Niemiecki dylemat: uwspólnotowienie długów czy interwencje EBC?

Kryzys finansowy spowodował, że Europejski Bank Centralny (EBC) został zmuszony do odejścia od trzech najważniejszych, zaakceptowanych w strefie euro, paradygmatów niemieckiej polityki monetarnej: zakazu finansowania przez bank centralny długów państw, nakazu sprawowania przez niego w pierwszym rzędzie kontroli nad inflacją, a także wymogu niezależności politycznej przy podejmowaniu decyzji.Sytuacja ta została doraźnie zaakceptowana przez rząd kanclerz Angeli Merkel, ale nie przez niemiecką opinię publiczną, która obawia się negatywnych konsekwencji polityki EBC, przede wszystkim możliwego wzrostu inflacji. Dlatego przyszłe działania rządu federalnego będą miały na celu przywrócenie i ugruntowanie wyznaczonej pierwotnie przez traktaty roli EBC – strażnika niskiego poziomu inflacji. Aby to osiągnąć, Niemcy muszą przejąć odpowiedzialność przynajmniej za część zadłużenia strefy euro, co pozwoli EBC ponownie skupić się na prowadzeniu polityki monetarnej.

Jednym z podstawowych warunków przystąpienia Niemiec do unii monetarnej było zagwarantowanie Europejskiemu Bankowi Centralnemu w strefie euro wiarygodności równoważnej Bundesbankowi. Było to kluczowe dla niemieckich polityków, którzy przekonywali społeczeństwo, że wprowadzenie wspólnej waluty nie doprowadzi do wzrostu inflacji.

Europejski Bank Centralny został powołany jako organ mający kontrolować politykę pieniężną w strefie euro. Traktaty europejskie nałożyły na tę instytucję szereg regulacji, m.in. obowiązek zapewnienia niskiego poziomu inflacji oraz zakaz bezpośredniego zakupu obligacji państwowych, aby uniemożliwić finansowanie przez EBC długów państw. Dodatkowo instytucja ta miała pozostać niezależna od nacisków państw członkowskich – w tym celu kadencja członków Rady EBC została wydłużona do 8 lat, a w traktatach zakazano im posługiwania się instrukcjami pochodzącymi z zewnątrz.

Na ustanowienie ścisłych reguł na wzór Bundesbanku obowiązujących Europejski Bank Centralny nalegali przede wszystkim Niemcy. RFN spodziewała się, że unia monetarna może przynieść wiele korzyści silnie ukierunkowanej na eksport niemieckiej gospodarce. Warunkiem uczestniczenia Niemiec w strefie euro był jednak stabilny kurs przyszłej wspólnej waluty, a także niski poziom inflacji. Ścisła kontrola poziomu cen leżała u źródeł niemieckiego powojennego modelu gospodarczego, budowanego na doświadczeniach m.in. hiperinflacji z czasów Republiki Weimarskiej, a potem rządów narodowo-socjalistycznych. Aby ograniczyć presję na EBC ze strony krajów, które mogły popaść w wysokie zadłużenie, Niemcy przeforsowały w 1997 roku zawiązanie Paktu Stabilności i Wzrostu, zakazującego nadmiernego deficytu i długu publicznego pod groźbą sankcji. Już wówczas był to wyraz nieufności Niemiec wobec takich krajów jak Portugalia, Hiszpania, Włochy czy Grecja, których gospodarki charakteryzowały się wyższą inflacją, a dewaluacja waluty była przez nie stosowana do poprawy konkurencyjności eksportowej.

Pierwsza dekada funkcjonowania unii monetarnej wydawała się potwierdzać, że w UE udało się zaszczepić niemieckie podejście do roli EBC, który – wzorem Bundesbanku – dbał o niski poziom inflacji. System stałych kursów walutowych wspierał wydatnie niemiecki eksport i pozwolił RFN na systematyczne zwiększanie swojej nadwyżki handlowej względem pozostałych członków strefy euro. Z kolei Francja i kraje Południa uzyskały stabilną walutę oraz obniżyły swoje koszty zadłużenia do poziomu Niemiec, gdyż wysokość oprocentowania ich obligacji spadła. Od początku EBC rzeczywiście prowadził politykę ukierunkowaną na potrzeby całej unii monetarnej. Przykładem tego były lata 2001–2002, gdy zdaniem wielu ekonomistów stopy procentowe w strefie euro były zbyt wysokie dla niemieckiej gospodarki, utrudniając jej odbicie. Była to odmienna i szczególnie korzystna sytuacja dla Francji i krajów Południa, które uznawały, że zbyt restrykcyjna i ukierunkowana tylko na potrzeby Niemiec polityka Bundesbanku w latach 90. osłabiała ich waluty i ograniczała ich kontrolę nad własnymi gospodarkami.

