Łukaszenka przed wyborem: reformy lub ustępstwa wobec Rosji

W ostatnich miesiącach doszło do największego kryzysu w historii relacji rosyjsko-białoruskich. Moskwa w przyspieszonym tempie kontynuuje, zapoczątkowany w 2007 roku, proces pozbawiana Białorusi subsydiów w formie dostaw tanich surowców energetycznych, które w ostatnich kilkunastu latach były podstawą stabilności białoruskiego modelu gospodarczego. Jednocześnie w drugiej połowie roku Alaksandr Łukaszenka stał się obiektem ataku rosyjskich mediów. Zaostrzenie rosyjskich działań wskazuje na to, że Kreml jest zdeterminowany, aby zrealizować swoje cele wobec Białorusi, w tym przede wszystkim przejąć strategiczne aktywa gospodarcze, co skutkowałoby znaczącym osłabieniem pozycji Alaksandra Łukaszenki. Władze białoruskie konsekwentnie uchylają się od realizacji rosyjskich żądań, domagając się przy tym przywrócenia preferencyjnych warunków współpracy. W przypadku dalszego oporu białoruskiego lidera wobec żądań Rosji kryzys w stosunkach rosyjsko-białoruskich będzie się pogłębiał, w związku z czym nie można wykluczyć konfliktu na tle energetycznym na przełomie 2010/2011 roku.

Redukcja rosyjskich preferencji energetycznych w znaczący sposób osłabiła kondycję gospodarki białoruskiej, co w przyszłości (1–2 lata) może doprowadzić do jej załamania. W sytuacji rosnącej presji ze strony Rosji Alaksandr Łukaszenka w najbliższej perspektywie będzie musiał dokonać strategicznego wyboru pomiędzy ustępstwem wobec żądań Kremla a podjęciem przynajmniej częściowej restrukturyzacji gospodarki.

 

 

 

Od początku 2010 roku Rosja podjęła działania w sferze gospodarczej i politycznej, które świadczą o zaostrzeniu, zapoczątkowanej w 2007 roku, polityki redukcji preferencji energetycznych dla Białorusi. Na mocy podpisanego 27 stycznia br. protokołu do umowy o dostawach ropy z 2007 roku, cło na dostarczaną Białorusi ropę zostało podniesione z 35% normalnej stawki do 100% (bezcłowy kontyngent obejmuje jedynie 6,3 mln ton z około 22 mln importu rocznego). W czerwcu br. doszło także do rosyjsko-białoruskiego konfliktu gazowego, w wyniku którego Rosja wyegzekwowała opłatę za rosyjski surowiec według formuły cenowej ustalonej w kontrakcie gazowym z końca 2006 roku. Oznaczało to wzrost ceny ze 150 USD za 1000 m3 do obecnych 194 USD. Wcześniej, na mocy nieformalnego porozumienia z Rosją, Mińsk płacił za gaz według niższej stawki. Jednocześnie, również na podstawie umowy gazowej, Rosja zapowiedziała anulowanie od 2011 roku ulg w cenie gazu dla Białorusi i dostosowanie jej do tzw. średniej europejskiej. Ponadto Łukaszenka, licząc na zachowanie preferencji rosyjskich, zgodził się na przystąpienie od 1 stycznia 2010 roku do Unii Celnej z Rosją i Kazachstanem. Udział w tej strukturze integracyjnej umożliwia co prawda bezcłowy eksport i zbyt na rosyjskim rynku większości białoruskich towarów, ale niesie dla gospodarki białoruskiej również pewne zagrożenia wynikające z konieczności dostosowania się do wyższych stawek celnych przy imporcie spoza Unii Celnej[1]. Wciąż nierozwiązany pozostaje także kluczowy postulat Mińska – zniesienia ceł eksportowych na rosyjską ropę. Moskwa zapewnia, że stanie się to dopiero po przystąpieniu Białorusi do tworzonej Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej (najwcześniej od 1 stycznia 2012 roku), taka integracja byłaby jednak oddaniem Rosji przez Mińsk części suwerenności w sferze ekonomicznej. Należy również zauważyć, że wraz z planowanym na koniec 2011 roku uruchomieniem pierwszych nitek ropociągu BTS-2 i gazociągu Nord Stream, spadnie znaczenie Białorusi w tranzycie rosyjskich surowców energetycznych na Zachód i równocześnie wzrosną rosyjskie możliwości użycia wobec tego państwa szantażu energetycznego.

