Skazani na współpracę. Uwarunkowania relacji Litwy i Łotwy z Białorusią

Dla Litwy oraz Łotwy Białoruś od lat jest jednym z kluczowych partnerów gospodarczych. Oba kraje mają rozbudowaną infrastrukturę portową i dla ukierunkowanego na eksport białoruskiego przemysłu petrochemicznego i chemicznego są geograficznie najbliższym oraz najtańszym punktem wyjścia na międzynarodowe rynki zbytu. W rezultacie tranzyt białoruskich towarów jest jednym z istotnych źródeł dochodów budżetów obu państw bałtyckich. Ta współzależność gospodarcza ma przełożenie na postawę Rygi i Wilna na forum unijnym wobec Mińska. Kiedy w lutym i marcu 2012 roku Rada UE rozstrzygała kwestię wprowadzenia sankcji ekonomicznych wobec wybranych białoruskich przedsiębiorstw, wspierających reżim Alaksandra Łukaszenki, na Litwie oraz Łotwie rozgorzała dyskusja o celowości takich działań i możliwych stratach dla ich gospodarek. Na skutek stanowczego oporu ze strony Łotwy (wspartej przez Słowenię) Rada wykluczyła z listy podmiotów przewidzianych do objęcia sankcjami kilka spółek najbardziej zaangażowanych we współpracę z partnerami łotewskimi. Litwa, zajmująca bardziej krytyczne stanowisko względem sytuacji politycznej na Białorusi, nie wyraziła oficjalnego sprzeciwu wobec sankcji. Mimo różnic w polityce Rygi i Wilna okazało się, iż w obu państwach Mińsk nadal może liczyć na silne wsparcie ze strony miejscowych grup biznesowych – obawiających się utrudnień w niezwykle dochodowej współpracy oraz reakcji odwetowych białoruskich władz.

Powiązania gospodarcze sprawiają, że zarówno Wilno, jak i Ryga są skazane na współpracę z Białorusią i w związku z tym muszą prowadzić wyważoną politykę w stosunku do Mińska. Jednocześnie jako państwa członkowskie UE oficjalnie nie negują problemu łamania praw człowieka przez reżim Alaksandra Łukaszenki. Dlatego też rządy obu krajów będą zainteresowane podtrzymywaniem status quo w relacjach z Mińskiem. Z drugiej strony Białoruś również jest niejako skazana na korzystanie z portów państw bałtyckich, co będzie ją powstrzymywało przed nadmierną eskalacją napięć w relacjach z Litwą i Łotwą.

Litewska polityka dwutorowości

Litwa prowadzi wobec Białorusi politykę dwutorową, polegającą na podtrzymywaniu i rozwijaniu współpracy gospodarczej przy jednoczesnej krytyce polityki reżimu Alaksandra Łukaszenki oraz aktywnym wspieraniu białoruskiej opozycji, działaczy społecznych i niezależnych mediów. Takie stanowisko jest strony uwarunkowane bezpośrednim sąsiedztwem z Białorusią, której przemysł zapewnia litewskim kolejom oraz portowi morskiemu w Kłajpedzie znaczną część obrotów. Według dostępnych danych ok. 1/3 ładunków obsługiwanych w tym porcie to produkty pochodzące z Białorusi (obecnie są to przede wszystkim nawozy potasowe). Z kolei w strukturze przewozów kolei litewskich ładunki białoruskie stanowią aż 40%[1]. Dla Litwy ta współpraca ma dużo większe znaczenie niż wymiana handlowa z Białorusią[2], pozwala bowiem prosperować sektorowi transportu i logistyki, którego udział w PKB wynosi do 10%[3]. Ponadto Białoruś jest państwem tranzytowym dla towarów ekspediowanych z portów ukraińskich, m.in. specjalnymi pociągami towarowymi „Wiking”.

