Bałkany Zachodnie – impas w procesie rozszerzenia UE

Komisja Europejska 9 listopada przedstawiła roczne raporty o stanie przygotowań do członkostwa w UE państw bałkańskich, strategię rozszerzenia do jesieni 2011 roku oraz ocenę wniosków o członkostwo w UE Albanii i Macedonii. Z dokumentów tych wynika, że proces reform w państwach bałkańskich przebiega wolniej niż w poprzednich latach. Przyczyną spowolnienia są przede wszystkim negatywne konsekwencje światowego kryzysu ekonomicznego dla gospodarek państw regionu. Mimo trudności proces transformacji jest kontynuowany.

Coraz większym wyzwaniem dla dalszej integracji państw bałkańskich staje się narastająca wśród krajów unijnych niechęć wobec procesu rozszerzenia. Przejawia się to m.in. w blokowaniu formalnego uznania przez UE postępów w integracji (sprzeciw wobec składania wniosków akcesyjnych przez Albanię, Serbię i Czarnogórę czy też przyznania Albanii statusu kandydata), co znacząco wydłuża proces akcesji. Oznacza to de facto brak woli politycznej przyjmowania nowych członków.

KE dostrzegając niebezpieczeństwo zablokowania procesu integracji chce w nadchodzącym roku skupić się na propagowaniu wśród krajów członkowskich idei rozszerzenia oraz skłanianiu państw bałkańskich do kontynuowania reform, szczególnie w zakresie wzmocnienia instytucji państwowych (administracja, wymiar sprawiedliwości), ale bez formalnych postępów w procesie integracji. Strategia ta zakłada, że w przyszłym roku państwa bałkańskie przeprowadzą na tyle znaczące reformy, że uda się przekonać kraje unijne do przyspieszenia procesu integracji w kolejnych latach. Jednak bez zmiany stanowiska państw członkowskich wobec procesu rozszerzenia działania Komisji nie przyniosą oczekiwanych rezultatów.

Biorąc pod uwagę, że dla państw bałkańskich perspektywa członkostwa w UE coraz bardziej się oddala, mogą one nie mieć wystarczających bodźców do realizacji długotrwałego procesu reform. Może to doprowadzić do zahamowania procesu transformacji, a w dłuższej perspektywie także do destabilizacji sytuacji w całym regionie.

 

 

Wewnętrzne problemy UE (kryzys gospodarczy, implementacja traktatu z Lizbony) oraz niechęć wobec dalszego rozszerzenia zarówno na poziomie elit politycznych, jak i społeczeństw powodują, że polityka rozszerzenia nie jest priorytetem dla państw członkowskich. Część przywódców krajów zachodnioeuropejskich uważa, że po przyjęciu traktatu lizbońskiego Unia powinna skoncentrować się na konsolidacji oraz rozwiązywaniu wewnętrznych sporów związanych z przyszłością unijnego projektu[1]. Postulują tym samym odsunięcie w czasie lub nawet bezterminowe zawieszenie procesu rozszerzenia[2] po akcesji Chorwacji, która najprawdopodobniej uzyska członkostwo w 2013 roku. Jednocześnie kryzys gospodarczy uwidocznił niedostateczne dostosowanie części państw UE (np. Grecji) do zasad Unii Gospodarczej i Walutowej, co poważnie zachwiało stabilnością strefy euro. Podważyło także wiarygodność części krajów UE, które czerpiąc profity z członkostwa, nie podporządkowały się wspólnym zasadom. Zwiększyło to poziom nieufności wśród państw UE, ale także wobec potencjalnych kandydatów. Problemy gospodarcze krajów unijnych spowodowały również, że zachodnioeuropejskie elity polityczne, poszukując tematów zastępczych w debacie publicznej, akcentowały problemy nowych członków UE bądź krajów do członkostwa aspirujących. Taki charakter miały np. debaty dotyczące napływu Romów do Francji z Bułgarii i Rumunii czy też fali uchodźców trafiających z Serbii i Macedonii do Belgii[3]. Obie miały na celu odwrócenie uwagi społeczeństw od problemów koalicji rządowych i konieczności wprowadzania trudnych reform. Napięcia społeczne związane z problemami gospodarczymi skutkowały kwestionowaniem idei solidarności, szczególnie w państwach „starej UE”, których społeczeństwa, stając przed koniecznością ponoszenia kosztów pomocy dla dotkniętych kryzysem państw unijnych (casus Grecji), niechętne są kolejnym obciążeniom finansowym, wynikającym z transformacji i akcesji biedniejszych krajów.