Rosja podjęła wobec Białorusi działania na polu politycznym. Od czerwca w rosyjskich mediach trwa bezprecedensowa kampania informacyjna przeciwko Alaksandrowi Łukaszence. Kanał telewizyjny NTW (kontrolowany przez Gazprom) wyemitował serię czterech filmów dokumentalnych zarzucających białoruskiemu przywódcy m.in. zlecanie zabójstw przeciwników politycznych, posługiwanie się retoryką antyrosyjską przy jednoczesnym korzystaniu przez lata z rosyjskich subsydiów gospodarczych, nielegalne operacje finansowe, czerpanie korzyści z przemytu; przypisano mu także chorobę psychiczną. Podobne oskarżenia pojawiały się również w programach innych najważniejszych rosyjskich stacji telewizyjnych. Całość wydaje się skoordynowaną kampanią prowadzoną na bezpośrednie zamówienie Kremla. W październiku do tej wojny informacyjnej włączył się również prezydent Dmitrij Miedwiediew i rosyjska Duma Państwowa, którzy w ostrym tonie skrytykowali politykę białoruskiego przywódcy.

 

 

 

Mimo że w poprzednich latach kilkukrotnie dochodziło do konfliktów rosyjsko-białoruskich, głównie wokół cen surowców energetycznych, to nigdy wcześniej Kreml nie używał wobec Mińska tak ostrej retoryki. Wydaje się, że Moskwa chce w ten sposób osiągnąć kilka celów. Przede wszystkim Kreml dąży do przejęcia strategicznych aktywów (m.in. rafinerie w Mozyrzu i Nowopołocku, nadzór nad Biełtransgazem, zakłady chemiczne, maszynowe, metalurgiczne), co dawałoby mu kontrolę nad większością gospodarki białoruskiej, a co za tym idzie również kontrolę polityczną. Lojalna i podporządkowana Białoruś jest Rosji niezbędna do budowania na fundamencie Unii Celnej pogłębionej struktury integracyjnej – Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej. Przypuszczalnie Kreml demonstruje również niezadowolenie z niezrealizowanej obietnicy Mińska uznania niepodległości Abchazji i Osetii Południowej, co ma dla Moskwy wymiar prestiżowo-wizerunkowy. Dla zwiększenia skuteczności wywieranej presji Rosja intensyfikuje działania w kontekście wyborów prezydenckich na Białorusi (19 grudnia).

Rosyjska kampania informacyjna skierowana jest również do nomenklatury białoruskiej, w szeregach której Rosja, jak się wydaje, od pewnego czasu próbuje zbudować frakcję prorosyjską. Kreml spodziewa się, że demonstrując wycofanie poparcia dla Łukaszenki, doprowadzi w najbliższej przyszłości do wyłonienia się w elicie politycznej grupy opozycyjnej, na której Moskwa mogłaby się oprzeć w dalszej polityce wobec Białorusi. Dotychczas białoruski przywódca był w stanie efektywnie kontrolować nomenklaturę, w tym poprzez prewencyjną pacyfikację wszelkich przejawów niezadowolenia ze strony niektórych jej członków. Nie jest jednak pewne, czy białoruskie elity zachowają lojalność wobec Łukaszenki w obliczu jego narastającego konfliktu z Rosją i pogarszającej się sytuacji gospodarczej kraju. Warto również zwrócić uwagę, że wyemitowane przez telewizję rosyjską filmy wymierzone są wyłącznie w Łukaszenkę oraz jego syna Wiktara i nie krytykują żadnego innego przedstawiciela władz białoruskich. Wreszcie, co równie istotne, zmiana rosyjskiej polityki i kampania w mediach nie uderzają w społeczeństwo białoruskie. Rosja świadomie próbuje uniknąć powstania na Białorusi nastrojów antyrosyjskich, do czego mogłoby doprowadzić np. wprowadzenie sankcji gospodarczych.

Adresatem przekazu medialnego jest również Zachód. Poprzez skompromitowanie Łukaszenki Rosja dąży do dalszego odcięcia Białorusi od współpracy i wsparcia politycznego ze strony Zachodu. W ten sposób Rosja chce ograniczyć pole manewru Mińska na arenie międzynarodowej i pokazać mu, że jest skazany na współpracę z Rosją na jej warunkach.