W powyższej sytuacji litewskie władze starają się nie eskalować napięć w relacjach z Białorusią, tak aby nie odbiło się to negatywnie na dochodowej współpracy gospodarczej w sferze tranzytu. Jednocześnie powrót białoruskiego reżimu w grudniu 2010 roku (po wyborach prezydenckich na Białorusi) do brutalnych represji wobec opozycji doprowadził do załamania aktywnej polityki prezydent Litwy Dalii Grybauskaitė. Od 2009 roku inicjowała ona dialog polityczny z reżimem, tak aby przybliżać Mińsk do UE i tworzyć korzystny klimat dla kontaktów gospodarczych. Obecnie relacje polityczne pomiędzy Litwą a Białorusią mają znacznie bardziej ograniczony charakter, a strona litewska negatywnie ocenia łamanie praw człowieka oraz zasad demokracji na Białorusi. Stąd też Litwa podtrzymuje krytyczne stanowisko wobec polityki Alaksandra Łukaszenki i – podobnie jak inne państwa unijne – oczekuje uwolnienia wszystkich więźniów politycznych. Ponadto Wilno w ciągu ostatnich lat stało się głównym, obok Warszawy, miejscem prowadzenia działalności dla licznych białoruskich NGO, zmuszonych do emigracji oraz miejscem funkcjonowania przedstawicielstw zachodnich fundacji, wspierających białoruskie społeczeństwo obywatelskie i z tego względu pozbawionych możliwości bezpośredniego działania na Białorusi. Obecnie, jak się wydaje, głównym celem Wilna jest utrzymanie status quo w relacjach z Białorusią, tj. z jednej strony zachowanie obecnego poziomu współpracy ekonomicznej, z drugiej zaś utrzymanie w mocy obowiązujących sankcji. Władze Litwy wychodzą bowiem z założenia, iż podjęcie przez nie działań na rzecz złagodzenia unijnego stanowiska wobec Mińska naraziłoby Wilno na kosztowne politycznie kontrowersje na forum Unii Europejskiej, a z kolei lobbowanie zaostrzenia sankcji wobec reżimu mogłoby spowodować znaczne straty gospodarcze. Wydaje się również, iż Litwa krytycznie odniosłaby się do ewentualnych propozycji rozszerzenia sankcji ekonomicznych.

Gospodarczy priorytet w polityce Łotwy

Łotwa jest jeszcze bardziej niż Litwa zależna od przewozu białoruskich lub transportowanych przez Białoruś ładunków. Sektor transportu i logistyki tworzy ok. 13%[4] PKB Łotwy (a więc nieco więcej niż na Litwie), a towary z kierunku białoruskiego[5] stanowią ponad 50% ogólnej wartości przewozu. W tej sytuacji dotknięta poważnie kryzysem ekonomicznym oraz pozbawiona rozbudowanego przemysłu Łotwa de facto nie może dopuszczać do sytuacji, w której dochodzi do poważnego ograniczenia ekonomicznych relacji z Białorusią. Dodatkowo, w relacjach łotewsko-białoruskich wymiana handlowa odgrywa większą rolę niż w przypadku Litwy[6]. Jednocześnie Łotwa nigdy nie prowadziła tak aktywnej jak Litwa polityki na rzecz angażowania Białorusi we współpracę z UE i przyjmowania przez Mińsk standardów demokratycznych. Ponadto w odróżnieniu od Wilna, Ryga nie jest miejscem działania białoruskiego trzeciego sektora i opozycji politycznej. W rezultacie łotewska polityka wobec Białorusi jest zdominowana przez czynnik gospodarczy, który nakazuje daleko idącą ostrożność w podejmowaniu decyzji odnośnie do sankcji wizowych czy tym bardziej sankcji ekonomicznych. Z drugiej strony władze Łotwy dostrzegają problem łamania praw człowieka i zasad demokracji na Białorusi i nie wyłamują się z ogólnego stanowiska UE, uzależniającego ewentualne zawieszenie sankcji oraz dialog z reżimem od zwolnienia więźniów politycznych.