 

Wspomniane procesy mają negatywne konsekwencje dla unijnej polityki rozszerzenia. Po pierwsze, problemy ze zdyscyplinowaniem państw członkowskich, które nie wdrażają unijnych zaleceń, zaowocowały dążeniem do dalszego zaostrzania – już i tak znacznie surowszych w porównaniu z poprzednimi rozszerzeniami – warunków stawianych państwom aspirującym do członkostwa w UE. Po drugie, obserwowane od kilku lat „zmęczenie rozszerzeniem” spowodowane przede wszystkim negatywną percepcją społeczną w krajach zachodnich skutków przyznania członkostwa Rumunii i Bułgarii w 2007 roku, zaczęło się przekształcać w niechęć do idei zachowania otwartego charakteru UE[4]. Nastroje te coraz częściej są wzmacniane przez polityków państw UE, którzy wskazując negatywne konsekwencje procesu rozszerzenia, starają się zbijać kapitał polityczny na arenie wewnętrznej.

 

Zaostrzenie warunków i brak woli politycznej po stronie państw UE skutkuje wydłużeniem procesu akcesyjnego. Decyzje, które miały wcześniej charakter formalny i techniczny, jak np. przekazanie wniosku akcesyjnego przez Radę UE Komisji Europejskiej[5] czy też uzyskanie statusu kandydata po wydaniu pozytywnej opinii przez KE[6], są blokowane i ulegają upolitycznieniu na arenie wewnętrznej państw członkowskich. Podobne tendencje można zauważyć w innych procesach mających służyć integracji państw bałkańskich z obszarem UE, tj. liberalizacji ruchu wizowego czy wdrażaniu porozumień o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA) oraz umów przejściowych dotyczących handlu[7]. Ponadto kraje UE po spełnieniu przez państwa bałkańskie wszystkich kryteriów wymaganych do finalizacji danych etapów integracji domagają się wprowadzenia dodatkowych mechanizmów kontrolnych lub kolejnych warunków. Jest to widoczne w sposobie wprowadzania ruchu bezwizowego dla obywateli Albanii oraz Bośni i Hercegowiny[8] lub uzyskiwania statusu kandydata do UE przez Albanię. Pogłębia to wrażenie arbitralności, stosowania różnych standardów w odniesieniu do poszczególnych państw i braku klarownych reguł w procesie rozszerzenia. Rodzi także podejrzenia, że państwa bałkańskie po ewentualnym wstąpieniu do UE będą traktowane jak członkowie drugiej kategorii – ze względu na liczne wyjątki i mechanizmy kontrolujące.

 

 

Komisja zrezygnowała z planów przyspieszenia rozszerzenia w przyszłym roku, biorąc pod uwagę niechęć do rozszerzenia wśród państw członkowskich, jak również zdając sobie sprawę, że ma ograniczony wpływ na państwa, które ten proces mogą blokować ze względów partykularnych (przykładem jest tu choćby stanowisko Grecji w sprawie Macedonii). Głównym celem instytucji unijnych w najbliższym roku będzie poprawa wizerunku polityki rozszerzenia wśród państw członkowskich oraz przyspieszenie reform w państwach bałkańskich bez formalnych postępów w procesie rozszerzenia (np. rozpoczęcie negocjacji, przyznanie statusu kandydata).

Z tego względu KE w strategii na najbliższy rok po raz pierwszy zwróciła szczególną uwagę na korzyści płynące z akcesji państw bałkańskich dla poszczególnych państw członkowskich oraz samej UE. Komisja przekonuje, że w procesie rozszerzenia państwa te przejdą gruntowną transformację i nie będą już źródłem zagrożeń, a akcesja Bałkanów Zachodnich będzie oznaczać zniesienie obszaru niestabilności u granic UE. Będzie to skutkować ogólną poprawą bezpieczeństwa (np. ograniczeniem zorganizowanej przestępczości i napływu imigrantów, uszczelnieniem granic zewnętrznych). Rozszerzenie wpłynie też pozytywnie na gospodarkę unijną dzięki zwiększeniu obszaru wspólnego rynku. Zdaniem KE skuteczna polityka rozszerzenia wzmocni także rolę UE jako aktora politycznego i potwierdzi atrakcyjność europejskiego modelu integracji.