Kryzys wymusił na Niemczech tymczasową zgodę na rewizję roli EBC

Przedstawiciele EBC jeszcze w lutym 2010 roku, a więc miesiąc po ujawnieniu problemów Grecji twierdzili, że nie planują zrywać z dotychczasową polityką i niezależnością instytucji. W kwietniu zapadła jednak decyzja o zgodzie na skupywanie greckich papierów wartościowych[1], co było wyraźnym zerwaniem z praktykami EBC przyjmującego do tej pory pod zastaw jedynie papiery wartościowe o najwyższej wiarygodności. Było to pierwsze posunięcie ukazujące, że wobec braku woli politycznej przywódców europejskich do reformowania wspólnej waluty EBC zaangażuje się w ratowanie euro i ustabilizowanie rynków finansowych. Poparcie Niemiec i Francji dla niestandardowych działań banku centralnego nie wynikało jedynie z troski o stabilność rynków. Państwa te wyraziły zgodę na nową rolę EBC również z obawy o sytuację banków niemieckich i francuskich, które były głównymi wierzycielami Grecji. W konsekwencji kryzysu finansowego banki te nie mogły liczyć na pozyskiwanie brakujących kapitałów na rynku, co mogło oznaczać konieczność ich dofinansowania z budżetów Niemiec i Francji w przypadku bankructwa Grecji. Finansowanie zadłużenia Grecji przez EBC, które rozpoczęło się skupem obligacji, pozwalało uzyskać czas na rozwiązanie problemów najbardziej narażonych na bankructwo instytucji finansowych. Decyzja EBC o pomocy dla Grecji spowodowała jednak spór w gronie członków Rady Zarządzającej EBC. Nie została ona podjęta jednogłośnie jak dotychczas, bo reprezentant Niemiec Axel Weber zagłosował przeciwko niej.

W 2011 roku, gdy do grona zagrożonych niewypłacalnością państw dołączyły Hiszpania oraz Włochy, stało się oczywiste, że strefa euro nie dysponuje wystarczającymi środkami, by wspomóc obsługę zadłużenia tych państw. Odpowiednie instrumenty do realizacji tego zadania miał jedynie EBC, który mógł skupować obligacje państw zapewniając im środki na ich funkcjonowanie. Musiał jednak czynić to za pośrednictwem rynku, aby ominąć zakaz bezpośredniego finansowania długów państw.

Niemcy i Francja zupełnie inaczej interpretowały genezę kryzysu strefy euro i z tego względu proponowały odmienne strategie walki z nim. Francuscy politycy od początku kryzysu byli niemal bezwarunkowo gotowi do udzielenia wszelkiej pomocy strefie euro, łącznie ze zwiększeniem zaangażowania Europejskiego Banku Centralnego. Francja była świadoma, że upadek strefy euro oznaczałby fiasko francuskiej koncepcji szybkiej integracji monetarnej, a sytuacja gospodarcza i finansowa tego państwa mogłaby znacznie ucierpieć w wyniku bankructwa krajów południa strefy euro. Francuskie banki dużo więcej niż niemieckie zainwestowały na południu Europy, a francuska gospodarka od lat była mniej konkurencyjna, o czym świadczył chroniczny deficyt w handlu z Niemcami. Dodatkowo Francja mogłaby stracić swego rodzaju wyłączność na ścisłą współpracę z RFN zagwarantowaną przez posiadanie wspólnej waluty. Politycy francuscy argumentowali również, że polityka finansowania długu przez bank centralny była z powodzeniem stosowana przez USA w kryzysie.

