Niemcy w konflikcie rosyjsko-ukraińskim: misja polityczna czy humanitarna?

Od początku konfliktu rosyjsko-ukraińskiego można zaobserwować w Niemczech nasilenie głębokich przemian w myśleniu o Rosji, jej elicie politycznej i polityce zagranicznej. Zaufanie większości niemieckich polityków do dawnego strategicznego partnera znikło. Jednocześnie Niemcy w szczególny sposób zaangażowali się w proces rozwiązywania konfliktu, czego wyrazem były intensywne działania dyplomatyczne. Gdy one zawiodły, kanclerz Angela Merkel nie wahała się przeforsować wprowadzenia i utrzymania sankcji gospodarczych. Jednocześnie jednak ewolucja w myśleniu o Rosji nie przełożyła się na zmianę dwóch podstawowych założeń niemieckiego podejścia do rozwiązania konfliktu. Po pierwsze, Niemcy wyznają zasadę „strategicznej cierpliwości” w polityce wobec agresji rosyjskiej, po drugie są przekonani, że Europa jest skazana na współpracę z Federacją Rosyjską, a dobrobyt i bezpieczeństwo kontynentu możliwe są jedynie w kooperacji z Rosją, a nie przeciwko niej lub bez niej. W związku z tym w najbliższym czasie nie należy liczyć się z radykalną zmianą dotychczasowej polityki Niemiec. Skłania to do stawiania pytań nie tylko o skuteczność doraźnych działań Berlina, ale szerzej, o zdolność Niemiec do wynegocjowania realnych, politycznych rozwiązań konfliktu rosyjsko-ukraińskiego, wykraczających poza doprowadzenie do (kolejnego) zawieszenia broni. Porozumienia z Mińska z 12 lutego są raczej sukcesem na miarę misji humanitarnej, dającej nadzieję na ograniczenie ofiar, ale polityczna misja kanclerz Merkel i ministra Steinmeiera, mająca na celu „zabezpieczenie europejskiego ładu bezpieczeństwa”[1] zakończyła się na razie poczuciem bezradności i frustracji dominujących ostatnio w polityce RFN wobec Rosji[2].

Niemiecka ofensywa dyplomatyczna

Dla RFN konflikt ukraińsko-rosyjski oznacza pogwałcenie suwerenności i integralności terytorialnej jednego z państw europejskich, a jego ewentualne nasilanie się jest rozpatrywane w kategoriach preludium do konfliktu zbrojnego w Europie. Dlatego też Berlin traktuje misję jego rozwiązania jako najważniejsze wyzwanie dla swojej polityki zagranicznej od momentu zjednoczenia Niemiec. Jedyną metodę jego rozwiązania niemieccy politycy widzą natomiast w doktrynie „strategicznej cierpliwości”[3], nastawiając się na długotrwałe i konsekwentne realizowanie własnej polityki, nawet w przypadku kolejnych jej porażek.

Bezpośrednią przyczyną niemiecko-francuskiej inicjatywy zapoczątkowanej wizytą kanclerz Merkel i prezydenta Hollande’a w Kijowie (5 lutego) i Moskwie (6 lutego), mającej doprowadzić do zawieszenia broni oraz określenia warunków jego przestrzegania, było nasilenie działań wojennych w Donbasie. Istotną rolę odegrała też dyskusja o zasadności dostarczania broni Ukrainie przez państwa NATO, która groziła powstaniem głębokich podziałów między USA a Niemcami. Nie bez znaczenia było również poczucie porażki dotychczasowych działań dyplomatycznych – minister Steinmeier mówił wielokrotnie o rozczarowaniu brakiem postępów w negocjacjach[4].