Białoruś i jej lobbyści w obu krajach bałtyckich

Mińsk zdaje sobie sprawę ze znaczenia dla obu państw bałtyckich tranzytu towarów z Białorusi i stara się to rozgrywać w relacjach z Wilnem i Rygą. Działania te są podejmowane w dwóch obszarach. Po pierwsze, strona białoruska wykorzystuje naturalną rywalizację pomiędzy Litwą i Łotwą o udziały w transporcie ładunków z Białorusi i w rezultacie doprowadza do korzystnego dla siebie obniżenia taryf przewozowych. Po drugie, Mińsk usiłuje skłonić władze obu państw do podjęcia na forum unijnym działań na rzecz białoruskich interesów. Tego typu aktywność była szczególnie zauważalna wiosną 2012 roku, kiedy państwa członkowskie Unii Europejskiej rozpatrywały wprowadzenie sankcji ekonomicznych w stosunku do wybranych białoruskich przedsiębiorstw, stanowiących zaplecze finansowe białoruskiego reżimu. Mińsk (według nieoficjalnych informacji) wywierał zakulisowe naciski na unijnych – w tym również litewskich i łotewskich – biznesmenów, którzy zainwestowali kapitał na Białorusi i byli niejako zależni od przychylności białoruskich władz[7]. Rezultatem tych nacisków były wówczas wzmożone działania lobbystów z unijnych kręgów biznesowych, usiłujących przekonać decydentów, zarówno w Brukseli, jak i w stolicach niektórych państw członkowskich do odstąpienia od zaostrzenia sankcji wobec Mińska. Najsilniejszy i najlepiej zorganizowany lobbing miał miejsce na Litwie i Łotwie, co wynikało z dużego znaczenia współpracy gospodarczej dla lokalnych elit biznesowych.

Na Litwie głównym ośrodkiem lobbingu na rzecz łagodnej polityki wobec Białorusi była wówczas (i jest nim nadal) Konfederacja Przemysłowców[8], której członkami są m.in. jeden z nielicznych dużych litewskich inwestorów na Białorusi Sigitas Paulauskas[9] oraz przedsiębiorstwa koncernu Achema, należącego do rodziny i współpracowników zmarłego ponad rok temu litewskiego oligarchy Bronislovasa Lubysa. Zrzeszone w tej organizacji środowiska biznesowe usilnie starały się wpłynąć na politykę Wilna wobec Mińska lub przynajmniej doprowadzić do zablokowania przez litewskie władze dalszego rozszerzania sankcji. Lobbing był prowadzony za pośrednictwem mediów należących do Achemy, czyli dziennika Lietuvos Zinios oraz telewizji Baltijos, a także poprzez zamawianie płatnych publikacji w poczytnej gazecie Respublika. Ponadto Konfederacja Przemysłowców starała się przyciągnąć uwagę mediów, publikując sensacyjne wyliczenia strat z tytułu ewentualnego zerwania współpracy gospodarczej z Białorusią. Według szacunkowych obliczeń wyniosłyby one ok. 6 mld litów (ponad 2 mld USD), tj. ok 6% PKB kraju. Cyfry te były jednak zawyżone, obliczone na wywołanie debaty publicznej na Litwie i tym samym wywarcie presji na jej władze.

Wpływy łotewskich lobbystów na rzecz poprawnych relacji z Białorusią w imię współpracy ekonomicznej są obecnie znacznie bardziej rozbudowane niż na Litwie. Głównymi ośrodkami lobbingu i wsparcia dla Mińska są dwa ważne stowarzyszenia gospodarcze: Towarzystwo na rzecz Rozwoju Relacji Ekonomicznych pomiędzy Łotwą i Białorusią[10] pod kierownictwem Alfreda Czepanisa oraz Łotewsko-Białoruska Rada ds. Współpracy Biznesowej, którą kierują wspólnie: ze strony białoruskiej Dzmitrij Diczkowski (właściciel firmy Milavitsa) i ze strony łotewskiej Aivars Locmelis (Felix Holding). W tym kontekście pojawia się również inny wpływowy biznesmen i poprzednik Locmelisa na stanowisku prezesa rady biznesowej Wasilij Melnik (Eiroholdings). Wszystko wskazuje na to, iż obecnie jest on najważniejszym lobbystą pragmatycznego podejścia do Białorusi. Wasilij Mielnik ma udziały w Wolnym Porcie Ryskim, będącym głównym, obok Windawy, miejscem załadunku i ekspedycji białoruskich produktów ropopochodnych. Ponadto kieruje on wieloma stowarzyszeniami gospodarczymi na Łotwie oraz dysponuje rozbudowaną siecią kontaktów i znajomości w łotewskich elitach, dzięki czemu w ciągu ostatnich kilkunastu lat wypracował sobie bardzo silną pozycję na Łotwie. Dużą aktywność w działaniach na rzecz odstąpienia od zaostrzenia sankcji wobec Białorusi przejawiała również Łotewska Konfederacja Pracodawców, której wiceprzewodnicząca Liga Mengelsone argumentowała, iż sankcje wobec białoruskich partnerów gospodarczych Łotwy mogą spowodować stratę ok. 480 mln euro[11]. Jeszcze bardziej pesymistyczny scenariusz przedstawił przewodniczący wymienionego wcześniej Towarzystwa na rzecz Rozwoju Relacji Ekonomicznych pomiędzy Łotwą i Białorusią, który wyliczył maksymalny koszt ograniczeń we współpracy ekonomicznej z Białorusią aż na 1 mld euro. Również w tym przypadku – podobnie jak na Litwie – powstało wrażenie, iż szacunki te są zawyżone i mają na celu przede wszystkim prowokowanie dyskusji medialnej, mobilizowanie opinii publicznej i tym samym wywarcie presji na władze Łotwy.

