Zmiany bez zmian. Ukraina nowelizuje ustawę o mniejszościach narodowych

21 września Rada Najwyższa Ukrainy przegłosowała nowelizację ustawy o mniejszościach (wspólnotach) narodowych. Za jej przyjęciem opowiedziały się jednomyślnie wszystkie frakcje parlamentarne (jedynie trzech posłów wstrzymało się od głosu, nikt nie był przeciw). Dokument wejdzie w życie po podpisaniu przez prezydenta Wołodymyra Zełenskiego.

W uchwalonym akcie prawnym praktycznie nie odniesiono się do najbardziej kontrowersyjnej kwestii dotyczącej zasad nauczania w językach mniejszości w szkolnictwie średnim, które wprowadzono na mocy ustawy o oświacie z 2017 r. W zmienionej regulacji utrzymano uzależnienie liczby godzin nauczania w językach mniejszości od tego, czy uczeń jest przedstawicielem rdzennych narodowości Ukrainy, mniejszości narodowej z krajów należących do UE czy też spoza niej. W opublikowanej 13 czerwca przez Komisję Wenecką (KW) ocenie pierwszej redakcji ustawy zapisy te uznano za dyskryminujące i zagrażające funkcjonowaniu szkół mniejszości. W tym zakresie ustawodawca dodał jedynie ustępy zobowiązujące państwo do zagwarantowania bezpłatnych podręczników uczniom i nauczycielom należącym do mniejszości narodowych, co stanowi powtórzenie treści zawartej we wspomnianej ustawie o oświacie.

Z uwagi na inną rekomendację KW, wskazującą na konieczność zdefiniowania pojęcia „tradycyjnie” w użytym w ustawie sformułowaniu o „obszarach tradycyjnie zamieszkanych przez mniejszości”, na których zezwala się na używanie tablic nazw instytucji samorządowych i zakładów komunalnych oraz dopuszcza publikację reklam w języku mniejszości z tłumaczeniem na język państwowy, autorzy poprawek wykreślili to słowo z treści regulacji. Regiony, w których przedstawiciele mniejszości narodowych stanowią najliczniejszą grupę mieszkańców, mają zostać natomiast wskazane przez rząd w odrębnym rozporządzeniu. Rekomendację zdefiniowania pojęcia „wyspecjalizowanych księgarń”, które nie są objęte wymogiem sprzedaży co najmniej 50% publikacji wydawanych w języku państwowym (wprowadzonym na mocy ustawy o języku państwowym), uwzględniono w sposób lapidarny i nieprecyzyjny. Nie odniesiono się przy tym do całościowej krytyki KW nałożenia takiego obowiązku.

Ustawodawca nie zastosował się także do rekomendacji zmiany zapisu o konieczności tłumaczenia na język państwowy wydarzeń i imprez organizowanych przez mniejszości w przypadku złożenia do lokalnych władz wniosków w tej sprawie. W noweli przesunięto jedynie termin ich nadesłania z 48 do 72 godzin przed rozpoczęciem danego wydarzenia. Zignorowano zaś sugestie ograniczenia obowiązku tłumaczenia takich imprez jedynie do tych organizowanych przez lokalne władze lub finansowane z publicznych środków. Nie doprecyzowano również liczby wniosków, której złożenie prowadziłoby do konieczności tłumaczenia wydarzenia.

Zgodnie z rekomendacją KW dookreślono natomiast warunki ograniczenia praw mniejszości w sytuacjach, w których zagrożone są bezpieczeństwo narodowe, integralność terytorialna i porządek publiczny. Poszerzono też możliwość używania języka mniejszości przez organy porządku publicznego w zakresie ochrony przed przemocą domową i opieki nad osobami starszymi. Uwzględniono także sugestię uznania wspierania języków mniejszości narodowych zagrożonych zanikiem za jedną z polityk państwowych. Zdefiniowano oraz doprecyzowano zasady funkcjonowania organów samorządowych ośrodków (centrów) mniejszości narodowych i współpracy z nimi.

Komentarz

• Poprawki zostały wprowadzone zaledwie dwa miesiące po wejściu w życie ustawy o mniejszościach (wspólnotach) narodowych, która została uchwalona w grudniu 2022 r., a mocy prawnej nabrała po sześciu miesiącach od jej opublikowania. Do przyjęcia nowelizacji zobligowała ustawodawcę opublikowana 22 czerwca ustna ocena Komisji Europejskiej (KE) dotycząca stanu realizacji przez Ukrainę siedmiu rekomendacji (zob. Szklanka do połowy pusta. Ocena realizacji rekomendacji UE przez Ukrainę i Mołdawię). Stwierdzono w niej, że w zakresie praw mniejszości narodowych Kijów uczynił zaledwie „pewien postęp” (tzn. zrealizowano mniej niż połowę rekomendowanych działań). Podstawą tej opinii był raport KW, w którym uznano część przepisów ustawy za dyskryminujące i wezwano do ich zmiany zgodnie z międzynarodowymi standardami prawnymi. Wdrożenie rekomendacji, uwzględniające opinię KW, jest warunkiem rozpoczęcia przez Ukrainę negocjacji akcesyjnych z UE, zaś pełny raport w tej sprawie ma zostać przedstawiony w październiku.
• Przegłosowane zmiany w niewielkim stopniu odpowiadają sugestiom KW. Uwagi Komisji uwzględniono jedynie w kwestiach drugorzędnych, poprawki nie wpływają zasadniczo na charakter i treść ustawy oraz innych aktów prawnych dotyczących mniejszości (w tym ustawy o oświacie z 2017 r., ustawy o języku państwowym z 2019 r., ustawy o szkolnictwie ogólnokształcącym z 2020 r.). W efekcie nadal obowiązują przepisy likwidujące szkoły mniejszości narodowych, a zamiast nich wprowadzające klasy mniejszości narodowych, w których zajęcia w językach mniejszości w pełnym zakresie będą możliwe wyłącznie na poziomie nauczania początkowego, tj. w klasach I–IV (zob. Ukraina: uderzenie w szkolnictwo mniejszości narodowych). Utrzymano także przepisy ustawy o szkolnictwie ogólnokształcącym. Zgodnie z nimi przedstawiciele mniejszości narodowych, których język jest jednym z języków UE, będą mogli odbywać w nim zajęcia w czasie edukacji w szkole średniej i specjalistycznej (klasy V–XII) w zakresie nie większym niż 80% całości czasu wszystkich lekcji. W okresie kształcenia specjalistycznego (klasy X–XII) zajęcia w języku ukraińskim powinny obejmować już co najmniej 60% całości czasu nauki. Zarazem jednak Rada Najwyższa Ukrainy w czerwcu ponownie przegłosowała przesunięcie terminu wejścia w życie tych zmian, tym razem na wrzesień 2024 r.

