Niemcy wobec Partnerstwa Wschodniego

Partnerstwo Wschodnie jest w RFN postrzegane jako inicjatywa, która z jednej strony sprzyja niemieckim interesom, z drugiej zaś może również negatywnie na nie oddziaływać. Niemcy chcieliby w Partnerstwie Wschodnim widzieć instrument zbliżający do UE kraje partnerskie w sferze gospodarczej, ale nie politycznej. Opowiadają się za zacieśnieniem relacji gospodarczych z krajami partnerskimi – poprzez zawieranie umów o pogłębionych strefach wolnego handlu i harmonizację części ustawodawstwa tych państw z porządkiem prawnym UE. Nie chcą jednak, aby Partnerstwo Wschodnie ewoluowało i stało się inicjatywą, która może wprowadzić kraje partnerskie na ścieżkę członkostwa w UE i zantagonizować Rosję. Starają się więc przeciwdziałać rozwijaniu tych elementów inicjatywy, które mogłyby doprowadzić do ewolucji Partnerstwa Wschodniego w takim kierunku. Ponadto RFN przedkłada własną bilateralną współpracę z krajami partnerskimi na Wschodzie nad projekty Partnerstwa Wschodniego. Kieruje się bowiem zasadą, że niemieckie pieniądze przeznaczane na projekty współpracy rozwojowej na Wschodzie powinny przynosić korzyści polityczno-gospodarcze przede wszystkim RFN.

Na niemieckie stanowisko wobec Partnerstwa Wschodniego (PW) wpływają trzy czynniki:

1. W ramach PW Niemcy najbardziej zainteresowani są działaniami na rzecz pogłębienia relacji gospodarczych z krajami partnerskimi[1]. Z punktu widzenia RFN kraje te są atrakcyjnym obszarem dla niemieckich eksporterów i inwestorów ze względu na: perspektywy wzrostu gospodarczego i związany z tym popyt wewnętrzny, tanią siłę roboczą, bliskość geograficz­ną, związki kulturowe i rosnącą znajomość specyfiki tego regionu wśród niemieckich firm[2]. O coraz większej aktywności Niemiec w tych państwach świadczy dynamiczny wzrost zarówno niemieckiego eksportu, jak i niemieckich inwestycji[3].

2. Według RFN PW nie może stać się instrumentem przedakcesyjnym i doprowadzić do wzrostu oczekiwań w krajach partnerskich i u ich „adwokatów” wśród państw członkowskich UE. Niemcy podkreślają, że inicjatywę należy rozpatrywać tylko i wyłącznie jako część Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, która nie wykracza poza jej ramy. Sprzeciwiają się więc takim zapisom dokumentów i działaniom w ramach PW, które podkreślałyby wyjątkowy charakter krajów partnerskich w relacjach z UE i które w przyszłości mogłyby stanowić zachętę do rozmów o ich ewentualnej akcesji. Już od rozszerzenia w 2004 roku, a szczególnie po akcesji Bułgarii i Rumunii do UE w 2007 roku, w RFN panuje enlargement fatigue – elity polityczne i społeczeństwo są zmęczone procesem rozszerzenia UE. Perspektywa akcesji do UE krajów partnerskich na Wschodzie traktowana była do tej pory jako kwestia otwarta, choć odsuwana na nieokreśloną przyszłość. Jednak w programach niemieckiej chadecji oraz w wypowiedziach jej przedstawicieli[4] coraz częściej pojawiają się sformułowania o niemożności przyznania perspektywy członkostwa wszystkim europejskim sąsiadom, o potrzebie wyznaczenia granic UE oraz o priorytecie wewnętrznej integracji i wdrażaniu reform Traktatu Lizbońskiego. Z punktu widzenia RFN UE po rozszerzeniu stała się mniej „sterowna”, a akcesja nowych krajów negatywnie wpłynęła na czołowy do tej pory niemiecko-francuski tandem. Kolejne rozszerzenie zaś – o Ukrainę czy Turcję – zmieniłoby znacząco układ sił w Unii, na niekorzyść dotychczasowej pozycji RFN.

3. RFN stoi na stanowisku, że PW nie może zantagonizować Rosji i zagrozić rozwijaniu strategicznego partnerstwa unijno-rosyjskiego, które jest dla Niemiec priorytetem. RFN nadal kieruje się zasadą Russia first, choć podejście to równoważone jest obecnie poparciem dla większego zaangażowania gospodarczego UE we wschodnim sąsiedztwie i bilateralną aktywnością w tych krajach. W stosunku do państw objętych PW Niemcy faworyzują model „wspólnego sąsiedztwa”, w którym UE i Rosja współpracowałyby oraz godziły realizację swoich interesów gospodarczych. Stąd zarówno stałe zapewnienia niemieckich polityków, że PW nie stanowi konkurencji dla Rosji,[5] jak i działania niemieckiej dyplomacji, które mają służyć „budowie zaufania” między Rosją a UE.