Niemcy natomiast od początku kryzysu byli skoncentrowani na wyborze najmniej kosztownych rozwiązań oraz podchodzili z dużą rezerwą do kwestii rozszerzenia mandatu EBC. Wymiernym skutkiem tej strategii była poprawa sytuacji finansów publicznych w RFN, w latach 2010–2012, pomimo konieczności wyasygnowania znacznych nakładów na gwarancje dla krajów strefy euro[2]. Niemieccy politycy uznawali, że państwa Południa same wpędziły się w kryzys, gdyż nie przestrzegały zasad funkcjonowania strefy euro wyznaczonych przez Pakt Stabilności i Wzrostu, a także nie wykorzystały unijnych funduszy strukturalnych oraz niższych kosztów obsługi zadłużenia, aby uczynić swoje gospodarki bardziej konkurencyjnymi.

Udzielenie zgody na interwencję EBC było zerwaniem z założeniami niemieckiego modelu polityki monetarnej, gdyż ograniczało możliwość kontrolowania przez EBC inflacji, prowadziło do finansowania przez niego zadłużenia państw i angażowało go w bieżącą politykę. Angela Merkel jednak nie miała wyboru, gdyż forsowane przez nią ograniczenia wydatków budżetowych w strefie euro nie pomagały w tonowaniu nastrojów na rynkach finansowych. W dodatku pogarszająca się koniunktura i sytuacja fiskalna w kolejnych krajach budziła wątpliwości, czy strefę euro będzie stać na pomoc w przypadku ogłoszenia niewypłacalności przez Hiszpanię lub Włochy. Siłę argumentów RFN osłabiała również niespójność niemieckiego stanowiska. Mimo że rząd federalny zgodził się na zwiększenie zaangażowania EBC, to niemieccy członkowie Rady EBC – najpierw Axel Weber (kandydat na fotel kolejnego po Jean-Claude Trichet prezesa EBC)[3], a następnie Jürgen Stark (główny ekonomista EBC) zdecydowali się na wycofanie z dalszej pracy w tej instytucji[4], sprzeciwiając się porzucaniu przez nią dogmatów Bundesbanku. Wywołało to też obawy niemieckiej opinii publicznej, nierozumiejącej, dlaczego dwaj niemieccy renomowani ekonomiści sprzeciwiają się działaniom rządu federalnego.

Niemcy przez długi czas blokowali możliwość większego zaangażowania EBC na rzecz ratowania strefy euro, czym sami wywierali w pewien sposób presję polityczną na tę instytucję. Coraz więcej członków EBC było zdania, że jest to jedyna metoda ograniczenia presji rynków finansowych na kraje zagrożone bankructwem, lecz RFN domagała się gwarancji, że EBC nie stanie się platformą transferów środków z Niemiec do innych krajów. Kompromis między Niemcami a Francją został zawarty dopiero w grudniu 2011 roku, gdy RFN zgodziła się na kolejne działania EBC. Został bowiem spełniony warunek Niemiec i kraje członkowskie unii monetarnej (oraz państwa chętne z UE) zgodziły się na podpisanie paktu fiskalnego wprowadzającego oczekiwaną przez Niemcy dyscyplinę fiskalną. Wkrótce potem EBC zaoferował bankom komercyjnym długoterminowe pożyczki na sumę 489 mld euro w grudniu 2011 roku oraz 530 mld euro w lutym 2012 roku, znacznie poniżej ceny rynkowej. Mimo kompromisu Francja, która obawiała się, że jej zgoda na przeforsowany przez Niemcy pakt fiskalny może być odczytana jako podporządkowanie się niemieckiej koncepcji walki z kryzysem, zdecydowała się na zablokowanie niemieckiego kandydata na głównego ekonomistę EBC Jörga Asmussena. W ostatniej chwili francuski rząd wystawił swojego kandydata, czym zmusił prezesa EBC do kompromisowego wyboru na to stanowisko Petera Praeta z Belgii.

Czy społeczeństwo zaakceptuje rosnące zaangażowanie EBC?

