Reformy w Mołdawii: umiarkowane postępy, niepewne perspektywy

Po przejęciu we wrześniu 2009 roku władzy w Mołdawii koalicyjny Sojusz na rzecz Integracji Europejskiej (AIE)¹ podjął się realizacji zakrojonego na szeroką skalę programu reform mających zbliżyć, a docelowo wprowadzić kraj do UE. Dziś Mołdawia uznawana jest za lidera integracji europejskiej wśród państw członkowskich Partnerstwa Wschodniego.Wynika to jednak nie tyle ze szczególnych sukcesów reformatorskich władz mołdawskich, ile bardzo dobrego PR Kiszyniowa w Brukseli, budowanego za pomocą skutecznej dyplomacji oraz z rosnącego rozczarowania przemianami w innych państwach Partnerstwa, szczególnie na Ukrainie.

Ocena przeprowadzonych przez Mołdawię reform nie jest jednoznaczna. Z jednej strony rządzącej koalicji udało się osiągnąć sukces w kwestiach wolności i praw człowieka, reformy prawa wyborczego, we wdrażaniu regulacji mających zapewnić włączenie do pogłębionej strefy wolnego handlu (DCFTA) oraz poczynić postępy na drodze liberalizacji wizowej z UE. Z drugiej zaś strony Kiszyniów nadal nie przeprowadził kluczowych dla realnej przebudowy państwa reform strukturalnych i gospodarczych. Nie wprowadzono zmian w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i policji, nie zreformowano wymiaru sprawiedliwości, nie dokonano decentralizacji ani nie odnotowano realnych sukcesów w ograniczeniu korupcji. Nie powiodła się również przebudowa instytucji fiskalnych. Podstawowymi przeszkodami na drodze ku sprawnemu wdrażaniu reform pozostają wzajemna nieufność i sprzeczne interesy partii koalicyjnych, niedobór środków finansowych, a także opór administracji oraz negatywne wpływy grup polityczno-biznesowych, których interesom reformy nie sprzyjają. Należy zwrócić uwagę, że od chwili objęcia rządów przez AIE w istotny sposób zmienił się kontekst międzynarodowy prowadzonych reform. Z jednej strony doszło do kryzysu gospodarczego w UE, co uderzyło w mołdawski eksport i przyczyniło się do pogorszenia sytuacji gospodarczej kraju, z drugiej strony pojawiła się alternatywa dla integracji z UE w postaci Unii Celnej.

Nieskuteczne i połowiczne wdrożenie reform w Mołdawii prowadzi do wzrostu niezadowolenia społecznego. Już 72% mołdawskiego społeczeństwa uznaje, że kraj podąża w złym kierunku², co wpływa na spadek poparcia dla UE i wzrost poparcia dla Unii Celnej. W dłuższej perspektywie może to doprowadzić do utraty władzy przez rządzącą koalicję i zmiany kierunku integracji kraju z prozachodniej na prorosyjską.

Reformy instytucjonalne

Kluczowymi dla powodzenia transformacji ustrojowej w państwach poradzieckich są reformy instytucji i organów państwa, takich jak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, struktury siłowe (ze szczególnym uwzględnieniem policji) i Ministerstwo Sprawiedliwości, a także przemiany w administracji publicznej i lokalnej oraz w prawie wyborczym. Do tej pory jedynym przykładem udanej transformacji i skutecznego eksportu zachodniego modelu polityczno-gospodarczego na obszarze poradzieckim pozostaje Gruzja, która z powodzeniem dokonała przebudowy wspomnianych instytucji³.

