Ukraina – Rumunia: przedłużający się impas

Decyzja Międzynarodowego Trybunału w Hadze z lutego 2009 roku, ostatecznie rozstrzygająca status Wyspy Wężowej i podział wyłącznych stref ekonomicznych na szelfie kontynentalnym Morza Czarnego między Ukrainę i Rumunię, usunęła z agendy dwustronnych stosunków kluczową kwestię sporną, lecz nie przyczyniła się do spadku nieufności między obydwoma krajami. Jej źródeł należy upatrywać w trudnej i do dziś nie wolnej od resentymentów historii relacji ukraińsko-rumuńskich w XX wieku, która obecnie negatywnie odbija się na współpracy politycznej i gospodarczej obu krajów. Rumunia jest jedynym sąsiadem Ukrainy z Unii Europejskiej, z którym stosunki można scharakteryzować jako napięte i od lat znajdujące się w poważnym impasie. Istnieje ku temu kilka przyczyn natury politycznej oraz gospodarczej. Działania Bukaresztu wobec rumuńskiej i mołdawskiej mniejszości narodowej na Ukrainie są interpretowane nad Dnieprem jako zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, natomiast polityczna i ekonomiczna aktywność Rumunii w basenie Morza Czarnego postrzegana jest jako sprzeczna z ukraińskimi interesami w regionie. W rezultacie, choć Bukareszt na arenie międzynarodowej wyraża poparcie dla zbliżenia Kijowa ze strukturami Zachodu, nie można wykluczyć, że Rumunia będzie je uzależniać od pozytywnych dla niej rozwiązań sporów dwustronnych.

Charakterystyka relacji

Na przestrzeni ostatnich lat Kijów uzyskiwał stałe poparcie ze strony Bukaresztu dla głównych celów swojej polityki wobec struktur euroatlantyckich. Rumunia wspiera zbliżenie Ukrainy z UE, a wcześniej również nadanie jej Planu Działań na Rzecz Członkostwa w NATO. Choć w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa oraz Partnerstwa Wschodniego UE Bukareszt większą wagę przywiązuje do stosunków z Mołdawią, władze rumuńskie wspierają podpisanie przez Kijów umowy stowarzyszeniowej z UE oraz powstrzymują się od krytyki obecnej ukraińskiej administracji za jej działania wobec opozycji. Jednak oba kraje nie uznają wzajemnych stosunków za priorytetowe. Rumuńska polityka wschodnia skoncentrowana jest głównie na relacjach z Mołdawią i wspieraniu integracji Kiszyniowa z UE. Priorytetem Rumunii jest również wzmocnienie własnej pozycji w regionie Morza Czarnego, co spotyka się z chłodnym przyjęciem zarówno w Kijowie, jak i w Moskwie. Choć Bukareszt ostatecznie poparł Partnerstwo Wschodnie UE, to jego priorytetem jest rozwój współpracy w ramach innej unijnej inicjatywy – Synergii Czarnomorskiej.

W okresie minionych kilku lat rumuńscy i ukraińscy politycy wysokiego szczebla spotykali się bardzo rzadko. Ostatnie oficjalne spotkanie prezydentów obu krajów odbyło się w sierpniu 2008 roku, gdy prezydentem Ukrainy był Wiktor Juszczenko. Wizyty ministrów spraw zagranicznych również są sporadyczne. W niektórych ukraińskich dokumentach oficjalnych Rumunia traktowana jest jako potencjalne źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego[1]. W tym duchu wypowiadają się też czynni wysocy ukraińscy wojskowi oraz część ekspertów i polityków[2]. Chłodnych relacji politycznych nie równoważy wymiana handlowa Ukrainy z Rumunią, która w okresie styczeń – październik 2011 roku kształtowała się na poziomie prawie 1,8 mld USD[3], co stanowi niecałe 1,5% całości ukraińskiego handlu zagranicznego.

Wyrok Międzynarodowego Trybunału w Hadze przyznający Rumunii prawie 80% spornego obszaru szelfu kontynentalnego, kryjącego znaczne zasoby węglowodorów, został negatywnie odebrany na Ukrainie. Część ukraińskich mediów uznała go za zapowiedź dalszych pretensji terytorialnych ze strony Rumunii wobec Północnej Bukowiny (obwód czerniowiecki) oraz Południowej Besarabii (część obwodu odeskiego)[4].