 

 

 

Postępująca redukcja rosyjskich preferencji obnażyła słabość przestarzałego białoruskiego modelu gospodarczego, dla którego jednym z głównych źródeł stabilności i rozwoju były ulgowe dostawy surowców energetycznych z Rosji. Od początku tego roku wyraźnie nasiliło się kilka negatywnych tendencji, które w perspektywie roku – dwóch lat mogą spowodować załamanie gospodarki Białorusi.

Nowe warunki dostaw i przerobu rosyjskiej ropy naftowej znacznie pogorszyły kondycję strategicznej branży petrochemicznej, dostarczającej w poprzednich latach około 10% dochodów budżetowych Białorusi. Spadła opłacalność importu rosyjskiej ropy, w rezultacie dostawy tego surowca zmniejszyły się w okresie styczeń–czerwiec br. o niemal 50%, a produkcja rafinerii o 30%. Utrzymanie minimalnej rentowności produkcji rafineryjnej było możliwe jedynie dzięki mieszaniu ropy obłożonej pełną stawką z kontyngentem bezcłowym (teoretycznie przeznaczonym na potrzeby wewnętrzne Białorusi).

Znacznie gorzej przedstawia się sytuacja zakładów chemicznych. W odróżnieniu od rafinerii, nie przyznano im żadnego kontyngentu bezcłowego na niezbędne w ich cyklach produkcyjnych rosyjskie produkty i półprodukty naftowe. Na nie również została z początkiem 2010 roku nałożona pełna stawka celna. Pociągnęło to za sobą znaczne pogorszenie ich kondycji finansowej. W rezultacie w I kwartale br. w całej branży petrochemicznej zanotowano spadek rentowności z 9,5% w analogicznym okresie roku ubiegłego do 0,9%. Dalsze zmniejszenie lub zniesienie przez Rosję bezcłowych dostaw ropy oraz – wstępnie zapowiadane – podniesienie ceł na produkty naftowe może spowodować całkowitą utratę rentowności w tym sektorze.

Równie poważnym problemem dla Białorusi jest postępujący wzrost ceny gazu. Zgodnie z umową gazową z grudnia 2006 roku, w 2011 roku cena gazu dla Białorusi po raz pierwszy powinna wzrosnąć do poziomu dla odbiorców zachodnich (wyliczanej na podstawie tzw. średniej europejskiej ceny) po odliczeniu opłat tranzytowych i cła eksportowego. Według wyliczeń Gazpromu oznacza to wzrost z obecnych 194 USD do 220–250 USD za 1000 m3 w 2011 roku. Ze względu na wysoką energochłonność przestarzałej białoruskiej infrastruktury przemysłowej oraz dominujący udział gazu w bilansie energetycznym Białorusi (ok. 80%) każda podwyżka cen surowca pogarsza kondycję znacznej części przedsiębiorstw.

Kolejnym zagrożeniem dla stabilności ekonomicznej jest znaczny ujemny bilans handlowy. W okresie styczeń–sierpień przychody z eksportu wyniosły zaledwie ok. 30% zaplanowanych na ten rok. W rezultacie spadają wpływy walutowe do białoruskiej gospodarki. Jednocześnie zwiększa się popyt na walutę ze strony przedsiębiorstw, wynikający z rosnących kosztów obsługi ich zadłużenia zagranicznego oraz wyższych kosztów importu surowców. W rezultacie od stycznia do sierpnia br. przewaga popytu na walutę nad jej podażą ze strony przedsiębiorstw wyniosła ponad 3,4 mld USD. Tym samym białoruski bank centralny jest zmuszony do częstych interwencji na rynku. Spowalnia to wzrost rezerw walutowych, które pomimo zaciągania przez rząd znacznych pożyczek, wciąż są zdecydowanie poniżej poziomu gwarantującego bezpieczeństwo finansowe (według stanu z 1 października wynoszą ok. 5,9 mld USD) oraz zmusza władze do zwiększania zadłużenia. Według najnowszych danych, białoruski dług publiczny wynosi 9,5 mld USD, a całkowite zadłużenie zewnętrzne Białorusi 23,1 mld USD, czyli 45,5% PKB i będzie w najbliższym czasie wzrastać. Na razie wysokość zadłużenia nie jest krytyczna, jednak sytuację pogarsza to, że w ciągu najbliższych pięciu lat Białoruś będzie musiała zwrócić wierzycielom aż 8 mld USD, przy czym szczyt płatności przypadnie na lata 2013–2014. Dużym obciążeniem jest również sama obsługa długu zewnętrznego, która tylko w roku 2011 pochłonie 695 mln USD. W konsekwencji Białoruś będzie stopniowo popadać w spiralę zadłużenia, czyli będzie zaciągać kolejne pożyczki w celu spłaty poprzednio zaciągniętych. Dodatkowym obciążeniem dla finansów państwa są podwyżki płac w sferze budżetowej, wynikające z populistycznych działań władz przed wyborami prezydenckimi.