Kanclerz Merkel spotykając się z prezydentem Putinem w Moskwie zmieniła swoje wcześniejsze stanowisko, w którym domagała się widocznych postępów w deeskalacji konfliktu przed spotkaniem z rosyjskim prezydentem w tzw. formacie normandzkim (początkowo planowano spotkanie w Astanie w połowie stycznia)[5]. Zrezygnowała również ze sprzeciwu wobec spotkania w Moskwie (o takie spotkanie już wcześniej apelowali niektórzy niemieccy politycy i eksperci)[6]. Jednak ze względu na rozpoczętą w połowie stycznia nową ofensywę wspieranych przez Rosję rebeliantów oraz liczne ofiary cywilne w Doniecku i Mariupolu, Merkel postanowiła osobiście zaangażować się w prowadzenie negocjacji i doprowadzić do zawieszenia broni. Na tę decyzję miała również wpływ tocząca się w USA debata o możliwości dostarczania broni Ukrainie, co kanclerz Merkel jednoznacznie odrzuciła (mówiła o tym m.in. w trakcie Konferencji Bezpieczeństwa w Monachium), widząc w tym jedynie zagrożenie eskalacją konfliktu. Zgoda na spotkanie w Mińsku była także podyktowana fiaskiem dotychczasowych niemieckich działań dyplomatycznych prowadzonych przede wszystkim przez ministra Steinmeiera. RFN od początku kryzysu starała się doprowadzić do podpisania wiążącej umowy o zawieszeniu broni, miały tym być porozumienia z Mińska zawarte 5 września 2014 roku oraz protokół z 19 września. Dla Niemiec były one podstawą do dalszych rokowań politycznych, a od ich całkowitego wypełnienia Merkel uzależniała zniesienie sankcji gospodarczych wobec Rosji.

Osiągnięte w Mińsku 12 lutego porozumienie w sprawie uregulowania konfliktu w Donbasie dało szansę na zawieszenie broni, z drugiej jednak strony nałożyło na Ukrainę więcej obowiązków niż na separatystów. Dodatkowo Rosja może wykorzystać je jako podstawę do obarczania Ukrainy winą za brak jego implementacji, natomiast jego wypełnienie doprowadzi do upodmiotowienia separatystów. Jednocześnie porozumienie nie prowadzi do realizacji strategicznych celów Rosji wobec Ukrainy, co może sugerować, iż dokument jedynie czasowo przyczyni się do deeskalacji konfliktu[7]. Nawet takie cząstkowe rozwiązanie pozwoliło RFN i Francji na zachowanie twarzy, a dla części opinii publicznej w Europie było nawet dowodem na zdanie przez Niemcy swoistego testu przywództwa.

Rosja – strategiczne wyzwanie

Mimo starań na rzecz osiągnięcia politycznie wiążącego porozumienia i rozwiązania konfliktu na drodze dyplomatycznej, czyli wypełnienia „misji politycznej”, Niemcy zderzają się raz po raz ze ścianą braku woli współpracy ze strony rosyjskiej. W konsekwencji wciąż ograniczają swoje cele aż do sytuacji, w której misja polityczna staje się de facto „misją humanitarną” o ograniczonym celu, jakim jest zawieszenie działań wojennych i ograniczenie liczby ofiar.

W szerszym kontekście, wykraczającym poza obecny konflikt, Niemcy traktują Rosję jako państwo o ogromnym potencjale destrukcyjnym. Jednocześnie wychodzą z założenia, że cokolwiek się stanie, Rosja pozostanie najważniejszym sąsiadem UE, a europejskie bezpieczeństwo można budować „wyłącznie z Rosją, a nie przeciwko niej”[8]. Wykluczają również neutralną opcję budowania go „obok Rosji”. Ponadto widzą w Rosji istotnego partnera, bez którego niemożliwe jest rozwiązanie wielu kryzysów międzynarodowych (np. dotyczącego irańskiego programu atomowego czy też konfliktu w Syrii). Dlatego w RFN coraz częściej pojawiają się głosy o potrzebie podwójnej strategii wobec Rosji, tzw. congagement, czyli połączenia polityki odstraszania (containment) oraz przyciągania (engagement)[9]. To założenie stało się podstawą składania Rosji kolejnych ofert współpracy (w tym rewitalizacji Partnerstwa dla modernizacji[10]oraz zawarcia umowy o wolnym handlu pomiędzy UE a Unią Eurazjatycką[11]), a oferty te składane są nie tylko przez czołowych polityków niemieckiej socjaldemokracji, ale również przez chadeków z kanclerz Merkel na czele. Jednocześnie Niemcy zgodziły się na wzmocnienie wschodniej flanki NATO na szczycie w Newport (4-5 września 2014 r.). W 2014 roku RFN wzięła udział w zwiększonej aktywności Sojuszu w państwach bałtyckich, Polsce i Rumunii. Niemcy zgodziły się także wraz z Polską i Danią na zwiększenie gotowości Korpusu Północno-Wschodniego w Szczecinie. W 2015 roku, zgodnie z zapowiedziami, niemieccy żołnierze mają brać udział w ćwiczeniach w Polsce i państwach bałtyckich w ramach zwiększonej rotacyjnej obecności wojskowej na wschodniej flance NATO[12].

