Przyszłość tandemu niemiecko-francuskiego

Po zwycięstwie François Hollande’a w wyborach prezydenckich oraz Partii Socjalistycznej w parlamentarnych ulega modyfikacji dotychczasowy charakter relacji między Niemcami i Francją, symbolizowany przez duet Merkel–Sarkozy.Wraz z przegraną poprzedniego prezydenta Francji, stawiającego na bliską współpracę z kanclerz Niemiec, zmienia się niemiecko-francuski modus operandi polegający m.in. na poufnym uzgadnianiu decyzji dotyczących walki z kryzysem w strefie euro i następnie prezentowaniu gotowych rozwiązań pozostałym członkom UE (tak jak w przypadku kolejnych wersji dokumentu znanego obecnie jako pakt fiskalny).

Konflikt w relacjach niemiecko-francuskich, który oznaczałby całkowity rozpad motoru niemiecko-francuskiego, jest jednak mało prawdopodobny. W gruncie rzeczy dotychczasowe propozycje Hollande’a redukują pozory wyjątkowej zgodności obu państw i przywracają im specyficzny charakter wynikający z naturalnej rywalizacji między krajami, które chociażby z racji innego ukierunkowania gospodarek mają odrębne interesy. Obie strony są jednak skazane na kompromis, gdyż żadna nie jest w stanie zrealizować własnych celów przy sprzeciwie drugiej. W dłuższej perspektywie Hollande będzie utrzymywać wspólny front z Niemcami w walce z kryzysem i jednocześnie ograniczać (przy pomocy sojuszników z południa UE) przewagę polityczną i gospodarczą Berlina.

Dwie strategie walki z kryzysem

W czasie francuskiej kampanii prezydenckiej kanclerz Angela Merkel otwarcie poparła Nicolasa Sarkozy’ego[1]. Z Sarkozym łączyły ją zgoda co do metod walki z kryzysem w strefie euro. Kanclerz popierała zapowiedziane przez ówczesnego prezydenta reformy strukturalne, zakładające na wzór niemiecki cięcia wydatków. Wygrana Sarkozy’ego utrwaliłaby model procesu decyzyjnego w UE, w którym najważniejsze postanowienia byłyby podejmowane przez Paryż i Berlin przy asyście państw strefy euro. Warto przypomnieć, że Nicolas Sarkozy przez długi czas swojego urzędowania w większości kwestii dotyczących walki z kryzysem nie zgadzał się z Angelą Merkel. Zmienił zdanie dopiero w obawie przed nieprzewidywalnymi reakcjami rynków, dalszym obniżeniem ratingu Francji oraz pod wpływem sondaży. Ścisła koordynacja działań Paryża i Berlina przed kolejnymi szczytami UE zdawała się uspokajać nastroje na giełdach.

Nowy prezydent Francji François Hollande zmienił częściowo politykę prowadzoną przez poprzednika (a właściwie wrócił do stylu polityki Sarkozy’ego sprzed momentu, kiedy Francja straciła najwyższą notę w ratingach), zarówno w kwestiach dwustronnych relacji z Niemcami, jak i w kwestiach polityki na forum unijnym. Prezydent Hollande zaczął zdecydowanie domagać się uzupełnienia paktu fiskalnego o zapisy dotyczące mechanizmów stymulujących wzrost. W praktyce oznaczałoby to nie tylko zobowiązanie do cięcia kosztów, ale dawałoby także możliwość zaciągania kredytów, które miałyby zostać spożytkowane na inwestycje w gospodarki krajów znajdujących się w kryzysie, a także zwiększyłyby dostęp do środków finansowych. Zaproponowany przez Hollande’a w liście do liderów unijnych „pakiet wzrostu” z budżetem 120 mld euro miałby być zasilony środkami z trzech źródeł: 55 mld z niewykorzystanych funduszy strukturalnych (przesunięcie środków pierwotnie przeznaczonych dla nowych państw UE nie miało dotychczas precedensu), 60 mld z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i 4,5 mld z emisji obligacji na sfinansowanie projektów strukturalnych (tzw. project bonds).