 

Niemcy wspierają przede wszystkim pogłębienie bilateralnych relacji gospodarczych pomiędzy UE a krajami objętymi PW oraz rozwijanie instrumentów, które wspomagają intensyfikację tych relacji. W związku z tym popierają:

1. Bilateralny wymiar PW: zawieranie nowych umów stowarzyszeniowych UE z krajami partnerskimi, których częścią mają być umowy o utworzeniu pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu (DCFTA[6]). Niemcy byli w 2007 roku inicjatorem[7] zawierania przez UE tego typu umów. W niemieckiej koncepcji umowy te przewidywały również rozszerzenie przestrzeni prawnej UE na kraje partnerskie nie tylko w obszarze handlu zagranicznego, ale również w sektorach najbardziej interesujących RFN/UE – m.in. energetyce, ochronie środowiska, komunikacji/transporcie, bezpieczeństwie wewnętrznym. Umowy stowarzyszeniowe oraz DCFTA, jak i harmonizacja ustawodawstwa krajów partnerskich z unijną acquis leżą w interesie RFN ze względu na strukturę eksportu, jak i charakterystykę niemieckich firm.

Niemiecka gospodarka – eksportująca produkty średnio- i wysokoprzetworzone: maszyny, urządzenia, środki chemiczne oraz w coraz większym stopniu technologie stosowane w energetyce i ochronie środowiska – ma strukturę komplementarną w stosunku do gospodarek krajów partnerskich na Wschodzie, z punktu widzenia RFN wytwarzających głównie półprodukty oraz produkty rolno-spożywcze. Mimo braku oficjalnego stanowiska RFN oraz dostępnych analiz nt. wpływu DCFTA (przede wszystkim z Ukrainą) na niemiecką gospodarkę wydaje się, że RFN nie wykluczałaby (w przeciwieństwie do innych krajów UE) otwarcia DCFTA na sektory takie jak rolnictwo czy przemysł metalurgiczny. Co więcej, mogłaby nawet wspierać ukraińskie postulaty otwarcia unijnego rynku na ukraińskie produkty rolno-spożywcze ze względu na duże inwestycje niemieckich firm w ukraińskim rolnictwie i przemyśle spożywczym oraz perspektywę wzrostu niemieckiego eksportu maszyn, urządzeń i technologii rolniczych, nasion i środków ochrony roślin. Ponadto Niemcom, tak jak wielu innym krajom UE, zależy na dostosowaniu ukraińskiego prawa, norm i standardów do unijnych, wprowadzaniu ustawodawstwa poprawiającego klimat inwestycyjny i regulującego ingerencję państwa w gospodarkę, wzmacnianiu instytucji, od których zależy wdrożenie i realizacja wyżej wymienionych działań. W niemieckim sektorze eksportowym i inwestycyjnym dominują bowiem małe i średnie firmy, dla których zagranicznej działalności kluczowa jest stabilność warunków prowadzenia biznesu i inwestowania.

2. Kompleksowe Programy Rozwoju Instytucjonalnego (CIB[8]). Naturalną konsekwencją poparcia RFN dla zawierania umów stowarzyszeniowych i DCFTA oraz harmonizacji prawa jest zainteresowanie programami rozwoju instytucjonalnego w ramach PW[9]. Programy te, mające na celu wzmocnienie instytucji istotnych z punktu widzenia efektywnej implementacji wymienionych umów, zaczną być wdrażane w 2010 roku. Będą bazować najprawdopodobniej na bliźniaczej współpracy (twinning) administracji krajów UE i administracji krajów partnerskich. RFN jest do tej pory najaktywniejszym państwem UE, jeśli chodzi o udział w realizacji projektów twinningowych. Uczestniczą w nich ministerstwa i podległe im instytucje na poziomie federalnym, które już od 2009 roku przygotowują się do wykorzystania środków przeznaczonych na takie projekty w ramach PW[10]. Z perspektywy RFN unijne projekty uzupełniają bilateralne instrumenty niemieckiej zagranicznej polityki gospodarczej. W ramach twinningu unijnego tworzone są bowiem sieci kontaktów, wykorzystywane w celu rozwijaniabilateralnej współpracy gospodarczej i wspierania niemieckich interesów eksportowych.