Komisja zapowiedziała wdrożenie strategii komunikacyjnej, która ma na celu przybliżenie zmian i warunków, jakie zostały wprowadzone do realizowanego obecnie procesu rozszerzenia. Oparty on jest na zdecydowanie surowszych kryteriach w porównaniu z rozszerzeniami z lat 2004 i 2007 (wprowadzono np. warunki otwarcia rozdziałów negocjacyjnych). W związku z tym – zdaniem Komisji – wyeliminowano niebezpieczeństwo przyjęcia do UE państw, które nie są wystarczająco przygotowane do członkostwa. KE oczekuje, że rządy państw członkowskich zaangażują się w pozytywną kampanię informacyjną na rzecz rozszerzenia. Zaapelowała przy tym o zaprzestanie wykorzystywania problemów państw aspirujących do UE w bieżących, krajowych rozgrywkach. Bez wsparcia ze strony państw członkowskich działania Komisji nie przełożą się na wzrost popularności idei otwartej UE.

 

Kryzys ekonomiczny, który mocno dotknął państwa bałkańskie, wpłynął także na dynamikę reform w regionie. Spadek inwestycji zagranicznych oraz spowolnienie rozwoju gospodarczego uwidoczniły słabe strony gospodarek państw regionu (Serbia oraz BiH zmuszone były do zwrócenia się o kredyt do MFW). Rządy skupione na walce z negatywnymi konsekwencjami kryzysu i wprowadzaniem reform mniej uwagi poświęcały wdrażaniu systemowych zmian związanych z procesem akcesji do UE. Kryzys gospodarczy spowodował spadek poziomu życia, co przełożyło się na wzrost niechęci społeczeństw do działań reformatorskich. Mimo to rządy większości państw regionu deklarują kontynuację procesu transformacji w przyszłym roku i wykazują determinację we wdrażaniu zaleceń unijnych. Przykładem tego jest wprowadzenie wymagających reform związanych z procesem liberalizacji wizowej, pozytywna ocena wniosków akcesyjnych Albanii i Czarnogóry, znaczna poprawa współpracy w regionie (zwłaszcza na linii Serbia–BiH czy Serbia–Chorwacja), sukcesy w walce z korupcją (Chorwacja) i zorganizowaną przestępczością (Serbia).

Głównym problemem państw bałkańskich pozostają słabe instytucje państwowe. Mają one niewystarczający potencjał administracyjny do szybkiego przygotowywania i wdrażania reform wymaganych przez UE. Problemem jest też niska efektywność wymiaru sprawiedliwości, co wpływa na skuteczność walki ze zorganizowaną przestępczością oraz korupcją. Nie bez znaczenia są konflikty polityczne – zarówno wewnętrzne (Albania, BiH), jak i spory między poszczególnymi państwami (Grecja–Macedonia, Chorwacja–Słowenia, Kosowo–Serbia), które spowalniają wdrażanie reform bądź bezpośrednio hamują proces rozszerzenia.

Ze względu na skalę wyzwań stojących przed państwami bałkańskimi trudno się spodziewać, że będą one w stanie szybko dokonać wyraźnych postępów w obszarach, w których UE wskazuje zaniedbania. Wymagają one bowiem kilkuletnich, konsekwentnych działań reformatorskich.

 

Doświadczenia związane z procesem liberalizacji wizowej pokazują, że skuteczną metodą zwiększenia potencjału administracyjnego jest stawianie jasnych, szczegółowych i konkretnych zadań o charakterze technicznym, które mogą być wypełnione w perspektywie krótkoterminowej i które łatwo zweryfikować.

Zmusza to państwa bałkańskie do budowy nowych, skutecznych instytucji. Podobny efekt miałoby najprawdopodobniej rozpoczęcie przeglądu prawa(screeningu), a następnie negocjacji z państwami bałkańskimi. Przegląd prawodawstwa państw kandydujących pozwoliłby na dokładne określenie wymogów w poszczególnych obszarach, uświadomiłby rządom bałkańskich skalę koniecznych zmian, a zarazem ułatwił przygotowanie planów wdrażania dalszych reform. Samo rozpoczęcie negocjacji wraz z technicznym warunkami otwarcia poszczególnych rozdziałów zmusiłoby te państwa do efektywnej implementacji unijnych kryteriów[9]. Taką strategię UE przyjęła wobec Turcji i okazała się ona skuteczna. Z kolei przypadek Macedonii potwierdza, że długoterminowe blokowanie negocjacji nie sprzyja wzmocnieniu instytucji, a wręcz przeciwnie – powoduje zahamowanie reform, a w niektórych obszarach prowadzi nawet do regresu[10]. Założyć także można, iż negocjacje państw bałkańskich będą wystarczająco długie, aby instytucje administracyjne zostały wzmocnione i stały się bardziej efektywne.