Z niemieckiego punktu widzenia zgoda na większy zakres działań EBC jest politycznie ryzykownym ruchem i dużym ustępstwem z uwagi na możliwy wzrost inflacji. Z jednej strony, jeśli inflacja wzrośnie w całej strefie euro, może to doprowadzić do pogorszenia konkurencyjności strefy względem najważniejszych partnerów handlowych. Istnieje również ryzyko, że obecna polityka monetarna EBC okaże się zbyt łagodna dla gospodarki niemieckiej, która znajduje się w lepszej sytuacji niż większość pozostałych członków unii monetarnej. W efekcie wzrost cen w Niemczech może być większy niż w pozostałych państwach i również może pogorszyć wyniki niemieckiego eksportu.

Poparcie Berlina dla interwencji EBC jest uwarunkowane ratyfikowaniem paktu fiskalnego[5] przez państwa strefy euro i sukcesywnym redukowaniem deficytów zgodnie z jego założeniami. Z drugiej strony Niemcy zaczynają zdawać sobie sprawę, że dalsze oszczędności w krajach Południa grożą jedynie intensyfikacją recesji w tych gospodarkach oraz nieprzewidywalnymi skutkami politycznymi. W tym samym czasie niemiecka gospodarka notuje najlepsze od wielu lat wyniki. Nie jest to więc droga do zmniejszenia różnicy dzielącej najsłabsze i najsilniejsze ekonomicznie państwa strefy euro. Do tej pory niemieccy politycy liczyli, że Europejski Mechanizm Stabilizacyjny oraz Europejski Instrument Stabilności Finansowej będą w stanie zastąpić bank centralny w konieczności interweniowania, ale coraz gorsze wyniki gospodarcze strefy euro wydają się rozwiewać te nadzieje. Niemcy dochodzą do wniosku, że jedynie interwencje EBC mogą dać czas na renegocjacje traktatów europejskich, które w obecnym kształcie nie pozwalają na naprawę błędów konstrukcyjnych unii monetarnej. W Niemczech rośnie także świadomość, że tylko jakaś forma uwspólnotowienia długów strefy euro zdejmie presję z EBC, pozwalając tej instytucji skoncentrować się na walce z inflacją. Niemcy mogą się na to zgodzić dopiero, gdy rządy najbardziej zadłużonych państw będą konsekwentnie wprowadzać reformy, strefa euro będzie bardziej skonsolidowana politycznie, RFN będzie miała większą kontrolę nad wydatkami najbardziej zadłużonych państw, a uwspólnotowienie nie doprowadzi do znacznego wzrostu kosztów obsługi zadłużenia Niemiec[6]. Z tego punktu widzenia interwencje EBC są również korzystniejsze dla Niemiec, gdyż nie oznaczają przejęcia pełnej odpowiedzialności za dług strefy euro przy ograniczonej możliwości kontrolowania emisji obligacji na pokrycie tego długu.

Problemem dla koalicji rządzącej w RFN będzie stosunek opinii publicznej do działań EBC. Dla niemieckiego społeczeństwa angażowanie EBC w ratowanie strefy euro jest równoznaczne z dopuszczaniem przez polityków ryzyka inflacji, gdyż jest to działanie sprzeczne z filozofią działań Bundesbanku i sprzeciwia mu się znaczna część ekonomistów. Dlatego w RFN pomimo wciąż dużego kredytu zaufania dla europejskiej polityki kanclerz Angeli Merkel widoczne jest rosnące zaniepokojenie działaniami EBC. Świadczą o tym analizy jednego z najbardziej znanych niemieckich ekonomistów Hans-Werner Sinna, który doszedł w swoich badaniach do wniosku, że poprzez system płatniczy EBC – Target 2 - doszło do zadłużenia strefy euro względem Niemiec na sumę nawet 500 mld euro[7]. Target 2 jest to specjalny rachunek, który rejestruje stan zadłużenia pomiędzy bankami narodowymi krajów członkowskich. Sinn zauważył, że zadłużenie krajów strefy euro względem Bundesbanku zaczęło gwałtownie rosnąć od początku kryzysu finansowego. W obliczu niechęci instytucji finansowych do udzielania sobie nawzajem kredytów, to banki centralne musiały zacząć regulować między sobą zobowiązania przedsiębiorstw z różnych krajów strefy euro. W praktyce oznaczało to, że Bundesbank musiał udzielić bankom centralnym krajów Południa gwarancji na finansowanie niemieckiego eksportu. Według niego w przypadku rozpadu strefy euro zobowiązania te nie zostaną spłacone, co powiększy straty finansowe RFN. Twierdzenia Sinna, z początku dyskredytowane, wzbudziły szeroką debatę w Niemczech i przyczyniły się do zwiększenia zaniepokojenia opinii publicznej. Dowodem na to mogły być wyniki sondaży z marca 2012 roku, z których wynikało, że aż 76% Niemców obawia się wzrostu inflacji w przyszłości[8], a ponad połowa z nich uważa, że stworzenie strefy euro było błędem. Coraz więcej danych wskazuje także na to, że Niemcy kupują coraz więcej dóbr, które mogą uchronić oszczędności przed spadkiem ich wartości. Wnioski Sinna wywołały także zaniepokojenie wśród polityków. Według doniesień prasy prezes Bundesbanku Jens Weidmann napisał list do prezesa EBC z żądaniem większego zabezpieczenia niemieckiego ryzyka związanego z systemem Target 2, co zostało odebrane przez wiele krajów jako wyraz nieufności wobec dalszego istnienia i trwałości strefy euro.

