Fikcja decentralizacji. Brak reformy administracyjno-samorządowej hamuje modernizację Ukrainy

Decentralizacja władzy i poszerzenie kompetencji samorządów lokalnych są jednym ze sztandarowych haseł prezydenta Wiktora Janukowycza oraz Partii Regionów od momentu powstania tego ugrupowania. Realizacja tych reform jest kluczowa dla ożywienia gospodarczego ukraińskich regionów i całościowej modernizacji państwa.Obecne relacje między centrum i regionami regulowane są przepisami z czasów radzieckich, które nie odpowiadają wyzwaniom współczesności. Elity polityczne na Ukrainie, w tym opozycyjne, deklarują konsensus co do potrzeby przeprowadzenia reformy decentralizacji państwa. Pierwsze próby zmian w tej sferze były podejmowane jeszcze pod koniec lat 90., a kompleksowe założenia do nich w latach 2007–2009 opracował również rząd Julii Tymoszenko.

W 2012 roku Zgromadzenie Konstytucyjne przy prezydencie Ukrainy powołało zespół ekspertów, który przygotował projekt koncepcji reformy samorządu lokalnego i terytorialnej organizacji władzy[1]. Dokument przewiduje de facto implementację dwóch zasadniczych reform: (1) administracyjno-terytorialnej, która pozwoliłaby dokonać konsolidacji rozdrobnionej struktury administracyjnej, dzięki czemu jej podmioty stałyby się większe, bardziej samowystarczalne ekonomicznie; (2) reformy samorządu lokalnego, polegającej na doprecyzowaniu kompetencji samorządów i władz wykonawczych na szczeblu regionalnym oraz zagwarantowaniu samorządom środków na realizację konkretnych zadań delegowanych z centrum. Jednak pomimo tych działań oraz wbrew retoryce prezydenta Janukowycza i polityków z Partii Regionów przeprowadzenie reformy w dającej się przewidzieć przyszłości jest mało prawdopodobne. Praktyka polityczna ostatnich trzech lat wskazuje, że prezydent Janukowycz nie zrezygnował z budowy ściśle scentralizowanego systemu władzy, który ogranicza samorządność i źródła finansowania ukraińskich regionów. Wdrożenie deklarowanych reform zmniejszyłoby bowiem kontrolę prezydenta i jego otoczenia nad procesami politycznymi wewnątrz kraju oraz redystrybucją środków budżetowych między centrum a regionami. Realizacja koncepcji reform w deklarowanych terminach (do 2015 roku) jest ponadto wątpliwa ze względu na zbliżające się wybory prezydenckie oraz pogarszającą się sytuację gospodarczą kraju. W rezultacie brak reformy administracyjno-samorządowej oznacza, że niemożliwe będzie podjęcie efektywnych działań modernizacyjnych, co ma kluczowe znaczenie dla rozwoju społeczno-ekonomicznego regionów Ukrainy.

Obecny ustrój terytorialny i samorządowy

Podział administracyjny Ukrainy kształtował się w latach 1917–1960 i do chwili obecnej nie uległ zmianom. Nie jest dostosowany do gospodarki wolnorynkowej oraz wyzwań wywołanych czynnikami ekonomicznymi i demograficznymi, jak procesy emigracji oraz wewnętrznych migracji ze wsi lub ośrodków miejskich zbudowanych przy wielkich fabrykach do miast[2].

Zgodnie z konstytucją z 1996 roku, Ukraina jest państwem unitarnym[3]. Zasada samorządności lokalnej, wprowadzona na mocy art. 140 ustawy zasadniczej, definiuje samorządność jako „prawo zbiorowości terytorialnej mieszkańców wsi lub dobrowolnie zjednoczonej w wiejską zbiorowość (hromada) mieszkańców kilku wsi, osiedla czy miasta – do samodzielnego rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym, w granicach określonych w Konstytucji i ustawach Ukrainy”[4]. Władzę samorządową, według ustawy zasadniczej, sprawuje zbiorowość terytorialna mieszkańców w trybie określonym ustawą, tak w sposób bezpośredni, jak i poprzez organy samorządu lokalnego. W artykule 133 ustawy zasadniczej określono trójstopniowy podział administracyjno-terytorialny na:

