Unijne zwarcie z Pekinem: szczyt UE–Chiny

7 grudnia w Pekinie odbył się 24. szczyt Unia Europejska–Chiny. Było to pierwsze od 2019 r. osobiste spotkanie unijnych liderów – Ursuli von der Leyen i Charles’a Michela – z przewodniczącym Xi Jinpingiem i premierem Li Qiangiem. Oczekiwania względem szczytu były niskie, gdyż relacje UE–ChRL pogrążone są w największym od dekad kryzysie. Politycznie UE i Chiny silnie poróżniło ekonomiczne i dyplomatyczne wsparcie Pekinu dla Rosji po jej agresji na Ukrainę. Kością niezgody w sferze gospodarki pozostaje rosnący deficyt handlowy UE z ChRL, przekraczający 400 mld euro rocznie, wynikający z nierównego wzajemnego dostępu do rynku i z eksportu chińskich nadwyżek produkcyjnych do Europy.

Redefinicja priorytetów ekonomicznych Pekinu za rządów Xi Jinpinga – z szybkiego wzrostu PKB na osiągnięcie bezpieczeństwa ekonomicznego – doprowadziła również do niebezpiecznych z perspektywy UE posunięć Chin. Jej obawy budzą wprowadzone przez to państwo ograniczenia eksportowe na surowce kluczowe dla rozwoju nowoczesnych technologii (m.in. w zakresie transformacji energetycznej i w sektorze zbrojeniowym), a także subsydia mające redukować zależności od zagranicy, wzmacniać rozbudowę krajowych zdolności technologicznych oraz stopniowo wypierać europejskie przedsiębiorstwa z rynków, na których konkurują z Chinami. Ponadto pandemia i asertywna polityka zagraniczna ChRL przyczyniły się do znacznego pogorszenia wizerunku tego kraju wśród europejskich społeczeństw (zob. Views of China). Trendowi temu towarzyszy też postrzeganie Unii przez Chińczyków jako organizacji coraz słabszej. Jako najliczniejsza globalnie grupa respondentów uważają oni, że UE rozpadnie się w ciągu najbliższych 20 lat (zob. Living in an à la carte world: What European policymakers should learn from global public opinion).

Strategiczne cele dialogu

Szczyt w Pekinie stanowił pierwszy sprawdzian „geopolitycznej UE” (geopolitical EU) po przyjęciu przez wspólnotę w czerwcu br. strategii bezpieczeństwa gospodarczego, w której Komisja Europejska przedstawiła kompleksowy plan redukcji zależności gospodarczej od Chin. Kadencja obecnej Komisji Europejskiej zakończy się jesienią 2024 r., tym samym szczyt był jedną z ostatnich okazji do podkreślenia asertywnej agendy UE wobec Pekinu, sformułowanej i wdrażanej przez szefową KE Ursulę von der Leyen. Z perspektywy Brukseli szczyt odbył się również w dogodnym momencie na podejmowanie z Chinami spornych kwestii, takich jak wsparcie Rosji przez ChRL czy eksport chińskich nadwyżek produkcyjnych na rynek unijny. Pekin dąży bowiem obecnie do ocieplenia stosunków z Europą w obliczu napiętej rywalizacji z USA i coraz większych trudności z dostępem do amerykańskiego rynku. Chińska gospodarka rośnie zaś wolniej niż przed pandemią (zob. Rozczarowujące odbicie po COVID-19. Chiny na ścieżce długotrwałego spowolnienia). ChRL potrzebuje więc inwestycji zagranicznych, w tym europejskich, aby zapewnić sobie nowy impet i stworzyć miejsca pracy w obliczu wysokiego bezrobocia wśród młodych (zob. Rekordowe bezrobocie wśród młodych Chińczyków).