Reforma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, składająca się z reformy strukturalno-administracyjnej samego urzędu oraz reformy policji stanowi jedno z głównych wyzwań stojących przed rządem w Mołdawii. Jej najważniejszym zadaniem jest gruntowna przebudowa odziedziczonego po systemie sowieckim, skorumpowanego i w dużej mierze niewydolnego resortu. Służyć mają temu: szeroko pojęta demilitaryzacja ministerstwa zakładająca m.in. przejście z rang wojskowych na stopnie policyjne, restrukturyzację oddziałów karabinierów (wojsk wewnętrznych), wyraźne oddzielenie kompetencji tej formacji od policji, a także utworzenie niezależnego departamentu odpowiedzialnego za nadzór nad policją. Ta ostatnia zmiana jest szczególnie ważna, ponieważ ma uniezależnić policję od nacisków politycznych oraz podnieść poziom jej profesjonalizmu. Departament zajmowałby się kontrolą pracy organów ścigania i przeprowadzał regularne szkolenia. Jego szef miałby być nieusuwalny i wybierany na okres 5 lat, pozostałych pracowników mianowano by w drodze konkursu. Reforma MSW i policji jest kluczowa dla budowania w społeczeństwie świadomości skuteczności prowadzonych przemian. Mołdawska policja uważana jest za jedną z najbardziej skorumpowanych służb w kraju (41,2% Mołdawian wręczało kiedyś łapówkę policjantowi); ufa jej jedynie 25% obywateli⁴.

Do tej pory wdrożono tylko pomniejsze zmiany w MSW, w tym: podporządkowano ministerstwu nowo utworzoną formację policji granicznej oraz dokonano częściowej demilitaryzacji jego struktur administracyjnych, znacząco zmniejszając liczbę pracowników mundurowych (w lipcu 2012 roku po raz pierwszy szefem MSW został mianowany cywil). Gruntowna reforma policji nie została rozpoczęta i wciąż znajduje się w fazie konsultacji parlamentarnych.

Jeszcze mniejszym zaufaniem społecznym cieszy się wymiar sprawiedliwości (15% obywateli)⁵. Szeroką przebudowę systemu sądownictwa rozpoczęto wraz z przyjęciem w grudniu 2011 roku planu działania w tym obszarze na lata 2011–2016. Jej celem jest usprawnienie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, ograniczenie korupcji, uniezależnienie od wpływów politycznych, a także optymalizacja (zakładająca zmniejszenie liczby sędziów).

Najważniejszym wyzwaniem dla reformy jest powszechna korupcja, dotykająca zarówno sądy, jak i prokuraturę oraz pozostałe urzędy podległe Ministerstwu Sprawiedliwości. Przeszkodą w walce z tym zjawiskiem jest sama struktura resortu, który (także dzięki głębokim powiązaniom z elitą polityczną) opiera się wdrażaniu regulacji antykorupcyjnych. W rezultacie zarówno istniejące, jak i nowe przepisy (m.in. zniesienie immunitetu sędziowskiego w przypadku oskarżeń o łapownictwo) nie tylko nie poprawiają sytuacji, ale nie zapobiegają nawet dalszemu rozwojowi zjawiska korupcji.

Reforma strukturalna sądownictwa dopiero się rozpoczęła: zmniejszono liczbę sędziów, zlikwidowano sądy gospodarcze przekazując ich kompetencje wyspecjalizowanym instancjom sądów powszechnych, a także ograniczono liczbę członków Sądu Najwyższego. Do tej pory, mimo nacisków UE, nie podniesiono jednak sędziowskich wynagrodzeń, co mogłoby wyraźnie wpłynąć na zmniejszenie korupcji.

Za sukces można uznać zapoczątkowaną jeszcze pod koniec 2009 roku reformę prawa wyborczego oraz przebudowę Centralnej Komisji Wyborczej (CKW). Wymiana kadr oraz powołanie Centrum Szkolenia Ustawicznego dbającego o poziom profesjonalny i etyczny pracowników CKW wyraźnie wpłynęły na jakość procesu wyborczego. Wprowadzone do kodeksu wyborczego poprawki obniżyły próg dla partii do 4%, zaś dla kandydatów niezależnych, startujących bez zaplecza partii politycznej – do 2%. Przywrócono także możliwość tworzenia koalicji. Nadal nierozwiązaną kwestią pozostaje jednak finansowanie partii politycznych i kampanii wyborczych. Do tej pory nie wprowadzono w tym zakresie żadnych nowych regulacji. Finansowanie ugrupowań politycznych jest nieprzejrzyste i w dużej mierze niejawne, brak jest efektywnej, systemowej kontroli nad finansowaniem kampanii i budżetem partyjnym.