Negatywnie na stosunki między obydwoma państwami wpłynął również skandal szpiegowski, który wybuchł po wydaleniu przez Bukareszt, pod zarzutem szpiegostwa, attaché wojskowego Ukrainy i jego asystenta w marcu 2009 roku. Ujawnienie skandalu nastąpiło krótko po odwołaniu przez Bukareszt, bez podania powodów, zaplanowanej na koniec lutego wizyty rumuńskiego prezydenta Traiana Băsescu na Ukrainie. W rezultacie zawieszone zostały prace organów roboczych Wspólnej Ukraińsko-Rumuńskiej Komisji Prezydenckiej, powołanej w 2007 roku jako platforma służąca wypracowaniu rozwiązań kwestii spornych w stosunkach dwustronnych. W maju br. miała miejsce pierwsza od sześciu lat wizyta szefa ukraińskiego MSZ Kostiantyna Hryszczenki w Bukareszcie, uznana przez obie strony za przełomową. Ministrowie zadeklarowali przeprowadzenie konsultacji i spotkań roboczych na poziomie ekspertów oraz podpisanie pakietu dwudziestu dokumentów, w tym umowy o małym ruchu granicznym. Jednakże rewizyta ministra Teodora Bakonskiego w Kijowie w listopadzie br. nie zaowocowała jakościową zmianą w stosunkach dwustronnych. Główne kwestie sporne wciąż pozostają aktualne, ważne jednak, że kontakty na poziomie szefów MSZ stały się w 2011 roku regularne.

Rzadkie kontakty na wysokim szczeblu politycznym blokują tworzenie instytucjonalnych i finansowych ram dla efektywnej współpracy kulturalnej i dialogu przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Rumunia jest też jedynym sąsiadem Ukrainy z UE, z którym Kijów nie ma podpisanej umowy o małym ruchu granicznym. Aktywność przedstawicielstw dyplomatycznych obu państw jest bardzo niska, brakuje inicjatyw z zakresu soft power oraz działań ze sfery dyplomacji publicznej, jak stworzenie centrów kultury czy promocji turystyki, co sprawia, że oba społeczeństwa pozostają zakładnikami wzajemnych stereotypów. Władze obu krajów niewiele robią, by zmienić ten stan rzeczy. W rezultacie relacje polityczne nacechowane są nieufnością i uprzedzeniami[5], a Kijów traktuje działania Bukaresztu w sferze ochrony praw rumuńskiej mniejszości narodowej na Ukrainie jako nieprzyjazne.

Idea „Wielkiej Rumunii” i rumuńska polityka historyczna

Bukareszt formalnie nie kwestionuje przebiegu wspólnej granicy, która została potwierdzona dwoma traktatami zawartymi przez Rumunię i Ukrainę w 1997 i 2003 roku. Jednakże od rozpadu ZSRR i powstania niepodległej Ukrainy rumuńscy politycy niejednokrotnie podważali legalność zmiany granicy rumuńsko–radzieckiej w 1940 roku, zgodnie z którą należące do Królestwa Rumunii Besarabia i Północna Bukowina oraz Wyspa Wężowa na Morzu Czarnym stały się częścią ZSRR. Choć Rumunia jest sygnatariuszem szeregu umów międzynarodowych sankcjonujących układ granic w Europie po II wojny światowej, hasła reintegracji „wszystkich rumuńskich terytoriów etnicznych” wciąż są popularne w przestrzeni medialnej oraz dyskursie politycznym. Unionistyczne akcenty można znaleźć też w wypowiedziach obecnego prezydenta Rumunii Traiana Băsescu, który zarzucał Kijowowi chęć reintegracji Naddniestrza i proponował wymianę terytoriów (Naddniestrze miałoby wrócić do Ukrainy w zamian za Północną Bukowinę). Takie wypowiedzi rumuńskich polityków traktowane są nad Dnieprem jako roszczenia terytorialne i wzmacniają negatywny wizerunek Rumunii. W tym też kontekście znaczne wsparcie, jakiego Bukareszt udziela Rumunom mieszkającym poza krajem, odbierane jest na Ukrainie jako próba miękkiego wprowadzania w życie idei „Wielkiej Rumunii” (România Mare), realizowanej poprzez integrację regionów przygranicznych w sferze kulturowej i językowej.