- 24 obwody (odpowiednik województw), w tym dwa miasta wydzielone (Kijów i Sewastopol) oraz Autonomiczną Republikę Krym;

- 490 rejonów (odpowiednik powiatów), obejmujących mniejsze miasta oraz dzielnice większych miast;

- 12 000 silrad (rad wiejskich/gromad, które obejmują średnio trzy jednostki typu miejskiego i wiejskiego).

Organami samorządu terytorialnego są rady wiejskie, osiedlowe (miasteczkowe) i miejskie, ich organy wykonawcze (hołowy – szefowie wiejscy, osiedlowi i miejscy). Rady oraz szefowie samorządów są wybierani w wyborach powszechnych.

Rady na poziomie rejonu i obwodu nie mają organów wykonawczych. Funkcję tę pełnią terenowe organy administracji państwowej, które działają na szczeblu obwodów, rejonów oraz miast wydzielonych. Noszą one nazwę „obwodowa (rejonowa) administracja państwowa”. Ich szefowie są mianowani przez prezydenta i jemu są podporządkowani, a jednocześnie kontrolowani przez organy samorządowe (rady) w zakresie kompetencji przekazanym im przez te rady. Dopuszczalne jest wotum nieufności rady wobec szefa lokalnej administracji, ale jest ono zobowiązujące dla prezydenta tylko w przypadku poparcia przez 2/3 deputowanych danej rady.

Wady obecnego systemu samorządu terytorialnego

Pomimo gwarancji konstytucyjnych i ustawowych Ukraina boryka się z problemem nieefektywnego funkcjonowania organów wykonawczych władz samorządowych. Zgodnie z ustawą o samorządzie lokalnym z 21 maja 1997 roku organy wybieralne (rady wszystkich szczebli) mają prawo do powołania swoich organów wykonawczych. W rzeczywistości organy wykonawcze władzy samorządowej na poziomie obwodu i rejonu nie są powoływane, co prawdopodobnie wynika z tego, że ustawa nie nakłada takiego obowiązku i nie definiuje ich prerogatyw. Choć ustawa daje samorządom szerokie kompetencje, jednak pozostają one na papierze, gdyż inne ustawy, zwłaszcza dotyczące finansowania, nie gwarantują samorządom środków na wypełnienie założonych zadań. W efekcie rola samorządu w zarządzaniu wspólnotami lokalnymi na Ukrainie jest niewielka. Pozytywnym wyjątkiem są miasta, gdzie funkcjonują rady miejskie i ich rady wykonawcze na czele z merem. Taka sytuacja ma miejsce, mimo że w 1997 roku Ukraina ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego i zobowiązała się do dalszego reformowania samorządu lokalnego w kierunku zwiększania jego praw. Jednak większość deklaracji nie została wprowadzona w życie. Dotyczy to zwłaszcza kluczowej dla współpracy organów samorządu lokalnego zasady subsydiarności[5].

Dominującą cechą relacji między stolicą państwa (centrum) a regionami jest – pomimo ich ustawowego uregulowania – słabość organów samorządowych wobec organów administracji państwowej na szczeblach rejonów i obwodów. Brak organów wykonawczych przy radach obu tych szczebli powoduje, że kluczową rolę w podejmowaniu decyzji, przede wszystkim finansowych oraz działań na poziomie lokalnym odgrywają organy administracji państwowej, które są bezpośrednio odpowiedzialne przed prezydentem Ukrainy, a nie przed mieszkańcami[6]. W rezultacie rady nie mogą egzekwować uchwalonych decyzji.