Rządy państw bałkańskich mogą mieć coraz większe trudności z przekonaniem społeczeństw do podejmowania wysiłku transformacyjnego na drodze do UE, jeśli nie będzie on się wiązał z pozytywnymi bodźcami ze strony UE. Sama perspektywa członkostwa – jeśli nie coraz mniej prawdopodobna, to przynajmniej odległa – będzie zbyt słabą zachętą. Nie można wykluczyć, że to zahamowanie integracji pociągnie za sobą wzrost popularności partii nacjonalistycznych i będzie generować napięcia narodowościowe, będące zagrożeniem dla stabilności regionu.

 

 

W ciągu najbliższego roku Unia nadal będzie zajęta przede wszystkim problemami wewnętrznymi i tendencja do spowolnienia procesu rozszerzenia może się nasilać. Zwłaszcza że względnie stabilna sytuacja na Bałkanach nie zmusza Unii do podejmowania aktywnych działań w tym regionie, a państwa unijne mają świadomość, iż kraje bałkańskie nie mają alternatywy dla dalszej integracji z UE. Pozwala to państwom unijnym na stawianie coraz surowszych wymagań krajom regionu, przy jednoczesnym odsuwaniu w czasie, a nawet kwestionowaniu perspektywy członkostwa. Powoduje to jednak obniżenie wiarygodności UE oraz podważa założenia polityki rozszerzenia, która jest obecnie najskuteczniejszym narzędziem oddziaływania UE w obszarze zewnętrznym.

UE inicjując wobec państw bałkańskich politykę rozszerzenia, miała na celu nie tylko ich transformację i członkostwo, ale przede wszystkim stabilizację całego regionu. Brak woli politycznej wśród państw członkowskich do kontynuowania procesu rozszerzenia może w dłuższej perspektywie spowodować przejęcie władzy przez siły nacjonalistyczne, co będzie zagrożeniem dla kruchego ładu na tym obszarze.

Dla państw Bałkanów Zachodnich (poza Chorwacją) procesy zachodzące w UE oznaczają, że muszą się one przygotować na znaczne wydłużenie procesu akcesyjnego. Po Chorwacji jedynie Serbia miałaby szanse na wstąpienie do UE do 2020 roku. Postępy w integracji będą zależały od konsekwencji rządów poszczególnych państw we wdrażaniu reform. Władze te będą także musiały przekonać własne społeczeństwa, że brak formalnych postępów nie oznacza zawieszenia procesu rozszerzenia, a perspektywa członkostwa jest wciąż aktualna.

Zahamowanie procesu rozszerzenia stanowi wyzwanie także dla Węgier i Polski, które w przyszłym roku będą sprawować prezydencję w Radzie UE, po mało aktywnej na kierunku bałkańskim prezydencji belgijskiej. Oba kraje od lat opowiadają się za utrzymaniem otwartego charakteru UE i przyspieszeniem procesu rozszerzenia. Ich istotnym zadaniem będzie więc wsparcie KE w kreowaniu pozytywnego wizerunku polityki rozszerzenia wśród państw członkowskich. Od prezydencji wspierającej Komisję w aktywnej polityce rozszerzenia należałoby oczekiwać zaangażowania w finalizację negocjacji akcesyjnych z Chorwacją, przyznanie Czarnogórze i Albanii statusu kandydata, pozytywne rozpatrzenie wniosku akcesyjnego Serbii i objęcie Kosowa procesem liberalizacji wizowej.

 

 

	Ludność W mln	Wzrost PKB	Deficyt budżetowy (% PKB)	Spadek FDI w 2009	Bezrobocie	PKB per capita w USD
Albania	3,2	+3,3%	6,9%	b.d.	13,5%	3837**
BiH	3,8	-3,2%	5,0%	43%*	41,5%*	4365**
Chorwacja	4,5	-5,8%	3,9%	69%*	9,4%*	15284**
Czarnogóra	0,6	-5,3%	3,5%	b.d.	20,4%	6633**
Kosowo	2,1	+2,9%	b.d.	20,5%*	45,4%	2984**
Macedonia	2,1	-0,7%	2,8%	63,8%*	43,3%	4546**
Serbia	7,3	-3,0%	4,1%	29%*	16,1%*	5821**