Zdecydowany sprzeciw Niemiec budzi emisja euroobligacji, które gwarantowane byłyby przez wszystkie kraje strefy euro i przez to byłyby łatwiej dostępne i tańsze dla zagrożonych kryzysem państw. Jednocześnie euroobligacje podniosłyby koszty pozyskiwania środków dla Niemiec. RFN zgadza się na wypuszczenie jedynie tzw. project bonds, które finansowałyby inwestycje infrastrukturalne. Dla Francji to jednak za mało. Paryż chce uzyskać dostęp do najtańszych kredytów, tak aby ograniczyć możliwość spekulacji oraz różnice kosztów zadłużenia pomiędzy poszczególnymi państwami strefy euro[2]. Podczas nieformalnego szczytu UE w Brukseli 23 maja Angela Merkel przekonywała, że euroobligacje są niezgodne z prawem unijnym i nie przyczynią się do wzrostu, tylko ewentualnie na jakiś czas zamaskują kryzys (który wobec niewydolnych systemów finansowych państw wcześniej czy później powróci).

Inny punkt sporu dotyczy metod udzielenia wsparcia sektorowi bankowemu. Zaproponowane przez Francję rozwiązanie zakłada możliwość bezpośredniego dokapitalizowania banków z Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) o kapitale 500 mld euro. Temu jednak sprzeciwiają się Niemcy, uznając, że wsparcie banków jedynie z EMS, bez zaangażowania budżetów państw, nie będzie bodźcem zmuszającym rządy do wprowadzenia reform. Z kolei propozycja Hollande’a zakłada zgodę na uzupełnianie środków EMS przez Europejski Bank Centralny (EMS miałby otrzymać licencję bankową i mógłby zaciągać pożyczki w EBC).

W reakcji na stanowisko Paryża w połowie czerwca kanclerz Merkel skrytykowała po raz pierwszy publicznie politykę rządu francuskiego, zarzucając mu, że nie pomaga w rozwiązaniu kryzysu[3]. Niemieckie obawy wzbudzają wprowadzane przez lewicowy rząd zmiany w wewnętrznej polityce gospodarczej Francji zwiększające wydatki, jak np. obniżenie wieku emerytalnego do 60 lat (choć Hollande ciągle zapowiada ograniczenie deficytu budżetowego).

Rekonfiguracja sojuszy

W swojej strategii Hollande odszedł od ścisłej koordynacji działań tylko z Niemcami i pomijania pozostałych członków UE. Symboliczne było spotkanie prezydenta elekta przed nieformalnym szczytem UE 23 maja z Mariano Rajoyem, prawicowym premierem Hiszpanii, z którym następnie wspólnie udali się pociągiem z Paryża do Brukseli. W celu wywarcia presji na Niemcy francuski lider nawiązał bliską współpracę z Hiszpanią i Włochami, które opowiedziały się za jego propozycjami. Stanowisko francuskie uzyskało też wsparcie Komisji Europejskiej, która poparła wspólnie gwarantowane euroobligacje, a także Międzynarodowego Funduszu Walutowego naciskającego na natychmiastowe przeciwdziałanie panice na rynkach finansowych.

Jednocześnie Hollande szuka sojuszników na wewnętrznej scenie niemieckiej. Ma dobre relacje z niemiecką opozycyjną SPD, której liderów zaprosił na spotkanie do Paryża 13 czerwca. Można to było odebrać jako demonstrację, że rząd Angeli Merkel nie jest dla francuskiego prezydenta jedynym niemieckim partnerem do rozmów. 24 czerwca w wywiadzie dla Financial Times Sigmar Gabriel, jeden z przywódców socjaldemokratów i jeden z możliwych konkurentów Angeli Merkel w przyszłorocznych wyborach w Niemczech, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom francuskim i włoskim, opowiedział się za wprowadzeniem mechanizmów obniżających koszty zadłużenia przez państwa strefy euro. Poparł także porozumienie w sprawie strategii wzrostu, choć jednocześnie sprzeciwił się euroobligacjom, argumentując, że są one niezgodne z niemiecką konstytucją.