Prace nad reformą administracyjną, mającą zdecentralizować państwo, której skuteczne wprowadzenie utworzyłoby podstawy mołdawskiej samorządności i umożliwiłoby rozwój społeczeństwa obywatelskiego, rozpoczęto dopiero w styczniu 2012 roku w ramach realizacji „Narodowej strategii decentralizacyjnej”. Dokument ten zakłada przekazanie części kompetencji centralnych władzom lokalnym, szczególnie gminom, a także umożliwienie im szerszego niż obecnie planowania własnego budżetu (przekazanie prawa do ustalania lokalnych podatków lub też przekazanie dochodów z dzierżawy gruntów i nieruchomości bezpośrednio do kasy samorządu). Mimo prób realizacji założeń tego dokumentu efekty reformy do tej pory nie są zauważalne. Głównymi problemami są: opór administracji lokalnej przed podejmowaniem niezależnych decyzji oraz niechęć organów centralnych do rezygnacji z uprawnień. Przeszkodą jest także upolitycznienie sposobu rozdysponowywania środków z budżetu centralnego między jednostkami administracji lokalnej⁶.

Reformy gospodarcze

Po dojściu do władzy obecny rząd obrał jako cel reform gospodarczych zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej kraju, a także zapewnienie stałego i możliwie wysokiego wzrostu gospodarczego. W ciągu ostatnich trzech lat rządów koalicji powołano siedem Specjalnych Stref Ekonomicznych oferujących preferencyjne warunki prowadzenia działalności (m.in. zwolnienie producentów z VAT i opłat celnych). Utworzono także trzy parki przemysłowe. Zagraniczne przedsiębiorstwa zarejestrowane na terytorium Mołdawii objęto preferencyjnymi stawkami podatkowymi, których wysokość uzależniono od skali inwestycji⁷. Dzięki tym działaniom Mołdawia zajęła 83. miejsce w rankingu Doing Business (skok o 11 pozycji w porównaniu z rankingiem z czerwca 2009). Weszła także do sporządzanej w ramach tego samego rankingu pierwszej dziesiątki krajów reformatorów. Mimo to wprowadzanie reform ekonomicznych można uznać za nieudane, szczególnie w takich obszarach jak prawo inwestycyjne i ochrona prawa własności. W rezultacie Mołdawia zmaga się z odpływem inwestorów zagranicznych, skarżących się na problemy z urzędem skarbowym, służbami celnymi lub prokuraturą. Symptomatyczne są tu przypadki trzech dużych inwestorów: amerykańskiej firmy Lear Corporation, niemieckiej Draexlmaier oraz australijskiej Shan Lian Group, którzy w ostatnich dwóch miesiącach 2012 roku zrezygnowali z zaplanowanych inwestycji. We wszystkich przypadkach uzasadnieniem były poważne problemy z mołdawskim urzędem skarbowym i służbami celnymi. Mołdawia utraciła w ten sposób ok. 60 mln euro, co stanowi 25% sumy wszystkich bezpośrednich inwestycji zagranicznych w 2012 roku. Klimat inwestycyjny cierpi także z powodu powtarzających się przypadków tzw. rejderstwa, polegającego przede wszystkim na nielegalnym przejmowaniu firm na podstawie kupionych decyzji sądowych. Działalność ta jest możliwa zarówno ze względu na luki w mołdawskim prawie, jak i korupcję wśród sędziów. Zjawisko „rejderstwa” jest dowodem na brak poważniejszych przemian zarówno w obszarze prawa własności, jak i walki z korupcją. Potwierdza także, że sukces reform ekonomicznych w Mołdawii bezpośrednio zależy od skuteczności reformy wymiaru sprawiedliwości.