W trakcie konfliktu rosyjsko-ukraińskiego władze Niemiec nasiliły krytykę Rosji, a w ramach UE przyjęły na siebie kreowanie i autorską realizację polityki 28 państw (w tym, wbrew stanowisku części państw UE, zaostrzenia sankcji, m.in. po zestrzeleniu malezyjskiego samolotu pasażerskiego). Przejęcie przez Niemcy roli kreatora unijnej polityki wobec konfliktu na Ukrainie zostało częściowo wymuszone na Berlinie, a częściowo jest konsekwencją ambicji tego lidera UE. Wynika zarówno z przywódczej roli RFN w UE, jej siły gospodarczej i tradycyjnych silnych powiązań z Rosją, jak i słabości pozostałych aktorów UE. Szczególnie widoczna jest niemoc instytucji unijnych, które spełniają co najwyżej funkcję „sekretariatów” wspierających działania Niemiec, ale też słabość poszczególnych państw: Francji (problemy gospodarcze) czy Wielkiej Brytanii (dystansowanie się od UE). Również prezydent Barack Obama jest niechętny u schyłku swojej drugiej kadencji do angażowania się w konflikt w Europie, choć w trakcie wizyty kanclerz Merkel w Waszyngtonie, zarówno Obama, jak i Merkel starali się potwierdzić jedność Zachodu, nawet przy „różnicach w swoich stanowiskach” dotyczących wsparcia dla Ukrainy.

Podziały w społeczeństwie

Polityka rządu Angeli Merkel wobec konfliktu rosyjsko-ukraińskiego jest popierana przez większość społeczeństwa Niemiec. Również koła gospodarcze, mimo spadku eksportu do Rosji (o 18% w 2014 roku względem 2013)[13], przyjmują prymat polityki nad ekonomią i stosują się do sankcji wobec Moskwy. Wynika to m.in. z dobrych wyników gospodarczych RFN w 2014 roku oraz przekonania, że działania Rosji destabilizują warunki prowadzenia biznesu i w ten sposób zagrażają niemieckim interesom gospodarczym.

Wysokie poparcie społeczne działań rządu wynika m.in. ze zdolności kanclerz Merkel do wypośrodkowywania i godzenia skrajnych często nurtów niemieckich debat politycznych i publicznych oraz wykorzystywania kompromisowych rozwiązań do realnego rządzenia.

Niemieckie nastroje są wciąż kształtowane przez dwa główne podejścia do Rosji. Z jednej strony nadal istnieje silna grupa zwolenników Ostpolitik[14] postulujących wyjście naprzeciw rosyjskim postulatom oraz traktujących sankcje jako nieskuteczny element amerykańskiej walki z Rosją. Z drugiej strony, wiele środowisk jest rozczarowanych brakiem efektów dotychczasowej polityki wysuwania kolejnych ofert zbliżenia z Rosją w Europie. Od początku konfliktu rosyjsko-ukraińskiego nastąpiło jednak osłabienie grupy tzw. rozumiejących Rosję (Russlandversteher), a coraz więcej osób przyznaje, że Rosja nie jest dla RFN partnerem godnym zaufania.

W toczącej się w RFN debacie publicznej dotyczącej podejścia do konfliktu rosyjsko-ukraińskiego linie podziału pomiędzy różnymi stanowiskami nie przebiegają jednoznacznie wzdłuż przynależności partyjnej. Co prawda panuje konsensus, że podjęta przez RFN i Francję inicjatywa była słuszna, jednak w kwestii dostaw broni lub sposobów rozwiązania konfliktu na Ukrainie istnieją rozbieżności. Część elit uważa, że wykluczenie możliwości dostaw broni jest strategicznym błędem w negocjacjach z Rosją (np. Marieluise Beck z Zielonych czy Michael Gahler z CDU), pozostała część natomiast, że Ukraina powinna zobowiązać się wiążąco do rezygnacji z akcesji w NATO (Lewica). Podobne podziały są widoczne w przypadku sankcji: 45% wyborców CDU/CSU uważa je za właściwą reakcję na postępowanie Rosji, a 45% jest przeciwnego zdania. Wśród głosujących na socjaldemokratów jest więcej zwolenników sankcji – 55%, a za ich zniesieniem jest 41%. W obu przypadkach partie koalicyjne muszą walczyć z dodatkowym czynnikiem, który powoduje, że ostry kurs przeciwko Rosji jest dla nich niekorzystny. Z prawej strony sceny politycznej eurosceptyczna Alternatywa dla Niemiec (AfD) próbuje przeciągać na swoją stronę rozczarowany elektorat CDU/CSU przy użyciu haseł prorosyjskich, natomiast z lewej strony ostre prorosyjskie hasła głosi postkomunistyczna Lewica.