Powrót do starych kwestii spornych w relacjach francusko-niemieckich

Długofalowo jednak nie tylko walka z kryzysem będzie kształtować relacje Merkel–Hollande. Istnieje wiele dziedzin, w których oba kraje od lat mają całkowicie różne stanowiska. Priorytet walki z kryzysem finansowym zepchnął te kwestie w debacie publicznej na drugi plan. Decydowały one jednak o dynamice stosunków niemiecko-francuskich również za rządów Sarkozy’ego.

Podczas Rady Europejskiej 28–29 czerwca François Hollande niespodziewanie doprowadził do storpedowania niemieckiego planu, by szefostwo w eurogrupie przejął Wolfgang Schäuble, minister finansów Niemiec. Tydzień przed szczytem Francja zasygnalizowała, że wystawi swojego kandydata na to stanowisko – Pierre’a Moscovici, szefa resortu finansów we Francji. Niemcy wycofały zatem kandydaturę Wolfganga Schäublego i przewodniczącym grupy ministrów finansów krajów strefy euro pozostał jej dotychczasowy szef Jean-Claude Juncker. Wynik personalnych rozgrywek jest jednak niekorzystny dla Niemiec: żeby zwiększyć szanse swojego ministra na przejęcie kierownictwa w eurogrupie, RFN zrezygnowała z reelekcji Thomasa Mirowa na szefa Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. W bardzo podobnej intrydze, na początku 2012 roku, Francji udało się zablokować mianowanie Joerga Asmussena na stanowisko głównego ekonomisty EBC, wysuwając w ostatniej chwili kontrkandydata.

Ponadto w kwestiach obronności i bezpieczeństwa pierwsze decyzje François Hollande’a, który zapowiedział wycofanie wojsk francuskich z Afganistanu, wywołały konsternację w Berlinie (w kampanii wyborczej obiecał wycofanie wojsk do końca 2012 roku, a nie jak reszta – do końca 2014). Jeszcze przed szczytem NATO w Chicago Thomas de Maizière, minister obrony RFN apelował do Hollande’a o zmianę stanowiska, ten jednak na razie jedynie złagodził deklaracje. Berlin dużo bardziej zaniepokoiła sugestia francuskiego prezydenta z 30 maja o możliwości militarnej interwencji w Syrii. Oświadczenie Hollande’a wywołało w RFN zaskoczenie, podobnie jak podczas tworzenia przez Sarkozy’ego koalicji do ataku na Libię.

Hollande odziedziczył również po poprzedniku niemiecko-francuski konflikt w europejskiej korporacji zbrojeniowej EADS, tlący się co najmniej od końca prezydentury Jacques’a Chiraca. Rywalizacja między menedżerami z Niemiec i Francji o decydujący głos w koncernie ma nie tylko znaczenie prestiżowe. Berlin obawia się (nie bezpodstawnie), że przewaga Francuzów doprowadzi do osłabienia znaczenia fabryk koncernu znajdujących się w Niemczech, a co za tym idzie – zwolnień pracowników i odcięcia od nowych technologii[4][5].

Warto pamiętać, że duet „Merkozy” sprawdzał się w rozwiązywaniu kwestii gospodarczych polityki unijnej (co nie przeszkadzało Sarkozy’emu rywalizować z Merkel nawet w tej sferze, zwłaszcza w kwestiach personalnych), jednak raczej szwankował na innych polach. Nicolas Sarkozy rekompensował uzależnienie od Angeli Merkel w unijnej polityce finansowej demonstrowaniem samodzielności i próbami kształtowania unijnych reakcji w innych dziedzinach. Można wskazać kilka przykładów. W 2009 roku, w 60. rocznicę podpisania Traktatu Północnoatlantyckiego, podczas jubileuszowego szczytu NATO w Strasburgu, prezydent Francji Nicolas Sarkozy ogłosił powrót swojego kraju do zintegrowanych struktur militarnych Sojuszu Północnoatlantyckiego. Negocjacje na temat powrotu były prowadzone wyłącznie z Waszyngtonem i Londynem. Niektórzy niemieccy eksperci interpretowali to jako wyraz lekceważenia dla Berlina, który z perspektywy Paryża miał grać w drugiej lidze, jeśli chodzi o partnerów w polityce bezpieczeństwa i obrony[6]. Podobnie interwencja w Libii poprowadzona wspólnie z Brytyjczykami doprowadziła do czasowej izolacji Niemiec na Zachodzie i wewnętrznej dyskusji bardzo podobnej do tej, która przetoczyła się przez Niemcy w 1991 roku przy okazji interwencji w Iraku[7].