Spór o mniejszości narodowe

Zgodnie ze spisem ludności przeprowadzonym na Ukrainie w 2001 roku i w Rumunii w 2002 roku, ukraińska mniejszość narodowa w Rumunii liczy 61 tys. osób, a rumuńska na Ukrainie 151 tys. Obie stanowią ok. 0,3% ludności obu państw (zob. Aneks). Punktem spornym między Rumunią i Ukrainą jest kwestia narodowości mołdawskiej na Ukrainie. Kijów wyodrębnia taką narodowość, natomiast Bukareszt uważa Mołdawian za „Rumunów besarabskich” i, po zsumowaniu obu mniejszości, w oficjalnych statystykach podaje liczbę ponad 400 tys. Rumunów zamieszkujących Ukrainę. Rozróżnienie tych dwóch narodowości powoduje sprzeciw ze strony Bukaresztu oraz zarzuty, formułowane m.in. przez prezydenta Băsescu, o stosowaniu przez Kijów wybiórczej polityki wobec Rumunów i „derumunizację” tej mniejszości narodowej. Takie stanowisko Bukaresztu było przyczyną zerwania przezeń w 2008 roku prac ukraińsko-rumuńskiej Międzyrządowej Komisji ds. Mniejszości, która z udziałem ekspertów z OBWE i Rady Europy prowadziła monitoring na terenach zamieszkiwanych przez mniejszości w obu państwach.

Kijów z kolei zarzuca Rumunii złe i asymetryczne traktowanie ukraińskiej mniejszości. Zgodnie z wyliczeniami ukraińskich instytucji państwowych Rumuni na Ukrainie mają bardziej rozbudowany system szkolnictwa podstawowego, średniego i wyższego w języku ojczystym, cieszą się szerszą ofertą programów w regionalnych stacjach radiowych i telewizyjnych oraz wydają więcej tytułów prasowych[6]. Ukraińscy eksperci oceniają, że taka sytuacja jest wynikiem złej woli Bukaresztu, pomijając ilościową asymetrię obu mniejszości oraz niskie wsparcie finansowe władz w Kijowie dla Ukraińców za granicą.

Napięcia w stosunkach dwustronnych dodatkowo potęgowane są polityką Bukaresztu w zakresie przywracania rumuńskiego obywatelstwa. Zasadnicze znaczenie w tym kontekście miała nowelizacja ustawy o obywatelstwie 15 kwietnia 2009 roku, która zniosła wymóg zrzeczenia się obywatelstwa innego państwa, poszerzyła grono uprawnionych oraz przyspieszyła i uprościła tryb rozpatrywania wniosków poprzez zniesienie testów ze znajomości języka i kultury Rumunii. Kontekst i czas wprowadzenia nowych przepisów do ustawy o obywatelstwie (fala demonstracji w Mołdawii po sfałszowaniu wyników wyborów parlamentarnych przez partię komunistyczną) świadczy o tym, że jej głównym adresatem byli mieszkańcy Mołdawii. Również w świetle statystyk, to z tej grupy wywodziła się największa liczba wnioskodawców i „nowych” obywateli Rumunii. Ukraina nie zareagowała oficjalnie na nowelizację rumuńskiej ustawy o obywatelstwie, choć formalnie nie akceptuje podwójnego obywatelstwa. Niemniej fakt ten został odnotowany w ukraińskich mediach i zinterpretowany jako wyraz „imperialistycznych tendencji” w Rumunii. Pojawiły się w nich również informacje o nadaniu obywatelstwa Rumunii od 50 do 500 tys.[7] obywateli Ukrainy, jednak dane te są znacznie zawyżone.

Gwałtowne reakcje Kijowa na działania Rumunii w sferze ochrony praw mniejszości narodowych spowodowane są brakiem na Ukrainie spójnej strategii stosunków z Bukaresztem oraz negatywną oceną sytuacji ukraińskiej mniejszości w Rumunii. Nie można też wykluczyć, że przyczyną takich reakcji Kijowa jest obawa przed powtórzeniem się sytuacji istniejącej na Krymie, gdzie znaczący odsetek etnicznych Rosjan ma podwójne obywatelstwo. Odmienne polityki Ukrainy i Rumunii wobec własnych mniejszości narodowych za granicą mogą zaowocować z jednej strony postępującą asymilacją mniejszości ukraińskiej w Rumunii, z drugiej zaś – wzrostem asertywności mniejszości rumuńskiej na Ukrainie. W dłuższej perspektywie taka sytuacja może prowadzić do napięć na tle narodowościowym w regionach mieszanych etnicznie i dodatkowo usztywnić relacje dwustronne na szczeblu centralnym.