Należy jednak zauważyć, że reformy wymagane do podpisania umowy o DCFTA, planowanego jesienią 2013 roku, realizowane są bez przeszkód. Rozpoczęto wprowadzanie poprawek do kodeksu celnego, prawa o taryfach celnych oraz prawa o wolnych strefach ekonomicznych. Udało się także zakończyć wdrażanie reform dotyczących uczciwej konkurencji. Wprowadzono nowe regulacje antymonopolowe i zreformowano państwowy organ do walki z nieuczciwą konkurencją. Uchwalono też prawo regulujące i ograniczające możliwość udzielania pomocy przez państwo przedsiębiorstwom, które zabezpiecza zasada równości podmiotów gospodarczych działających w ramach wolnego rynku.

Rząd odniósł również pewne sukcesy w polityce energetycznej. Mołdawia przystąpiła do Wspólnoty Energetycznej i przyjęła dyrektywy prowadzące do częściowej regulacji rynku energii elektrycznej i gazu oraz przepisy o efektywności energetycznej, w związku z procesem dostosowywania prawa energetycznego do norm unijnych. Z powodzeniem, choć nie bez opóźnień, realizowany jest także projekt interkonektora Jassy-Ungheni, mającego połączyć mołdawski i rumuński system gazociągowy i umożliwić uzależnionej w 100% od rosyjskiego gazu Mołdawii dywersyfikację dostaw tego surowca. Zakończenie budowy planowane jest na listopad 2013 roku.

Reformy w sferze praw i wolności obywatelskich

Wraz z dojściem do władzy obecnej koalicji, udało się rozpocząć szeroko zakrojone reformy w sferze praw obywatelskich – szczególnie wolności słowa, ochrony praw mniejszości czy wolności religijnych oraz systemu oświaty. Zliberalizowano przepisy dotyczące wolności wypowiedzi, zaś media – w pierwszym okresie rządów AIE – przestały skarżyć się na powszechne przed 2009 rokiem naciski polityczne. Na mołdawskim rynku medialnym pojawiły się nowe kanały telewizyjne oraz liczne nowe tytuły prasowe. W rankingu organizacji Reporterzy bez Granic Mołdawia awansowała w ciągu ostatnich trzech lat o 61 pozycji na miejsce 53. Mimo to w ciągu ostatnich dwóch lat stały się zauważalne pewne tendencje negatywne, wskazujące na ograniczanie wolności medialnej. Ich przejawem było odebranie w kwietniu 2012 roku koncesji na nadawanie opozycyjnemu kanałowi telewizyjnemu NIT, jedynej stacji telewizyjnej otwarcie sprzyjającej komunistom. Widoczna jest również koncentracja udziałów w poszczególnych mediach w rękach polityków Sojuszu lub ludzi z nimi związanych, która może negatywnie wpłynąć na pluralizm medialny w kraju. Przyjęcie ustawodawstwa gwarantującego prawa mniejszości narodowych i seksualnych oraz wolność religijną przeciągało się ze względu na wynikający z konserwatyzmu opór społeczeństwa mołdawskiego. Dopiero w maju 2012 roku udało się przyjąć tzw. ustawę o równości szans, która zapewniała równy status prawny mniejszościom, w tym mniejszościom seksualnym oraz mniejszości romskiej. Wcześniej podobne problemy dotyczyły egzekwowania prawa do wolności religijnej. Mimo że odpowiednie ramy prawne przyjęto już we wstępnym okresie reform, dopiero w marcu 2011 roku Ministerstwo Sprawiedliwości zgodziło się dokonać rejestracji pierwszej niechrześcijańskiej grupy religijnej w Mołdawii. W obu wypadkach można jednak mimo opóźnień uznać, że przyjęcie nowych regulacji potwierdziło sukces przemian w tej dziedzinie.