Innym czynnikiem osłabiającym pozycję władz samorządowych w relacjach z administracją państwową jest pozbawienie rad pełnomocnictw do zarządzania gruntami poza obszarami zamieszkanymi. Kwestię tę pozostawiono w kompetencji organów administracji państwowej. Z kolei grunty orne zostały w październiku 2012 roku mocą ustawy wyjęte z kompetencji regionalnych administracji państwowych oraz silrad i przekazane w zarząd Państwowej Agencji Zasobów Ziemi. Nadal jednak nie zakończono procesu wytyczania granic administracyjnych osiedli typu miejskiego i wiejskiego, co utrudni precyzyjne wytyczenie granic obszarów zarządzanych przez Agencję. Problemem jest również podział własności komunalnej między różnymi szczeblami władz lokalnych – wsi, miasteczek, miast, rejonów i obwodów oraz istnienie na jednym obszarze, np. miasta, wielu jednostek terytorialnych (miasta w mieście, a w ich ramach rejony), co powoduje m.in. konkurencję kompetencji organów przedstawicielskich.

Nieprzejrzystość relacji między dwoma organami władzy w regionach (samorządowej i państwowej) pogłębia fakt, że efektywna współpraca często uzależniona jest od nieformalnych kontaktów pomiędzy jej przedstawicielami. Negatywny wpływ na jakość zarządzania na szczeblu lokalnym ma również przenoszenie konfliktów partyjnych na stosunki między obwodową i rejonową administracją państwową (reprezentującą najczęściej interesy rządzącej Partii Regionów) a organami samorządowymi (radami), w których większość mają przedstawiciele ugrupowań opozycyjnych wobec prezydenta i "partii władzy". Taki układ hamuje współpracę na szczeblu regionalnym, a tym samym realizowanie określonych zadań oraz rozwój regionów.

Samorządy lokalne cechuje brak samowystarczalności finansowej, co również ogranicza rozwój regionów[7]. Dochody z lokalnych podatków i opłat są niskie, w związku z czym budżety regionalne (oprócz większych miast) są uzależnione od dotacji wyrównawczych z budżetu centralnego. Udział tych dotacji w budżetach niemal połowy jednostek administracyjno-terytorialnych stanowi ponad 70%[8], a na ich celowe wykorzystanie decydujący wpływ mają obwodowe administracje państwowe. Również system redystrybucji środków finansowych z budżetu centralnego do budżetów lokalnych jest nieefektywny, szczególnie w sytuacjach dekoniunktury gospodarczej. Obecnie, podobnie jak podczas kryzysu ekonomicznego w 2009 roku, środki finansowe nie wracają do budżetów lokalnych w wymiarze zapisanym w budżecie państwa, a są wykorzystywane przez rząd do „łatania dziur” na poziomie budżetu centralnego.