Z punktu widzenia Pekinu najważniejszym celem szczytu stało się spowolnienie unijnej agendy de-riskingu (ograniczania zależności od Chin w strategicznych sektorach) oraz przeciwdziałanie konsolidacji współpracy transatlantyckiej, przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa (w ramach NATO) i nowoczesnych technologii (m.in. w ramach TTC). Szczyt UE–Chiny miał również potwierdzić, że w obliczu niepewności wynikających z nadchodzącego roku wyborczego w Stanach Zjednoczonych, UE i na Tajwanie polityka Europy wobec ChRL pozostanie przewidywalna. Wielomiesięczne przygotowania do niego – poprzedzone trzema dialogami wysokiego szczebla i wizytami ośmiu unijnych komisarzy w Chinach – uzmysłowiły Pekinowi, że lista oczekiwań gospodarczych UE jest bardzo długa, a na poziomie politycznym jego relacje z Rosją będą silnie oddziaływały na kształt dalszej współpracy z Europą. Komisarze podnosili kwestie barier rynkowych dla europejskich przedsiębiorstw, polityki przemysłowej doprowadzającej do nadwyżek produkcyjnych, subsydiowania eksportu, dyskryminujących przepisów w zakresie transgranicznego przepływu danych czy niewystarczającego zaangażowania władz w Pekinie w ograniczenie emisji metanu i zwiększanie zdolności wytwarzania energii odnawialnej. Stąd sygnały wysyłane przez Chiny tuż przed szczytem – umożliwienie wjazdu bezwizowego do ChRL obywatelom pięciu państw UE (Francji, Niemiec, Włoch, Holandii i Hiszpanii) oraz zniesienie presji gospodarczej na Litwę – miały pokazać wolę dialogu w obliczu licznych kwestii spornych.

Rezultaty rozmów

W dziedzinie gospodarki głównym przesłaniem Unii wobec Chin była konieczność zbilansowania wzajemnych relacji handlowych, a także determinacja do ochrony europejskiego rynku przed gwałtownie rosnącym eksportem z ChRL. Z perspektywy UE szczególne znaczenie mają w tym kontekście chińskie nadwyżki produkcji, które w obliczu spowolnienia gospodarki Chin i osłabienia tamtejszej konsumpcji kierowane będą na rynki zagraniczne, przede wszystkim unijny, który wciąż pozostaje asymetrycznie otwarty na produkty z ChRL. Strategią obronną UE mogą stać się dodatkowe cła, szczególnie w zakresie zielonych technologii – obecnie prowadzi ona postępowania antysubsydyjne, m.in. dotyczące samochodów elektrycznych, oraz rozważa kolejne dochodzenia w obszarach kluczowych dla transformacji energetycznej, jak fotowoltaika, technologie energetyki wiatrowej czy stopy metali. Podczas szczytu zasygnalizowano również, że głównym narzędziem zabezpieczenia interesów UE w stosunkach z Chinami nadal będzie de-risking, stopniowo już wdrażany poprzez ochronę rodzimych technologii (zob. Technologiczny de-risking. Europejska lista technologii krytycznych) i przeciwdziałanie wymuszeniu ekonomicznemu ze strony państw trzecich (zob. Prawo do odwetu: unijne narzędzie ochrony przed szantażem ekonomicznym).

W wymiarze politycznym UE zależało przede wszystkim na przynagleniu ChRL do wykorzystania jej wpływu na Rosję, by ta wstrzymała agresję przeciwko Ukrainie.  Kością niezgody między Unią a Chinami pozostaje kwestia obchodzenia przez chińskie przedsiębiorstwa unijnych sankcji poprzez reeksport do rosyjskiej armii wyprodukowanych w Europie towarów podwójnego zastosowania. Jeśli Pekin nie wywrze presji na rodzime przedsiębiorstwa, by zaprzestały tej praktyki, prawdopodobnie 13 z nich znajdzie się na liście podmiotów omijających obostrzenia w kolejnym pakiecie sankcyjnym wobec Rosji. Ponadto wysoko w agendzie rozmów znalazła się wojna w Gazie – strony zgodziły się co do konieczności zapewnienia ochrony wszystkich cywilów i poprawy tragicznej sytuacji humanitarnej w Gazie, a także potwierdziły swoje zaangażowanie na rzecz rozwiązania dwupaństwowego.

Podczas szczytu Pekin dążył do prezentowania siebie jako pokojowego aktora poszukującego przestrzeni do współpracy z Europą i obrońcę wolnego handlu. Xi Jinping wskazał, że dla ChRL Unia pozostaje istotnym partnerem we współpracy gospodarczej, przemysłowej i naukowo-technologicznej. Podkreślił również podmiotowość UE na arenie międzynarodowej i jej kluczowe znaczenie w wielobiegunowym ładzie światowym. Xi Jinping miał powiedzieć, że Unia „nie jest niczyim wasalem” – zwyczajowo asertywna polityka unijna wobec Chin postrzegana jest przez nie jako wynik presji ze strony USA. Pekin zadeklarował również istnienie synergii między Inicjatywą Pasa i Szlaku a unijną Global Gateway, choć Bruksela zachowawczo odnosi się do współpracy z ramach tych dwóch formatów.