Częściowym sukcesem jest reforma edukacji, w wyniku której zrestrukturyzowano szkolnictwo podstawowe i średnie, podniesiono płace nauczycielom i wdrożono system boloński. Rozpoczęto także wprowadzanie nowego programu nauczania, remont infrastruktury szkolnej oraz zoptymalizowano sieć istniejących placówek szkolnych. Podstawowymi problemami pozostają jednak powszechna korupcja oraz niedostatek środków finansowych i wykształconych kadr. Sukcesywnie wprowadzane są nowe regulacje mające umożliwić Mołdawii jak najszybsze podpisanie umowy o ruchu bezwizowym z UE. W listopadzie 2012 roku Mołdawia oficjalnie przeszła do drugiej i ostatniej fazy „Planu działań na rzecz liberalizacji wizowej”, co oznacza, że przygotowane zostały niezbędne ramy prawne i że rozpoczyna się ich implementacja. Warto podkreślić, że rząd nie czekał na oficjalne potwierdzenie UE o zakończeniu pierwszej fazy i na własną rękę podjął dalsze kroki. Dzięki temu udało mu się m.in. zakończyć wprowadzanie paszportów biometrycznych.

Źródła problemów

Na tempo wprowadzania reform ma wpływ szereg czynników, wśród których można wymienić przede wszystkim spory i sprzeczne interesy wewnątrz rządzącej koalicji, opór administracji, niedobór środków finansowych, wpływ powiązanego z polityką lobby biznesowego, a także dziedzictwo radzieckiej kultury politycznej.

Podstawowym problemem wyraźnie utrudniającym przyjmowanie nowego prawodawstwa przez parlament pozostaje koalicyjny charakter rządu i wzajemna nieufność partii tworzących Sojusz na rzecz Integracji Europejskiej. Była to kwestia szczególnie istotna w trakcie 2,5-rocznego okresu niestabilności (od września 2009 do marca 2012), gdy mołdawski parlament nie był w stanie wybrać głowy państwa. Nie wszyscy ministrowie i wyżsi urzędnicy byli wówczas skłonni do forsowania radykalnych reform, gdy nie wiadomo było, na ile stabilna jest obecna koalicja i gabinet. Problem ten wpłynął w szczególności na opóźnienia reformy resortu spraw wewnętrznych oraz niemal zatrzymał dyskusję nad reformą wymiaru sprawiedliwości⁸. Wraz z wyborem prezydenta zniknęło ryzyko przedterminowych wyborów parlamentarnych,⁹ co ustabilizowało sytuację polityczną do oczekiwanych w grudniu 2014 roku wyborów parlamentarnych.

Wreszcie, bardzo istotną przeszkodą w adaptacji reform jest brak środków finansowych. Właśnie brak funduszy sprawił, że przyjęty we wrześniu 2010 roku „Narodowy plan działania w obszarze praw człowieka na lata 2011–2014” realizowany jest wyrywkowo. To samo jest przyczyną opóźnień we wdrażaniu przepisów związanych z prawami dziecka, rozwojem regionalnym, reformami administracyjnymi. W przyjętym w lutym 2012 roku „Planie działania w obszarze antykorupcyjnym”, nie ma zapisów dotyczących źródeł finansowania planu ani szacunków kosztów jego wykonania. Plan nie wskazuje także bazy kadrowej zdolnej do jego implementacji. Brak tego typu zapisów jest spotykany dość często.

Osobnym problemem, choć jego skala jest trudna do ustalenia, pozostaje wpływ grup polityczno-biznesowych na proces prowadzenia reform w Mołdawii. Gruntowna reforma wymiaru sprawiedliwości stoi w sprzeczności z interesami przedstawicieli takich grup zajmujących kluczową pozycję w gospodarce mołdawskiej, ponieważ może doprowadzić do przerwania utrwalonych już powiązań korupcyjnych umożliwiających lub ułatwiających im prowadzenie działalności.