W kierunku ograniczania samorządności

Proces odbierania kompetencji organom samorządu lokalnego zauważają nie tylko pozarządowi eksperci, ale również wysocy urzędnicy państwowi. W ciągu ostatnich dwóch lat przyjęto ponad dwadzieścia ustaw, w myśl których część praw samorządów została przekazana na szczebel centralny. Wskutek tego, rady obwodowe oraz rejonowe zostały m.in. pozbawione prawa zatwierdzania planów zagospodarowania przestrzennego na swoim terenie czy udziału w kształtowaniu programów, w tym inwestycyjnych, które mają być realizowane na terytorium jednostki administracyjnej ze środków Państwowego Funduszu Rozwoju Regionalnego[9]. Zlikwidowano również opłatę targową na rynkach i bazarach, która wcześniej stanowiła ponad połowę dochodów miejscowych budżetów, a podatek transportowy (płacony przez właścicieli środków transportu), będący kolejnym źródłem przychodów budżetów lokalnych, został zastąpiony akcyzą na paliwo zasilającą budżet centralny. Nowy kodeks budżetowy (określa zasady systemu budżetowego Ukrainy, w tym m.in. jego strukturę, prawne zasady funkcjonowania oraz stosunki między budżetami lokalnymi i centralnym) nie tylko nie przekazał samorządom dodatkowych źródeł dochodów, a wręcz zwiększył ich zobowiązania, a rządowi dał prawo przekierowywania dotacji z jednych obwodów do innych w trakcie roku budżetowego[10]. Władze centralne zwiększają kontrolę nad przepływami finansowymi w kraju, delegują zadania na poziom lokalny, lecz nie idą za tym rekompensaty finansowe. W rezultacie, wspólnoty lokalne są niesamodzielne finansowo. Jaskrawym przykładem działań na rzecz osłabienia władz samorządowych był konflikt o kontrolę nad Kijowem mającym status miasta wydzielonego. W wyniku sporów z wybranym w 2008 roku merem Leonidem Czernoweckim, w 2010 roku Rada Najwyższa Ukrainy przyjęła poprawki do ustawy o stolicy[11]. Do tej pory funkcja mera miasta i szefa kijowskiej administracji państwowej skupione były w jednych rękach – wybieranego mera. W myśl zmian do ustawy funkcje te zostały rozdzielone, a kompetencje mera drastycznie ograniczono na rzecz szefa kijowskiej administracji państwowej. W czerwcu 2012 roku Czernowecki podał się do dymisji, data przedterminowych wyborów mera stolicy, z racji niskiej popularności Partii Regionów w Kijowie, nie została do dziś ogłoszona, a pełnię władzy w mieście przejął związany z obozem władzy Ołeksandr Popow, nominowany w listopadzie 2010 roku przez Wiktora Janukowycza na szefa kijowskiej administracji państwowej. W rezultacie faktyczny gospodarz stolicy, który podejmuje kluczowe dla miasta decyzje i kontroluje jego finanse, nie pochodzi z wyboru.

Polityczne uwarunkowania braku reformy samorządowej

Prezydent Ukrainy Wiktor Janukowycz często deklaruje, że reformy decentralizacyjne są priorytetem władz[12]. Są one również zapisane w dokumentach państwowych o znaczeniu strategicznym[13]. Jednak w rzeczywistości bilans działań w tym kierunku jest bardzo skromny, a w ostatnim czasie odnotować można nawet regres. Jednym z przejawów jest rezygnacja administracji prezydenta Janukowycza z koncepcji reformy samorządu opracowanej przez poprzedni rząd[14].

Przyczyn braku reformy jest kilka, zarówno natury finansowej, jak i politycznej. Niechęć do przekazania samorządom lokalnym kompetencji oraz środków pieniężnych wynika z obawy Kijowa przed utratą kontroli nad procesami politycznymi w regionach. Z kolei obecny schemat redystrybucji środków przez budżet centralny umożliwia politykom w Kijowie zachowanie większego wpływu na ostateczny podział środków oraz wybór celów, na które zostaną przeznaczone. W praktyce taka sytuacja tworzy szerokie pole do nadużyć o charakterze korupcyjnym, tj. przekazywania różnego rodzaju subsydiów i subwencji określonym podmiotom w celu uzyskania w zamian osobistych korzyści. Innym przykładem nadużywania tego schematu jest dotowanie regionów, w których skoncentrowany jest elektorat partii rządzącej i które są istotne dla rozszerzenia bazy wyborczej. Taka sytuacja miała miejsce w latach 2010–2011, gdy ponad połowę państwowych subsydiów z budżetu centralnego (ponad 300 mln euro) otrzymały jedne z najbogatszych obwodów: doniecki, łuhański, kijowski oraz miasto Kijów[15].