 

Niemiecka dyplomacja podchodzi z dystansem do tych wszystkich elementów PW, które mogą mieć implikacje dla relacji UE z krajami partnerskimi oraz dla stosunków z Rosją, m.in. do:

1. Języka deklaracji i tekstów dotyczących PW i relacji UE z krajami objętymi inicjatywą. Niemcy zwracają uwagę, aby nie zawierał on żadnych sformułowań, na które kraje te mogłyby się powoływać przy ewentualnych staraniach o członkostwo w UE. RFN przewodziła grupie krajów UE, które miały najwięcej uwag do tekstu Wspólnej Deklaracji przyjętej na szczycie PWw Pradze (7 maja 2009). Niemcy przeforsowali nazwę „wschodnioeuropejscy partnerzy” zamiast „państwa europejskie”, co miało zapobiec powoływaniu się tych krajów na zapis art. 49 Traktatu Lizbońskiego. Niemcy długo sprzeciwiali się również nazwaniu nowych pogłębionych umów bilateralnych „umowami stowarzyszeniowymi”, aby nie wywoływać skojarzeń z Układami Europejskimi zawieranymi z krajami EŚW w latach dziewięćdziesiątych[11]. Niemiecka dyplomacja nadal z dużą ostrożnością podchodzi do języka wypracowywanych dokumentów w ramach bilateralnego i multilateralnego wymiaru PW – jak np. określania relacji z tymi państwami jako „strategiczne” lub używania terminu „proces integracji” nawet w odniesieniu do zbliżania norm prawnych tych krajów do unijnej acquis.

2. Kwestii rozwoju dialogu wizowego z państwami objętymi PW. Niemcy popierają wprowadzenie ułatwień wizowych, są jednak sceptyczni wobec perspektywy wprowadzenia ruchu bezwizowego i uważają, że negocjacje wizowe niekoniecznie muszą do tego doprowadzić. RFN zgodziła się wprawdzie na zapis deklaracji ze szczytu w Pradze mówiący o tym, że „UE podejmie również względem poszczególnych krajów partnerskich stopniowe działania w kierunku pełnej liberalizacji reżimu wizowego jako celu długofalowego”. Niemiecka dyplomacja stara się jednak zapobiegać stosowaniu sformułowań w dialogu z krajami partnerskimi, które mogłyby sugerować, że cel ten jest do zrealizowania w bliskiej przyszłości. Niemcy opowiadają się więc za używaniem określeń takich jak „długofalowy” czy „stopniowy”. Oponują również przeciwko wprowadzaniu „map drogowych” na tym obszarze, postrzegają je bowiem jako prawne zobowiązanie UE do wprowadzenia ruchu bezwizowego, jeśli wszystkie przedstawione przez UE warunki zostałyby przez dany kraj spełnione.

Ostrożne stanowisko RFN w kwestiach wizowych związane jest z obawami, że zniesienie wiz mogłoby zwiększyć oczekiwania krajów partnerskich i mogłoby być interpretowane jako krok w kierunku członkostwa. Do tej pory UE praktykowała bowiem wprowadzanie ruchu bezwizowego w relacjach z tymi krajami, które wstąpiły na ścieżkę akcesji do UE (Bałkany Zachodnie). Stanowisko RFN wynika również z niemieckiej polityki wewnętrznej. Niemiecka opinia publiczna oraz politycy landowi są niezwykle ostrożni w kwestii liberalizacji reżimów wizowych z państwami Europy Wschodniej. W RFN panuje bowiem obawa przed wzrostem nielegalnej imigracji, zorganizowanej przestępczości oraz niekontrolowanego napływu taniej siły roboczej ze Wschodu.

3. Współpracy w ramach wielostronnego wymiaru PW. Oprócz forsowania udziału Rosji w wielostronnych projektach Niemcy na obecnym etapie nie angażują się zbytnio w wielostronny wymiar PW z trzech powodów:

Po pierwsze, dla RFN wielostronne projekty PW mają mniejsze znaczenie ze względu na bardzo dobrze rozwinięty bilateralny system współpracy politycznej, gospodarczej i kulturalnej[12] (patrz Aneksy). Niemcy wolą finansować własne projekty w krajach partnerskich niż przeznaczać więcej środków na projekty w ramach PW. Bilateralna współpraca przynosi im bowiem dużo więcej korzyści gospodarczo-politycznych (kontakty z administracjami, znajomość systemu lokalnej biurokracji, uzyskiwanie ekspertyzy w wybranych obszarach, łatwiejsze wejście na rynki dla niemieckich firm poprzez realizację projektów pilotażowych, budowanie wizerunku) niż udział w projektach wielostronnych. Niemiecka bilateralna współpraca rozwojowa prowadzona jest przez poszczególne federalne (a nawet landowe) ministerstwa[13]. Niemców najbardziej interesują takie obszary, jak: energetyka odnawialna i efektywność energetyczna, wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw, rolnictwo, ochrona środowiska, bezpieczeństwo wewnętrzne, a także programy wzmacniające państwo prawa i wymiar sprawiedliwości. Niemcy przeznaczają również spore środki na stypendia dla studentów z krajów PW, na promocję niemieckiej kultury i nauki za granicą[14].