Obecnie można przewidywać dwa scenariusze polityki RFN wobec działań Europejskiego Banku Centralnego. Jeśli interwencje EBC w dłuższej perspektywie ustabilizują sytuację w strefie euro, to Niemcy mogą dojrzeć do „zeuropeizowania” swojej polityki monetarnej. W takim wypadku RFN może się ostatecznie zgodzić na rolę EBC doraźnie wykraczającą poza ramy Bundesbanku, który brał głównie pod uwagę potrzeby niemieckiej gospodarki i charakterystyczną głównie dla Niemiec obawę przed inflacją. W takiej konstrukcji jednak to Europejski Mechanizm Stabilizacyjny będzie wspomagał kraje w finansowaniu ich zadłużenia, pełniąc rolę „Europejskiego Funduszu Walutowego”.

Z drugiej jednak strony wciąż nie można wykluczać scenariusza pesymistycznego, gdy niekontrolowany wzrost inflacji wywoła obawy niemieckiego społeczeństwa o stabilność gospodarki oraz krajowe oszczędności. W takiej sytuacji może dojść do dużego spadku poparcia dla obecnej koalicji rządzącej, co będzie miało duże znaczenie dla planowanych na jesień 2013 roku wyborów do Bundestagu.

Wnioski

1. Kryzys finansowy pokazał kruchość kompromisu niemiecko-francuskiego stanowiącego fundament polityki monetarnej w strefie euro. Oba kraje zbyt optymistycznie oceniały pespektywy gospodarcze wspólnej waluty i nie przygotowały instrumentów antykryzysowych w traktatach europejskich ani odpowiednio efektywnych procedur umożliwiających zarządzanie kryzysem podczas negocjowania traktatu lizbońskiego.
2. Niemcy tymczasowo zgodziły się na przejęcie przez Europejski Bank Centralny części zadłużenia krajów strefy euro, co stanowi formę uwspólnotowienia długów na niedużą skalę. Straty EBC są bowiem gwarantowane przez członków strefy euro proporcjonalnie do ich wpłat na kapitał tej instytucji. Takie działania mogą jednak osłabiać skuteczność EBC w kontrolowaniu inflacji, gdyż stanowią formę dodruku pieniądza, a bank może mieć problemy z wycofaniem nadmiernej podaży pieniądza, gdy inflacja wzrośnie.
3. Nerwowe reakcje niemieckiego społeczeństwa pokazują, że obawa przed inflacją jest silnie zakorzeniona w RFN. Oznacza to, że działania EBC mogą zachwiać wiarę Niemców w skuteczne kontrolowanie przez niego tempa wzrostu cen. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do znacznego nasilenia nastrojów antyunijnych w RFN. Obawa przed takim scenariuszem może być ostatecznym argumentem, który przekona rząd federalny do zaakceptowania przez Niemcy jakiejś formy uwspólnotowienia długów, jak np. euroobligacji lub funduszu oddłużeniowego, co pozwoli EBC na powrót do swojej pierwotnej funkcji.