Spór o wykorzystanie potencjału transportowego delty Dunaju

Jednym z głównych punktów spornych o charakterze gospodarczym w stosunkach ukraińsko-rumuńskich jest rozbudowa przez Ukrainę głębokowodnego toru Dunaj–Morze Czarne w ukraińskiej części delty Dunaju na kanale Bystre (zob. Mapa). Celem projektu jest zwiększenie konkurencyjności oraz wolumenu towarów transportowanych przez ukraińskie porty na Dunaju, takie jak Izmaił czy Reni, oraz rozwój przylegających regionów. Realizacja projektu miała się zakończyć w 2011 roku, jednak strona rumuńska wyraziła sprzeciw, oskarżając władze ukraińskie o działania niezgodne z normami prawa międzynarodowego o ochronie środowiska naturalnego. Jednocześnie Bukareszt rozbudowuje własne trasy transportowe – kanały Sulina i Święty Jerzy, dla których projekt ukraiński stanowi konkurencję. Zgodnie z danymi strony ukraińskiej, kanał Bystre ma większą przepustowość, statki mogą kursować w obu kierunkach przez całą dobę, a opłaty pobierane za każdą tonę towarów są niższeNatomiast po Sulinie ruch odbywa się tylko w jedną stronę, jedynie w ciągu dnia i po znacznie wyższych cenach, co powoduje straty finansowe strony rumuńskiej.

W opinii ukraińskich polityków i ekspertów Rumunia dąży do wstrzymania eksploatacji i zablokowania rozbudowy ukraińskiej przeprawy w celu zapewnienia sobie pozycji monopolisty w transporcie towarowym przez deltę Dunaju. W 2008 roku Bukareszt zdecydował się wynieść spór z Ukrainą poza relacje dwustronne – na obrady Komitetu ds. Implementacji Konwencji z Espoo (oceniającej oddziaływanie na środowisko w kontekście transgranicznym) oraz rady ministrów ochrony środowiska UE, by organy te zarekomendowały Ukrainie zaprzestanie prac nad rozbudową kanału. Obie instytucje przychyliły się do wniosku Rumunii, a Komitet konwencji z Espoo dodatkowo uwarunkował dalsze prace nad kanałem od uzyskania przez Kijów zgody na nie od strony rumuńskiej. Sprawa do dziś jest przedmiotem prac Komitetu, a rozbudowa kanału Bystre została zablokowana do 2014 roku, gdy odbędzie się jego kolejne posiedzenie. Ukraina zarzuca Rumunii wykorzystywanie instytucji międzynarodowych do promowania własnych interesów ekonomicznych w regionie. Ukraińscy eksperci i politycy[8] twierdzą, że negatywny wpływ na środowisko naturalne mają rumuńskie prace hydrotechniczne, prowadzące do zmiany podziału wód na korzyść Rumunii, zrzucanie ziemi wydobytej z dna morskiego na tor podejściowy do ukraińskiego kanału oraz budowa rumuńskiej infrastruktury na lądzie.

W regionie Morza Czarnego zarówno Kijów, jak i Bukareszt występują w charakterze konkurentów na polu gospodarczym, a hasła ekologiczne są narzędziem w rywalizacji o maksymalizację zysków z eksploatacji potencjału transportowego delty Dunaju. Jednocześnie regionalne inicjatywy unijne, jak Strategia UE dla regionu Dunaju i Synergia Czarnomorska, w których uczestniczą oba państwa, postrzegane są na Ukrainie jako instrument wzmacniania pozycji Rumunii w regionie. Nie należy więc oczekiwać, że wspólne projekty wpisane do Strategii[9] zostaną w najbliższym czasie zrealizowane.