Po drugie, format wielostronnej współpracy w PW nie wpisuje się w niemiecką koncepcję „wspólnego sąsiedztwa” unijno-rosyjskiego, w ramach której Rosja i UE są równoprawnymi partnerami[15]. W koncepcji przedstawionej przez niemiecką prezydencję w UE w 2007 roku Niemcy opowiadali się wprawdzie za regionalną współpracą UE z krajami Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego – jednak w zamierzeniu niemieckim miała ona włączać Rosję w możliwie jak największym stopniu[16]. W rezultacie, za prezydencji niemieckiej powołana została Synergia Czarnomorska obejmująca państwa regionu Morza Czarnego[17], pomyślana jako instrument „budowy zaufania” i rozwijania wspólnych projektów w unijno-rosyjskim sąsiedztwie. Początkowo Niemcy proponowali nawet połączenie PW z Synergią Czarnomorską, co oznaczałoby uczestnictwo Rosji na równi z krajami objętymi inicjatywą oraz wysuwali postulaty o równoprawnym statusie obu inicjatyw – Synergii Czarnomorskiej i PW. Obecnie, ze względu na trudności w rozwijaniu projektów w ramach Synergii, Niemcy forsują włączanie Rosji w początkową fazę projektów realizowanych w ramach platform i inicjatyw flagowych PW.

Po trzecie, większe zaangażowanie RFN w format wielostronny PW podniosłoby rangę inicjatywy i mogłoby być negatywnie odebrane przez Rosję oraz stanowić zachętę dla starań o akcesję niektórych krajów objętych programem.

4. Forum Społeczeństwa Obywatelskiego PW. Wydaje się, że również niemieckie NGO’s, think tanki i fundacje nie są tak bardzo zainteresowane działalnością w ramach PW jak np. polskie. Świadczył o tym ich niewielki udział w pierwszym Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, które odbyło się w Brukseli w listopadzie 2009 roku. Uczestniczyły w nim trzy niemieckie organizacje[18] na 70 podmiotów z UE. Nie dowodzi to braku aktywności niemieckich organizacji na Wschodzie – są tam one licznie obecne. Podmioty te jednak nie traktują priorytetowo zaangażowania politycznego na rzecz zacieśniania relacji krajów partnerskich z UE. Wydaje się, że większość niemieckich organizacji podziela stanowisko rządu RFN faworyzujące bilateralne zaangażowanie, wsparcie dla państwa prawa, demokratyzacji i modernizacji w tych krajach, bez ich zbliżenia politycznego z UE.

 

Konkluzje
 

1. Niemcy w przyszłości nie chcą zmiany istoty relacji politycznych UE z jej wschodnimi sąsiadami – Ukrainą, Mołdawią, Białorusią, Armenią, Azerbejdżanem i Gruzją. Są za utrzymaniem status quo, w którym PW jest częścią Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i nie wpływa ani pozytywnie na perspektywę akcesji do UE krajów partnerskich, ani negatywnie na relacje UE z Rosją. Z tego względu Niemcy będą w przyszłości raczej sprzeciwiać się zwiększeniu środków na rozwój PW, ograniczać rozwój dialogów wizowych oraz ignorować współpracę wielostronną w ramach PW.

2. RFN stoi na stanowisku, że PW powinno być instrumentem zbliżającym kraje partnerskie do UE w sferze gospodarczej. Dlatego też Niemcy wspierają pogłębienie relacji gospodarczych z krajami partnerskimi oraz programy rozwoju instytucjonalnego w ramach PW, a ponadto w ramach niemieckiego systemu współpracy rozwojowej.

3. Możliwości wspólnych polsko-niemieckich inicjatyw i projektów w ramach PW są więc ograniczone, aczkolwiek niewykluczone w obszarze wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego lub w projektach trójstronnych z udziałem Rosji. Niemcy nie będą angażować się tak intensywnie jak np. Francja w Unię dla Śródziemnomorza, aby przez to nie podnosić rangi PW.