 

 

Rosnąca presja Kremla oraz coraz gorsza sytuacja gospodarki stopniowo zawężają pole manewru Alaksandra Łukaszenki. W związku z tym nie można wykluczyć, iż w perspektywie najbliższych lat nastąpi moment progowy, w którym reżim białoruski będzie musiał zerwać z dotychczasową polityką tzw. lawirowania, polegającą na unikaniu istotnych reform gospodarczych i jednoczesnym oporze przed realizacją rosyjskich żądań. Jednocześnie tak szeroko reklamowane przez władze białoruskie pozaeuropejskie kierunki poszukiwania wsparcia finansowego i surowcowego na razie nie stanowią realnej alternatywy dla relacji z Rosją. Wielomiliardowe kredyty chińskie są powiązane z konkretnymi projektami inwestycyjnymi i udzielane pod warunkiem wykorzystania chińskich technologii, wyposażenia oraz siły roboczej. Mogą być zatem pomocne jedynie w realizacji kilku projektów inwestycyjnych, lecz nie rozwiązują kluczowych problemów makroekonomicznych. Z kolei trwające od kwietnia br. dostawy wenezuelskiej ropy drogą morską poprzez porty ukraińskie i bałtyckie wciąż są bardziej polityczną demonstracją niezależności wobec Moskwy niż opłacalną alternatywą wobec rosyjskich dostaw[2].

Wydaje się jednak, że mimo narastających zagrożeń, Łukaszenka w obawie przed ograniczeniem lub utratą władzy będzie się starał kontynuować dotychczasową politykę i podtrzymywać istniejący system. W praktyce oznacza to zwiększanie zadłużenia zewnętrznego w celu utrzymania rezerw walutowych oraz pokrywania bieżących wydatków. Dotąd władze Białorusi chętnie sięgają po takie rozwiązania. Na mocy dekretu Alaksandra Łukaszenki z maja br. rząd białoruski otrzymał pełnomocnictwo do emisji w latach 2010–2011 pięcioletnich euroobligacji na łączną sumę 2 mld USD. W lipcu i sierpniu br. dokonano już emisji na połowę zaplanowanej kwoty. Dodatkowo w październiku prezydent polecił rozmieścić jeszcze obligacje na rynku rosyjskim o wartości ok. 0,5 mld USD. Władze mogą także dokonywać sprzedaży pakietów mniejszościowych wybranych przedsiębiorstw, tak aby nie pozbawiać się kontroli nad tymi podmiotami. Przykładem takiej transakcji może być zapowiadana ostatnio sprzedaż 25% udziałów Białoruskiej Kompanii Potasowej inwestorom chińskim, która może przynieść dochód w wysokości nawet kilku miliardów dolarów.

 

 

 

Taktyka doraźnego przetrwania nie rozwiąże kluczowych problemów białoruskiej gospodarki, a jedynie odsunie moment trudnej decyzji na okres roku–dwóch. Po tym czasie pozbawiona zdolności kredytowej Białoruś stanie przed strategicznym wyborem pomiędzy realizacją rosyjskich żądań a koniecznością modyfikacji modelu gospodarczego.

Spełnienie postulatów Kremla oznaczałoby przede wszystkim sprzedaż pakietów większościowych najważniejszych białoruskich przedsiębiorstw. W zamian za to Mińsk mógłby odzyskać preferencyjne warunki dostaw ropy i gazu oraz uzyskać gwarancje szerokiego dostępu do rosyjskiego rynku zbytu dla białoruskich towarów. Z drugiej strony oddanie kontroli nad najważniejszymi zakładami przemysłowymi pozbawiłoby władze białoruskie większości dochodów, a w sensie politycznym znacznie ograniczyło suwerenność Białorusi i tym samym jednoznacznie określiło jej przynależność do rosyjskiej strefy wpływów. Łukaszenka, mimo iż zachowa formalne atrybuty urzędu prezydenckiego, w praktyce będzie musiał w znacznie większej niż dotychczas mierze uwzględniać interesy Rosji, a jego władza będzie miała charakter nominalny. Jednocześnie realizacja tego wariantu nie oznacza całkowitego braku reform gospodarczych – niezależnie od preferencji ze strony Moskwy Mińsk będzie musiał szukać oszczędności, redukować opiekę socjalną i restrukturyzować poszczególne gałęzie gospodarki.