Kwestia Naddniestrza

Uregulowanie konfliktu w Naddniestrzu nie jest przedmiotem sporu między Ukrainą i Rumunią, a stanowiska obu państw mogłyby być w niektórych zagadnieniach nawet zbieżne (jak np. zagrożenia wynikające z obecności rosyjskich wojsk na terytorium Naddniestrza). Potencjalnie jednak uregulowanie kwestii naddniestrzańskiej może obciążać stosunki dwustronne, szczególnie wobec retoryki Bukaresztu. Ukraina, która mogłaby odegrać ważną rolę w procesie uregulowania konfliktu w formacie 5+2, obecnie takiej roli nie odgrywa. Kijów formalnie stoi na stanowisku integralności terytorialnej Mołdawii, jednak opowiada się za ułożeniem stosunków między Kiszyniowem i Tyraspolem na zasadzie federacyjnej. Jest to spowodowane z jednej strony słabością ukraińskiej polityki zagranicznej, z drugiej zaś – względami polityki wobec Rosji oraz czerpaniem przez część ukraińskich oligarchów zbliżonych do władz korzyści biznesowych z obecnego status quo w Naddniestrzu. Ponadto Ukraina współpracuje z administracją tego regionu w sferze zabezpieczenia praw ukraińskiej mniejszości narodowej, stanowiącej ok. 30% ludności Naddniestrza. Bukareszt również stoi na stanowisku integralności terytorialnej Mołdawii i uregulowania konfliktu w ramach formatu 5+2[10], jednak, w odróżnieniu od Kijowa, popiera stanowisko Kiszyniowa, czyli nadanie Naddniestrzu szerokiej autonomii w ramach Mołdawii[11].

Z punktu widzenia Kijowa wzrost napięcia w relacjach między Kiszyniowem i Tyraspolem stwarza dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego. Natomiast w kontekście stosunków z Rumunią takie uregulowanie konfliktu w Naddniestrzu, które przewidywałoby zmianę istniejących granic, mogłoby wzbudzić w Kijowie obawy, iż zostanie odczytane przez Bukareszt jako precedens i podstawa do wysunięcia roszczeń do Południowej Besarabii oraz Północnej Bukowiny.

Wnioski

Wobec głównych kierunków ukraińskiej polityki zagranicznej, jakimi są stosunki z Rosją oraz zbliżenie z UE, relacje z Rumunią nie są traktowane jako priorytetowe, jednak mają spore znaczenie w kontekście polityki Kijowa w regionie. W ostatnich latach stosunki te można scharakteryzować jako napięte ze względu na istotne rozbieżności w kwestiach zakresu i form ochrony praw mniejszości narodowych oraz gospodarczego wykorzystania delty Dunaju. W perspektywie krótkoterminowej nie należy oczekiwać wygaszenia sporów, a tym samym jakościowej poprawy stosunków bilateralnych. Podpisanie umowy o małym ruchu granicznym uwarunkowane jest otwarciem konsulatu Rumunii w Użhorodzie i/lub oddziału konsularnego w miejscowości Sołotwino w obwodzie iwanofrankowskim. Kijów nie chce się na to zgodzić z obawy przed wzrostem liczby podań o rumuńskie obywatelstwo. Planowany na przyszły rok spis powszechny na Ukrainie, w świetle sporów o uznanie narodowości mołdawskiej, może stać się źródłem pogorszenia wzajemnych stosunków. Podobnie nieprzychylne reakcje mogą wywołać rezultaty przeprowadzonego w tym roku spisu powszechnego w Rumunii, gdyż można przypuszczać, iż oba spisy wykażą spadek liczby mniejszości narodowych. Pozytywnym elementem współpracy rumuńsko-ukraińskiej może być natomiast rosnąca dynamika wymiany handlowej, która w pierwszym półroczu br. wzrosła o ponad 96%[12] w porównaniu z podobnym okresem 2010 roku. Dobrą podstawę do pełniejszego wykorzystania potencjału relacji dwustronnych stanowi również obserwowana w bieżącym roku aktywizacja kontaktów na szczeblu ministrów spraw zagranicznych. Spory na tle polityki wobec mniejszości i o charakterze gospodarczym nie wpływają na deklarowane przez Rumunię poparcie zbliżenia Kijowa z Zachodem. Niemniej nie można wykluczyć, że Rumunia będzie się starała wykorzystać nadszarpnięty wizerunek Ukrainy w UE do uzależnienia swojego poparcia dla Kijowa od pozytywnych dla Bukaresztu rozwiązań sporów dwustronnych oraz zabezpieczenia i poszerzenia praw rumuńskiej mniejszości narodowej (np. stworzenia odrębnego uniwersytetu z rumuńskim językiem wykładowym). Można oczekiwać, że w tym celu Rumunia będzie kontynuowała praktykę wynoszenia kwestii bilateralnych na fora międzynarodowe, w tym unijne, aby w ten sposób wywierać presję na Ukrainę, która aspirując do zbliżenia z UE będzie unikała zadrażnień z członkami Wspólnoty.

Aneks

Rumuńska i mołdawska mniejszość narodowa na Ukrainie oraz ukraińska mniejszość narodowa w Rumunii według spisów ludności na Ukrainie w 2001 i w Rumunii w 2002 roku

Delta Dunaju