Ponadto całościowa reforma decentralizacyjna wymaga dużych nakładów finansowych, co byłoby sporym obciążeniem dla państwa. Jeszcze inną przyczyną braku reformy jest opór urzędników państwowej administracji różnych szczebli, gdyż oznaczałaby ona radykalne cięcia ich etatów. Zaniechanie działań na rzecz przekazania części władzy oraz środków finansowych regionom podyktowane jest również logiką kalendarza politycznego. Implementacja reform decentralizujących władzę wywołałaby niezadowolenie społeczne i sprzeciw urzędników w regionach. Taka sytuacja, w obliczu wyborów, byłaby dla władz niekorzystna, ponieważ ograniczyłaby mobilizację i poparcie wyborców. Z drugiej strony, motywacja urzędników szczebla regionalnego, by „pomóc” władzy uzyskać odpowiednie rezultaty, byłaby niższa. Poza tym, w perspektywie wyborów w 2015 roku władze będą raczej akumulować środki na poziomie centralnym, a nie przekazywać je regionom, by tuż przed wyborami ogłosić kolejny pakiet inicjatyw socjalnych. Kolejną przeszkodą dla rozwoju regionalnego Ukrainy jest nastawienie klasy urzędniczej i politycznej na realizację modelu państwa scentralizowanego, rządzonego przez aparat administracyjny, oraz utrwalony nawyk lekceważenia organów przedstawicielskich. Ponadto w języku politycznym na Ukrainie brakuje jasnego rozróżnienia pojęć decentralizacja i federalizacja. Federalizacja rozumiana jako nadmierna autonomia regionów kojarzy się z separatyzmem i choć idea ta wraca czasem z różną mocą w Galicji i na Zakarpaciu, to realne zagrożenie secesją nie istnieje. Jednakże ten argument jest wykorzystywany przez polityków przeciw przekazaniu dodatkowych prerogatyw na poziom regionów.

Podjęcie działań decentralizacyjnych nie jest na rękę władzom i sprawia, że najwięksi lobbyści reformy: Ukraińskie Stowarzyszenie Rad Rejonowych i Obwodowych oraz Stowarzyszenie Ukraińskich Miast, wspierane przez środowisko eksperckie, nie mają wystarczającej siły przebicia, by wymóc wdrożenie reformy. W rezultacie, pomimo przygotowania przez obecne władze projektu Koncepcji Reformy Samorządu Lokalnego i Terytorialnej Organizacji Władzy, w najbliższym czasie możliwe jest jedynie podjęcie pojedynczych działań, np. stworzenia warunków prawnych dla konsolidacji silrad. Natomiast pełna implementacja Koncepcji, przewidziana na lata 2013–2015, jest mało prawdopodobna[16]. Świadczą o tym również pierwsze kroki nowego rządu na rzecz załagodzenia kryzysów wielu budżetów lokalnych, które wydają się być działaniami doraźnymi, a nie systemowymi[17].

Konkluzje

Wbrew deklaracjom składanym przez prezydenta Wiktora Janukowycza, zapewniającego o konieczności umocnienia znaczenia regionów Ukrainy w zarządzaniu państwem, jego realne działania w ostatnich trzech latach zmierzają do koncentracji i budowy silnej władzy. Rezygnacja z przekazania części kompetencji ze szczebla centralnego na szczebel lokalny oraz odbieranie kompetencji i środków finansowych samorządom spowodowało, że Ukraina stała się państwem znacznie bardziej scentralizowanym niż przed 2010 rokiem. W rezultacie regiony Ukrainy są coraz mniej konkurencyjne, pozbawione stałych źródeł finansowania i uzależnione od decyzji polityków z Kijowa. Powoduje to, że rozwijają się one powoli i nierównomiernie, a różnice w poziomie życia w ukraińskich regionach rosną. Jednocześnie, reforma samorządowa jest Ukrainie niezbędna, gdyż system administracyjno-terytorialny Ukrainy nie odpowiada zmianom, jakie zaszły po rozpadzie ZSRR. Jej brak hamuje rozwój gospodarczy regionów Ukrainy, a tym samym modernizację całego kraju. Sytuację pogarsza również utrzymywanie się znaczących dysproporcji w dotowaniu przez budżet państwa poszczególnych regionów Ukrainy. W świetle powyższego, projekt koncepcji reformy samorządu lokalnego oraz terytorialnej organizacji władzy, przedstawiony jesienią 2012 roku, należy uznać za krok w dobrym kierunku, choć jednocześnie trzeba być sceptycznym co do możliwości rozpoczęcia jego realizacji.