Inaczej niż w przypadku Litwy, ważnym instrumentem lobbingu interesów Białorusi na Łotwie jest obecność białoruskiego kapitału[12]. W Dyneburgu, stolicy przygranicznego regionu Łatgalia, działają dwa dobrze prosperujące zakłady Mamas D. (produkcja biopaliw) i Alus D. (produkcja piwa), w których pakiet większościowy należy do znanego białoruskiego przedsiębiorcy Jurija Cziża[13]. Dzięki poczynionym inwestycjom Cziż ma duże wpływy w regionie i jest poważany przez miejscowe elity jako jeden z głównych pracodawców. Poza powszechnie znanym Cziżem aktywnie działa na Łotwie białoruska spółka Oil logistic, kierowana przez Andrieja Markuszewa. Firma ta od wielu lat na podstawie kontraktów z łotewskimi kolejami zajmuje się transportem białoruskich towarów do portów na Łotwie oraz tranzytem z Białorusi via Łotwa do Estonii. Założycielami i zarazem udziałowcami tego podmiotu są wielkie białoruskie państwowe koncerny petrochemiczne: Biełnieftiechim, Biełkalij oraz zakłady Naftan i przedsiębiorstwo wydobywczo-poszukiwawcze Biełarusnieft'.

Oceniając możliwości białoruskiego lobbingu w tych państwach, warto zwrócić uwagę na rolę ambasad Białorusi. Zarówno na Litwie, jak i na Łotwie białoruskimi placówkami kierują doświadczeni ambasadorowie[14], którzy już od 6 lat pełnią swoje funkcje i dzięki temu dysponują rozbudowaną siecią kontaktów z miejscowymi elitami biznesowymi i politycznymi, co daje im znaczące możliwości lobbowania korzystnych dla Białorusi rozwiązań. Jednocześnie obaj dyplomaci zajmowali najwyższe stanowiska w białoruskim aparacie państwowym, dzięki czemu ich pozycja jako przedstawicieli władz RB jest silniejsza.

Szantaż ze strony Mińska

Poza prowadzeniem zakulisowego lobbingu, władze białoruskie regularnie publicznie grożą władzom Litwy i Łotwy, iż w razie dalszego zaostrzania unijnych sankcji przekierują tranzyt ładunków do Rosji. 9 listopada 2012 roku prezydent Alaksandr Łukaszenka wrócił do tego tematu podczas spotkania z goszczącym w Mińsku gubernatorem obwodu leningradzkiego Aleksandrem Drozdienką. Białoruski lider stwierdził, iż podjął wspólnie z prezydentem Rosji Władimirem Putinem decyzję o przekierowaniu znacznej części ładunków z portów państw bałtyckich do rosyjskich w obwodzie leningradzkim, czyli przede wszystkim rozbudowywanego właśnie portu w Ust-Łudze oraz portu w Petersburgu. W ten sposób władze białoruskie chcą wymusić na Litwie i Łotwie jeszcze korzystniejsze warunki przewozu, a być może również skłonić do działań na rzecz złagodzenia sankcji. Ponadto wydaje się, iż stawką w tej grze może być uzyskanie przez stronę białoruską zgody na dzierżawę lub budowę własnych terminali przeładunkowych w Kłajpedzie (Litwa) i/lub Windawie, o co Mińsk zabiega już od dawna, widząc w tym możliwość znacznego obniżenia kosztów.