Mimo to większość Niemców popiera sankcje UE wobec Rosji (65%, badania z lutego 2015 roku dla ośrodka Infratest dimap) i opowiada się za bardziej stanowczą reakcją UE wobec Rosji niż dotychczas (55%). Jednocześnie 70% społeczeństwa obawia się eskalacji konfliktu pomiędzy Rosją a Zachodem, przy czym 48% badanych rozumie, iż Rosja czuje się zagrożona ze strony Zachodu. Dodatkowo 69% Niemców sprzeciwia się trwałej obecności NATO w Europie Wschodniej. Jednocześnie 78% badanych uważa, że Rosja jest partnerem, któremu nie można ufać.

Podsumowanie: Misja humanitarna zamiast misji dyplomatycznej

Dzięki zaangażowaniu w rozwiązywanie konfliktu z Rosją RFN umocniła swoje przywództwo w Unii Europejskiej. W debacie publicznej brak jest właściwe głosów kwestionujących jej legitymację do negocjowania w imieniu UE, a Berlin odgrywa w nich kluczową rolę (choć jest świadomy ryzyka utraty wiarygodności w razie ich fiaska). Nie tylko dlatego, że prezydent Putin nie chce rozmawiać z nikim innym o uregulowaniu konfliktu, ale również dlatego, że znaczna część państw UE, a także USA chętnie powierzają RFN to zadanie. Wydaje się, że mając takie wsparcie niemiecka dyplomacja mogłaby osiągnąć znaczne postępy w rokowaniach z Rosją. Istnieją jednak liczne strategiczne ograniczenia niemieckiej polityki wobec rosyjskiej agresji na Ukrainie[15]. Najważniejszym z nich jest obecnie uleganie szantażowi, argumentom „siły” i „nieobliczalności” Rosji. Świadczy o tym zmiana pryncypialnej postawy kanclerz Merkel i jej zgoda na ponowne rokowania w Mińsku. To eskalacja działań wojennych przez separatystów, liczne ofiary wśród ludności cywilnej spowodowały, że wbrew wcześniejszemu stanowisku, kanclerz Merkel była gotowa udać się z wizytą do Moskwy i negocjować propozycje przedstawione przez prezydenta Putina. Co więcej, zarówno jej szef dyplomacji, jak i ona sama szybko wykluczyli możliwość dostarczania broni Ukrainie, pozbawiając się mocnego argumentu w negocjacjach z Rosjanami, którzy raz po raz przekonują Zachód, że są w stanie ugiąć się jedynie pod presją (np. solidarnych unijnych sankcji ekonomicznych). Taką polityką Niemcy umacniają narrację strony rosyjskiej, że w rozwiązaniu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego istnieją tylko dwa wykluczające się rozwiązania: albo dyplomacja i rozwiązania polityczne, albo dostawy broni dla Ukrainy. Opcję łączącą działania dyplomatyczne i demonstrowanie siły militarnej ma mieć do dyspozycji jedynie jedna strona – rosyjska. Ze strony Zachodu taka opcja miałaby być „eskalacją konfliktu”.

Powstaje zatem pytanie, czy Niemcy przejąwszy odpowiedzialność za negocjacje w konflikcie rosyjsko-ukraińskim, prowadzą jeszcze misję dyplomatyczną mającą na celu polityczne porozumienie z Rosją (niepolegające na kapitulacji Ukrainy), czy też w imię utrzymania pokoju, stabilizacji regionu, a przede wszystkim uniknięcia dalszych ofiar prowadzą już tylko misję humanitarną, rezygnując z realnego, politycznego rozwiązania kryzysu w regionie w najbliższym czasie. Należy mieć nadzieję, iż niemieckie władze zdają sobie sprawę z faktu, że konflikt z Rosją jest konfliktem dotyczącym kształtu ładu międzynarodowego i daleko wykracza poza wojnę w Donbasie i nawet konflikt Rosji z Ukrainą[16].