Innym punktem sporu była i jest nadal energetyka jądrowa. We wrześniu 2007 roku podczas spotkania Angeli Merkel i Nicolasa Sarkozy’ego w Mesebergu ówczesny prezydent Francji zadeklarował, że dla jego kraju atom to energia przyszłości oraz że nie wyobraża sobie, by Niemcy poszły inną drogą. Odpowiadając pośrednio – w wywiadzie dla dziennika Tagesspiegel – Sigmar Gabriel, minister środowiska stwierdził jednak, że energia jądrowa należy do przeszłości. Sytuacja skomplikowała się jeszcze bardziej, gdy w czerwcu 2011 roku po katastrofie elektrowni atomowej w Fukuszimie RFN zdecydowała się na całkowite wycofanie z energii jądrowej. Hollande obiecał co prawda, że w ciągu 5-letniej kadencji zamknie dwa reaktory elektrowni w alzackim Fessenheim, jednak nie należy spodziewać się więcej, ponieważ 75% zużywanego we Francji prądu pochodzi właśnie z energii jądrowej[8].

Odmienne wizje Europy

U podstaw sporu niemiecko-francuskiego leżą różnice w wizji przyszłego kształtu Unii Europejskiej, które z kolei są wynikiem określonej definicji tożsamości, roli i interesów tych państw w świecie. Niemcy uznają, że jedyną metodą wyjścia z kryzysu i uniknięcia go w przyszłości jest wzmocnienie integracji europejskiej poprzez utworzenie silnej unii politycznej. Miałaby ona gwarantować efektywność unii fiskalnej i bankowej. Unia polityczna wzmacniałaby kompetencje instytucji wspólnotowych, w tym Komisji i Parlamentu Europejskiego. Konkretne propozycje pojawiły się przy kilku różnych okazjach. Podczas kongresu rządzącej CDU w listopadzie 2011 roku przedstawiono propozycje powszechnego wyboru szefa Komisji przez wszystkich obywateli państw unijnych, dwuizbowego parlamentu, gdzie izba niższa wybierana byłaby w wyborach powszechnych (jak obecnie Parlament Europejski), a izba wyższa składałaby się z przedstawicieli rządów państw członkowskich[9]. Obie izby miałyby prawo inicjatywy ustawodawczej. Biorąc pod uwagę potencjał ludnościowy, polityczny i ekonomiczny Niemiec realizacja tych propozycji mogłaby oznaczać wzmocnienie wpływu Niemiec na proces decyzyjny w Unii. Wolfgang Schäuble, niemiecki minister finansów odbierając w maju 2012 roku Międzynarodową Nagrodę Karola Wielkiego, w przemówieniu opowiedział się za bezpośrednimi wyborami prezydenta UE. Zaapelował też o dalszą polityczną integrację i reformę unijnych instytucji. Według ministra należy wzmocnić demokratyczną legitymację europejskich instytucji właśnie poprzez bezpośrednie wybory prezydenta UE, który byłby politycznym szefem europejskiej egzekutywy, czyli przekształconej Komisji Europejskiej. Powtórzył też postulat, by dwuizbowy Parlament Europejski dostał prawo inicjatywy ustawodawczej. Pomysły te znalazły się również w opublikowanym 19 czerwca br. raporcie tzw. grupy ds. przyszłości złożonej z  ministrów spraw zagranicznych 10 państw UE, a której nieformalne spotkania zostały zainicjowane przez Guido Westerwellego.

Propozycja przekazania większej władzy instytucjom wspólnotowym jest bardzo krytycznie oceniana we Francji, która tradycyjnie opowiada się za międzyrządowym modelem zarządzania UE i wzmocnieniem pozycji rządów narodowych w kształtowaniu decyzji w Unii. Warto przy tym zaznaczyć, że Francji chodzi o rządy najważniejszych państw UE, bez uwzględnienia krajów Europy Środkowej. Silnie obecne we francuskiej klasie politycznej są także koncepcje gaullistowskie, które sprzeciwiają się federalizacji Europy i przekazaniu zbyt wielu kompetencji instytucjom unijnym[10]. Takie poglądy podziela wpływowa grupa w rządzącej Partii Socjalistycznej, do której należą m.in. minister spraw zagranicznych Laurent Fabius czy minister ds. europejskich Bernard Cazeneuve.