• Dążenie do zachowania powyższych regulacji jest wynikiem przekonania władz w Kijowie, że język to ważny element tożsamości narodowej i odgrywa istotną rolę w obronie przed ruchami separatystycznymi, stanowiącymi zagrożenie dla stabilności i integralności terytorialnej państwa (pod takimi hasłami Rosja dokonała agresji w Donbasie i aneksji Krymu w 2014 r.). W tym kontekście raport KW został uznany przez niektóre opiniotwórcze środowiska na Ukrainie za stronniczy i nieuwzględniający wojennych realiów. Szczególnie krytycznie odniesiono się do zarzutów o dyskryminację języka rosyjskiego. Wyrażano obawę, że ta część raportu będzie wykorzystywana przez Kreml w wojnie informacyjnej przeciwko Kijowowi. Upowszechnianie języka ukraińskiego w przestrzeni publicznej i poszerzanie jego nauczania w placówkach oświatowych jest postrzegane na Ukrainie jako forma oporu wobec rosyjskiej agresji i akt dekonstrukcji „ruskiego miru”. Jednocześnie władze ukraińskie oczekują, że nieuwzględnienie w pełni uwag KW nie będzie miało – w warunkach wojny z Rosją – negatywnych konsekwencji dla oceny realizacji rekomendacji KE.
• Przyjęte poprawki nie wychodzą naprzeciw oczekiwaniom państw, które najbardziej krytykowały przepisy ustawy o mniejszościach narodowych (a także poprzednich regulacji ograniczających użycie języków mniejszości w szkolnictwie), tj. Węgier i Rumunii (według ostatniego spisu powszechnego z 2001 r. liczebność osób pochodzenia węgierskiego i rumuńskiego wynosi na Ukrainie odpowiednio 156,6 tys. i 151 tys., w rzeczywistości jest jednak niższa). Budapeszt domaga się anulowania obecnie obowiązującego prawodawstwa w tym zakresie i de facto powrotu do zapisów ustawy o zasadach państwowej polityki językowej z 2012 r. (zob. Rada Najwyższa Ukrainy uchwaliła nową ustawę językową), zniesionej przez Sąd Konstytucyjny Ukrainy w 2018 r. Przyjęta nowelizacja nie spotka się również z aprobatą w Rumunii z powodu niejasnych regulacji dotyczących nauczania w językach mniejszości oraz ich używania w administracji i sferze biznesowej. Należy zatem oczekiwać, że kwestia praw mniejszości pozostanie elementem spornym, a Węgry nadal będą uzależniać zgodę na integrację Kijowa z UE, a także współpracę z NATO, od nadania szerokich praw ludności pochodzenia węgierskiego.
• Do tej pory rząd Węgier nie zajął oficjalnego stanowiska wobec znowelizowanej ustawy. Swoje zdanie przedstawiła dotychczas jedna z dwóch partii reprezentujących mniejszość węgierską na Ukrainie, blisko współpracująca z rządzącym na Węgrzech Fideszem. W wydanym 26 września oświadczeniu Związku Kulturalnego Zakarpackich Węgrów (KMKSZ) stwierdzono, że przyjęta nowelizacja w dalszym ciągu nie zapewnia mniejszościom narodowym praw zagwarantowanych w konstytucji i dokumentach międzynarodowych. Zastrzeżenia dotyczą głównie użytej w ustawie terminologii oraz dyskryminującego bądź czysto deklaratywnego charakteru niektórych zapisów. Jednocześnie w ostatnich tygodniach pojawiają się oznaki pewnego postępu w rozmowach na ten temat. 22 września w Budapeszcie odbyło się spotkanie przedstawicieli obu państw w ramach węgiersko-ukraińskiej międzyrządowej grupy roboczej ds. oświaty, a uczestniczący w nim wiceszef MSZ Węgier Levente Magyar wyraził nadzieję na wypracowanie wspólnego stanowiska.

• Władze węgierskie i organizacje zakarpackich Węgrów protestowały przeciwko ustawie już na etapie jej powstawania. Najważniejszy zarzut dotyczył wymogu stopniowego przechodzenia na nauczanie w języku ukraińskim (przez zwiększenie liczby lekcji prowadzonych w tym języku). Kwestia szkolnictwa na Zakarpaciu jest od 2017 r. głównym tematem spornym w stosunkach dwustronnych, a zarazem przedmiotem ultimatum Budapesztu w kwestii zgody na akcesję Ukrainy do UE i NATO (podkreślanym przy wielu okazjach przez władze węgierskie, w tym 25 września w parlamentarnym wystąpieniu premiera Viktora Orbána).