Jednak według dostępnych wyliczeń ekspertów, całkowite lub niemal całkowite przekierowanie transportu do portów rosyjskich jest nieopłacalne[15]. Po pierwsze bowiem łotewska Windawa i litewska Kłajpeda są znacznie bliżej zakładów białoruskich, co ma decydujące znaczenie dla kosztów transportu. Z tego punktu widzenia uzasadniona mogłaby być rezygnacja z usług estońskiego portu Muuga[16], który ma jednak marginalny udział w obsłudze białoruskiego eksportu. Poważnym ograniczeniem jest również brak odpowiednich mocy przerobowych w poważnie obciążonym porcie petersburskim i rozbudowywanej Ust-Łudze. Dlatego też w najbliższym czasie nie należy się spodziewać znaczącego spadku poziomu tranzytu białoruskich towarów przez Litwę i Łotwę. Niemniej ryzyko stopniowej utraty zysków ze współpracy z Białorusią istnieje. W związku z tym władze obu państw będą się starały dodatkowo zachęcić białoruskich kontrahentów do podtrzymania współpracy. Pierwszą oznaką tej tendencji może być złożona ambasadorowi Białorusi na Łotwie w listopadzie 2012 roku przez ministra transportu i komunikacji Ajvisa Ronisa oferta dzierżawy lub budowy w Windawie białoruskich terminali przeładunkowych. Jednocześnie w interesie Mińska będzie pozostawienie kwestii ostatecznego wyboru pomiędzy portami w Rosji i portami w państwach bałtyckich jako nierozstrzygniętej, tak aby wyciągać z tego maksymalne korzyści.

Perspektywy dalszej współpracy

Łotwa oraz Litwa są niejako trwale skazane na współpracę gospodarczą z Białorusią, zatem niezależnie od aktualnej opcji politycznej każdy rząd w Rydze czy Wilnie będzie zmuszony do uwzględnienia w swojej polityce potrzeby podtrzymania dobrych relacji gospodarczych z Mińskiem.

Nie oznacza to jednak, że te państwa będą szły na każde ustępstwo i tym samym de facto realizowały interesy Białorusi na forum unijnym. Jak pokazuje dotychczasowe doświadczenie, działania litewskich oraz łotewskich lobbystów mogą doprowadzić jedynie do zablokowania przez Rygę lub być może Wilno poparcia dla rozszerzenia sankcji wobec Białorusi. Natomiast poza zasięgiem ich możliwości jest doprowadzenie do zwrotu w polityce zagranicznej obu państw w kierunku korzystnym dla białoruskiego reżimu. Dlatego też władze obu państw będą starały się utrzymać obecną politykę, tak aby nie konfliktować się w ramach Unii Europejskiej i jednocześnie nie stwarzać dodatkowych napięć w stosunkach z Białorusią.

Jednocześnie nadal będą istnieć różnice pomiędzy stanowiskiem Wilna i Rygi wobec sytuacji na Białorusi. Litwa, jako państwo zaangażowane we wsparcie białoruskiego trzeciego sektora, będzie bardziej krytyczna w stosunku do reżimu Alaksandra Łukaszenki. Z kolei stanowisko skoncentrowanej na kwestiach ekonomicznych Łotwy będzie bardziej elastyczne.

Dla Białorusi natomiast tranzyt towarów przez Litwę i Łotwę jest na tyle opłacalnym wariantem, że władze białoruskie będą starały się utrzymywać dobre relacje z tymi państwami. Mińsk, któremu zależy na współpracy z bałtyckimi sąsiadami, będzie unikał konfrontacji, nawet w sytuacji poparcia przez Wilno czy Rygę na forum unijnym decyzji niekorzystnej dla Białorusi.