Prognozy

Przejęcie rządów we Francji przez socjalistów nie oznacza przedefiniowania dotychczasowych dążeń i interesów obu państw. Nie należy się zatem spodziewać zmiany istoty relacji między tymi krajami. Francja nadal jest państwem, którego wzrost gospodarczy zależy przede wszystkim od popytu wewnętrznego, podczas gdy w RFN zależy on od eksportu. Dla Paryża siła militarna jest równie ważnym (jeśli nie ważniejszym) wyznacznikiem pozycji jak wydolność gospodarcza. W Berlinie takiego podejścia nie reprezentuje żadna z partii. Jednocześnie mimo wszystkich różnic (a często paradoksalnie właśnie dzięki nim) Niemcy i Francja pozostaną spiritus movens Unii i to te dwa kraje, wspierane przez swoich sprzymierzeńców, będą nadawać ton debacie o przyszłości UE. Zarówno zawierając taktyczne sojusze (jak w przypadku negocjacji o nowej perspektywie budżetowej Unii), jak też rywalizując (w negocjacjach w sprawie sposobów walki z kryzysem). Ostatecznie są one z racji swojego potencjału (pod względem liczby ludności, jak i gospodarczego) skazane na kompromis.

• Znaczące zwycięstwo Partii Socjalistycznej w czerwcowych wyborach, dające jej większość parlamentarną, zapewniło bardzo silną pozycję polityczną Hollande’owi, który w prowadzeniu polityki europejskiej nie jest zależny od wewnętrznej sceny politycznej (gdzie opozycyjna UMP sprzeciwia się zwiększaniu wydatków, natomiast komunistyczna lewica – nadmiernym cięciom) i poparcia innych partii we francuskim parlamencie. Francja będzie konsekwentnie zgłaszać sprzeciw wobec niemieckich propozycji walki z kryzysem. Przede wszystkim dlatego, że są one niekorzystne dla francuskiego modelu gospodarczego. Ten sprzeciw to jednak również próba obrony politycznej pozycji Paryża wewnątrz UE i przeciwdziałania dążeniu Berlina do dominacji we wpływaniu na decyzje w UE. Również w tym celu Hollande zbliżył się do dużych państw unijnych – Hiszpanii i Włoch. Ponadto Francji (jak i Włochom czy Hiszpanii), która znajduje się w gorszej sytuacji ekonomicznej, zależy na rozłożeniu ponoszonych kosztów za kryzys na wszystkie państwa. Sprzeciw Niemiec będzie trwał, gdyż nie chcą one ponosić kosztów za kryzys w innych państwach.

• Długoterminowo Hollande gra na zwycięstwo w przyszłorocznych wyborach w Niemczech SPD, z którą będzie mu łatwiej nawiązać porozumienie. Jednak obecnie Francja będzie szukała kompromisu z Berlinem (ewentualnie przeciągała kluczowe decyzje). Teoretycznie słabsza pozycja negocjacyjna Paryża, wynikająca z gorszej sytuacji gospodarczej Francji, nie oznacza jednak mniejszego wpływu na kluczowe decyzje dotyczące UE (jak pokazała rozgrywka o szefostwo eurogrupy).

• W europejskiej polityce bezpieczeństwa pierwsze deklaracje François Hollande’a dotyczące np. sytuacji w Syrii mogą wskazywać, że nie zamierza on rezygnować z zaangażowania podczas kryzysów w regionach, gdzie Francja ma istotne interesy polityczne i gospodarcze (region Morza Śródziemnego, Afryka Centralna i Zachodnia). Niemcy tymczasem – mimo kolejnych debat przetaczających się co kilka lat – nadal będą stawiać na zachowawczą politykę i ograniczone zaangażowanie. Może to być powodem cyklicznych ochłodzeń na linii Paryż–Berlin (zdarzało się to podczas kadencji Sarkozy’ego).