Za przyjazną retoryką nie poszły jednak wiążące deklaracje – w chińskich dokumentach opublikowanych po szczycie nie znalazły się żadne wzmianki o podnoszonych przez Unię kwestiach drażliwych dla Pekinu, takich jak: udział chińskich przedsiębiorstw w obchodzeniu sankcji na Rosję, unijna polityka de-riskingu czy prośba UE dotycząca zbadania przyczyn październikowego uszkodzenia fińsko-estońskiego gazociągu, o którego spowodowanie podejrzewany jest chiński okręt (zob. Uszkodzenie fińsko-estońskiego połączenia gazowego Balticconnector).

Spotkaniu w Pekinie towarzyszyła natomiast asertywna retoryka ChRL w zakresie chińsko-unijnych relacji gospodarczych. Premier Li wyraził sprzeciw wobec protekcjonizmu UE i upolityczniania przez nią handlu. Z perspektywy ChRL unijna strategia bezpieczeństwa gospodarczego może doprowadzić do nadmiernego powiązania kwestii handlowych z bezpieczeństwem, a w rezultacie przeobrazić sektorową politykę de-riskingu w decoupling (pełne zerwanie powiązań gospodarczych) z Chinami. Stąd Pekin przestrzega UE przed restrykcyjną polityką gospodarczą i handlową oraz stosowaniem środków zaradczych w handlu. Wprowadzenie reżimu kontroli eksportu pierwiastków kluczowych dla transformacji energetycznej UE, jak gal, german i grafit (istotne dla sektora fotowoltaicznego czy produkcji baterii do samochodów elektrycznych), a także konieczność raportowania sprzedaży metali ziem rzadkich do Ministerstwa Handlu ChRL przez tamtejszych eksporterów stanowią sygnał ostrzegawczy Pekinu wobec Brukseli.

Konkluzje i perspektywy

Długotrwały negatywny trend w stosunkach unijno-chińskich wskazuje, że przestrzeń do współpracy zawęża się, a coraz więcej miejsca we wzajemnych relacjach zajmuje systemowa rywalizacja. Strategiczne interesy bezpieczeństwa, w tym gospodarczego, pozostają między Unią a Chinami rozbieżne. Od początku wojny na Ukrainie ChRL udziela Rosji wsparcia gospodarczego i dyplomatycznego, a pozyskiwanie przez Pekin europejskich technologii i asymetryczne otwarcie rynków zagrażają długofalowej konkurencyjności gospodarczej Unii.

Szczyt w Pekinie nie doprowadził do przełomu, a żadna ze stron nie osiągnęła wiążących deklaracji w kluczowych dla siebie kwestiach. Unia zrezygnowała nawet z podpisania technicznych, sektorowych porozumień wynegocjowanych z ChRL podczas wizyt komisarzy w miesiącach poprzedzających szczyt (m.in. w zakresie zwiększenia otwarcia chińskiego rynku na unijne produkty kosmetyczne czy uznania kolejnych oznaczeń geograficzny chroniących prawa własności intelektualnej europejskich produktów w ChRL), by skoncentrować wydarzenie na fundamentalnych wyzwaniach.

Najważniejszą wartością spotkania w Pekinie jest jednak zachowanie otwartych kanałów komunikacji. Z perspektywy UE posłużyły one przypomnieniu ChRL o czerwonych liniach Zachodu we współpracy z Rosją (apel o niedostarczanie śmiercionośnej broni czy powstrzymanie chińskich przedsiębiorstw przed obchodzeniem sankcji) oraz wezwaniu do zbilansowania relacji handlowych, połączonemu z wyraźną zapowiedzią działań nakierowanych na zwiększenie bezpieczeństwa ekonomicznego UE. Dla Pekinu ważna była natomiast możliwość bezpośredniego dialogu o budowanych przez Brukselę instrumentach ochrony bezpieczeństwa ekonomicznego i konkurencyjności Unii (EU defensive toolbox), które ChRL postrzega jako stopniowe zamykanie rynku i rosnący unijny protekcjonizm. Obie strony dostrzegają też wartość dalszej współpracy w zakresie regulowania wykorzystywania sztucznej inteligencji czy przeciwdziałania zmianom klimatu. O woli podtrzymania rozmów świadczy również wznowienie po pandemii „dialogu międzyludzkiego wysokiego szczebla” obejmującego kontakty w obszarach edukacji, kultury, spraw młodzieży i sportu. Efektywność dalszej kooperacji unijno-chińskiej będzie zależeć głównie od kształtu przyszłej współpracy ChRL z Rosją, a także woli politycznej kolejnej Komisji Europejskiej do kontynuacji – bądź zaniechania – polityki skoncentrowanej na wzmacnianiu konkurencyjności UE wobec Chin.