Natomiast decydując się na wariant reformatorski, Łukaszenka będzie musiał zerwać z dotychczasową polityką gospodarczą. Nastąpi wówczas mniej lub bardziej zaawansowana przebudowa obecnego modelu gospodarczego. Możliwa będzie – przynajmniej częściowa – liberalizacja zasad prowadzenia działalności gospodarczej dla podmiotów krajowych. Wprowadzone zostaną także ułatwienia dla inwestorów zagranicznych. Rozpocznie się prywatyzacja białoruskich przedsiębiorstw. Nie można wykluczyć, iż zainicjowanie transformacji gospodarczej otworzy nowe możliwości uzyskania wsparcia kredytowego (rzędu kilku miliardów dolarów rocznie) od międzynarodowych instytucji finansowych, takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy, co pozwoli – przynajmniej w pewnym zakresie – pokryć wysokie koszty reform. Jednocześnie narastający napływ inwestycji zagranicznych oraz zwiększająca się w wyniku reform wydajność gospodarki z czasem mogą przynieść zyski do budżetu i w dłuższej perspektywie umożliwić spłatę zaciągniętych pożyczek. Kolejnym aspektem reform może być zwiększenie udziału sfery usług w PKB Białorusi kosztem dominującego obecnie sektora przemysłu ciężkiego. Równie istotna wydaje się modernizacja energochłonnej i przestarzałej infrastruktury przemysłowej.

Jednocześnie wydaje się mało prawdopodobne, iż wybór tego wariantu będzie oznaczał pełną i kompleksową przebudowę gospodarczą. Reformy będą dokonywane stopniowo i w ograniczonym zakresie, gdyż realna liberalizacja ekonomiczna na Białorusi musi się wiązać z utratą lub ograniczeniem kontroli władz nad przynajmniej niektórymi sektorami, co z punktu widzenia reżimu autorytarnego jest poważnym zagrożeniem dla stabilności systemu. Ponadto nawet częściowa restrukturyzacja gospodarki pociągnie za sobą naruszenie wieloletniego (niepisanego) kontraktu socjalnego pomiędzy władzą a społeczeństwem, gwarantującego obywatelom m.in. stabilność zatrudnienia oraz socjalną opiekę państwa. Poza tym wystawienie na sprzedaż w otwartych konkursach strategicznych podmiotów będzie równoznaczne z dopuszczeniem do nich rosyjskich inwestorów, którzy jako jedyni są w stanie zapewnić tanie dostawy surowców energetycznych oraz zbyt na wytwarzane w tych zakładach towary (traktory, samochody ciężarowe, autobusy, kombajny). Dlatego też najbardziej prawdopodobna w tym przypadku wydaje się restrukturyzacja tych przedsiębiorstw przy pozostaniu ich w rękach państwa.

 

 

Polityka Kremla będzie kluczowym czynnikiem warunkującym działania Mińska. Alaksandr Łukaszenka stanie bowiem przed koniecznością wyboru dalszego scenariusza rozwoju kraju w warunkach narastającej presji ze strony Rosji, a wszystko wskazuje na to, że Kreml jest zdeterminowany, by zrealizować swoje cele na Białorusi. Może to doprowadzić do wybuchu kryzysu na tle energetycznym na przełomie 2010/2011 roku. Pogorszenie się sytuacji gospodarczej może natomiast wywołać nastroje antyłukaszenkowskie w społeczeństwie białoruskim oraz wśród części elity władzy. W skrajnym wariancie nie należy wykluczać, że działania Rosji doprowadzą do odsunięcia Alaksandra Łukaszenki od władzy.

Trudno obecnie prognozować, jakiego strategicznego wyboru dokonają obecne władze białoruskie, tym bardziej że zarówno realizacja postulatów Rosji, jak i podjęcie przebudowy gospodarki wiążą się z koniecznością modyfikacji stworzonego przez Łukaszenkę systemu polityczno-gospodarczego. Jednak nie można wykluczyć, że strach Łukaszenki przed coraz ostrzejszymi działaniami Kremla skłoni go do rozpoczęcia reform gospodarczych. Tylko w ten sposób Białoruś może uniezależnić się od rosyjskich preferencji i tym samym zachować dotychczasowy poziom suwerenności.