Społeczny odbiór proeuropejskich przemian

Przeważająca część wprowadzanych przez władze mołdawskie reform znajduje się ciągle na poziomie przyjmowania aktów legislacyjnych i formowania podstaw instytucjonalnych potrzebnych do ich pełnego wdrożenia. Sprawia to, że mieszkańcy kraju w większości nie odczuwają skutków ich przeprowadzania. Brak widocznych efektów przemian, a także forsowanie niepopularnych reform (np. ustawy o równości szans, która chroni m.in. prawa mniejszości seksualnych) negatywnie wpływa na stosunek Mołdawian do integracji europejskiej. Obecnie obserwowany jest wyraźny trend spadkowy w poparciu dla wstąpienia do Unii Europejskiej. Wejście do Wspólnoty popierało w listopadzie 2012 roku 54,7%, zaś przyłączenie do Unii Celnej 55,8%¹⁰. Mołdawianie są też wyraźnie niezadowoleni ze skutków reform ekonomicznych oraz walki z korupcją. W ostatnim badaniu przeprowadzonym przez Transparency International niemal 50% mieszkańców kraju stwierdziło, że w porównaniu z ubiegłym rokiem poziom korupcji w kraju wzrósł, zaś 59% uznało, że sytuacja ekonomiczna w kraju w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy pogorszyła się. Sytuacji nie poprawia brak skutecznej rządowej strategii informacyjnej, która zwiększyłaby świadomość społeczną dotyczącą korzyści wynikających z członkostwa w UE.

Ocena reform i perspektywy

Mimo ambitnego programu reform rządząca od niemal trzech i pół roku koalicja Sojusz na rzecz Integracji Europejskiej odnotowała dotychczas umiarkowane postępy w procesie proeuropejskiej modernizacji kraju. Trudno jest mówić o dokonaniu systemowej transformacji. Nadal nie udało się pozbyć odziedziczonego po poprzednim ustroju modelu funkcjonowania głównych instytucji państwowych, które wymagają gruntownej przebudowy strukturalnej. Problem stanowi także nieprzychylna reformom kadra wywodząca się głównie z czasów komunistycznych. Na obecnym etapie przemiany nie są nieodwracalne i w przypadku zmiany władzy w kraju mogą zostać z łatwością zarzucone. Dopiero strukturalna przebudowa aparatu państwowego może zapewnić systemową zmianę w Mołdawii.

Największym sukcesem reformatorskim koalicji jest poprawa standardów demokratycznych w systemie wyborczym, wzrost pluralizmu mediów i ograniczenie przypadków naruszania swobód obywatelskich. Reformy MSW i wymiaru sprawiedliwości będą jednak wymagać dużo większej determinacji, woli politycznej, a także czasu. Również te reformy, których wdrażanie już rozpoczęto, będą potrzebowały lat, aby zacząć faktycznie oddziaływać na funkcjonowanie państwa. Wymagają one bowiem dojrzałej bazy instytucjonalnej oraz nowych kadr, które dopiero się kształtują.

Dalszy los mołdawskich reform zależy od stabilności politycznej i ekonomicznej kraju. W miarę zbliżania się wyborów parlamentarnych będzie się nasilała walka polityczna między koalicjantami, jednocześnie będzie malała skłonność rządu do wprowadzania niepopularnych reform. Testem odporności mołdawskiego eksperymentu reformatorskiego będą także ogarniające kraj spowolnienie gospodarcze oraz rosnąca presja Rosji. Moskwa poprzez wykorzystywanie różnych instrumentów (w tym wysokich cen gazu) chce skłonić Mołdawię do rezygnacji z integracji z UE na rzecz przystąpienia do Unii Celnej. Pogarszająca się sytuacja ekonomiczna, rozczarowanie dotychczasowymi reformami oraz perspektywa korzyści wynikających z wejścia do Unii Celnej mogą doprowadzić do klęski Sojuszu w wyborach 2014 roku i zwycięstwa partii o orientacji prorosyjskiej. To z kolei może zniweczyć dotychczasowe wysiłki reformatorskie.

UE jest świadoma mołdawskich zaniedbań, ale rzadko posuwa się do krytyki Kiszyniowa. Mimo wszystkich niedostatków reformatorskich Mołdawia pozostaje jedyną w Europie Wschodniej „historią sukcesu”, która utrzymuje proeuropejski kierunek. Unia potrzebuje państwa odnoszącego sukcesy w programie Partnerstwa Wschodniego dla wykazania jego zasadności. Wspólnocie zależy też najprawdopodobniej na możliwie najszybszym wprowadzeniu tych reform i podpisaniu umów, które sprawią, że integracja europejska Mołdawii stanie się nieodwracalna.