Ochrona klimatu – specjalność niemieckiego eksportu i dyplomacji

Niemcy należą do największych promotorów polityki ochrony klimatu i rozwoju zielonych technologii, które zapoczątkowały kolejną falę innowacji w niemieckiej gospodarce i powstanie nowej branży eksportowej (po rewolucji związanej z rozwojem elektroniki w latach 50. i 60. oraz technologii informatycznych w latach 80. i 90.).Rządowe raporty i niezależne badania w RFN pokazują, że niemieccy przedsiębiorcy mają dzisiaj 15-procentowy udział w globalnym rynku zielonych technologii, a w następnych latach udział ten zostanie utrzymany. Obraz Niemiec jako „prymusa” w dziedzinie polityki klimatycznej zakłócają jednak spory o ambitne cele redukcji emisji proponowane przez Komisję Europejską. Niemieckie lobby przemysłowe reprezentowane w rządzie przez Ministerstwo Gospodarki postuluje wolniejsze tempo redukcji emisji oraz zmniejszenie kosztów związanych z tym procesem, by nie ucierpiała konkurencyjność tradycyjnych branż RFN na globalnym rynku.

Wewnętrzne uwarunkowania niemieckiej polityki klimatycznej

Aktywne wsparcie dla międzynarodowej polityki ochrony klimatu nie ma w Niemczech długiej tradycji. Jeszcze w drugiej połowie lat 70. RFN należała do hamulcowych w negocjacjach dotyczących ochrony warstwy ozonowej[1]. Przełom nastąpił w latach 80. i był spowodowany wzrostem świadomości ekologicznej w niemieckim społeczeństwie po przemianach 1968 roku. W 1983 roku do Bundestagu po raz pierwszy dostała się partia Zielonych, a w 1986 powołano Ministerstwo Środowiska. Ważnym wydarzeniem dla wzrostu nastrojów proekologicznych w Niemczech była też katastrofa elektrowni jądrowej w Czarnobylu 1986 roku.

Obecnie Niemcy jako lider w polityce ochrony klimatu realizują program transformacji energetycznej (niem. Energiewende) w RFN[2], który zakłada rezygnację z energii jądrowej do 2022 roku i wzrost udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w produkcji prądu do ok. 50% w 2030 roku, do 80% – w 2050. Niemieckie społeczeństwo popiera te zmiany. Opublikowane w styczniu 2013 roku badanie dotyczące świadomości ekologicznej pokazuje, że ochrona środowiska i klimatu jest dzisiaj dla Niemców drugim, po walce ze skutkami kryzysu strefy euro, najważniejszym wyzwaniem. 20% ankietowanych deklaruje chęć zakupu prądu wyprodukowanego z OZE, w 2010 roku było to 8%. Na dobrowolne opłaty na rzecz zrównoważenia emisji gazów cieplarnianych zgadza się 9% respondentów, w 2010 roku – 3%[3]. Rozbudowa oraz finansowanie systemu dopłat dla OZE wiążą się jednak ze wzrostem cen prądu dla odbiorców (różnicę między rynkową ceną energii a ceną gwarantowaną ustawowo pokrywają konsumenci). Według danych Eurostatu, w latach 2007–2012 średnia cena energii elektrycznej dla niemieckich przedsiębiorstw wzrosła o 26%, a dla gospodarstw domowych o 23%. Średnia dla 27 państw członkowskich UE wyniosła odpowiednio 26% i 19%, a dla Polski 2% i 2,8%. Równocześnie pod względem wysokości ceny energii elektrycznej dla przemysłu Niemcy są na piątym miejscu, a pod względem ceny dla gospodarstw domowych na trzecim miejscu w UE.

Niemcy są niechętni alternatywnym formom niskoemisyjnej produkcji energii. Zrezygnowali z energetyki jądrowej, obawiają się także wydobywania gazu łupkowego, którego zasoby szacowane są nawet na 22,6 biliona m3 i wystarczyłyby na pokrycie zapotrzebowania na gaz na co najmniej 20 lat[4]. W najnowszej ankiecie instytutu badawczego Forsa 79% badanych dopuszcza wydobycie gazu łupkowego przy zastosowania technologii szczelinowania hydraulicznego, ale tylko przy zachowaniu najwyższych norm ochrony środowiska. Niemcy są także przeciwni sekwestracji CO2 (Carbon Capture and Storage, CCS)[5]. Rząd federalny przeforsował w czerwcu 2012 roku ustawę o CCS, która zakłada, że roczna ilość składowanego CO2 nie może przekroczyć 4 mln ton oraz daje w większości niechętnym CCS landom możliwość uchwalenia moratorium na stosowanie tej technologii na swoim terenie. Minister środowiska w jednym z wywiadów przyznał, że w żadnym kraju związkowym nie ma politycznej zgody na stosowanie tej technologii. Resort wypowiada się równie negatywnie o ewentualnym wydobywaniu gazu łupkowego w RFN, chociaż koalicyjna FDP reprezentuje odmienne stanowisko[6].

Stanowisko Berlina na forum ONZ i Unii Europejskiej

W dziedzinie polityki klimatycznej na poziomie międzynarodowym niemiecki rząd przyjął rolę lidera walki z globalnym ociepleniem. Ministerstwo Środowiska deklaruje, że celem Niemiec i Unii Europejskiej jest podpisanie wiążącego porozumienia na szczeblu globalnym, dzięki któremu utrzymany zostałby wzrost temperatury poniżej 2 stopni Celsjusza w porównaniu z okresem przedindustrialnym. Peter Altmaier, minister środowiska RFN, w sierpniu 2012 roku zaprezentował dziesięciopunktową strategię, w której zawarte zostały główne wytyczne dla realizacji zagranicznej polityki energetycznej i ochrony środowiska w bieżącej kadencji Bundestagu. Najważniejsze postulaty Niemiec w tym zakresie, to:

• budowa koalicji państw–pionierów, które tak jak Niemcy chcą wspierać rozwój OZE oraz ambitną politykę klimatyczną;

• stopniowa integracja międzynarodowych rynków handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych;
• wsparcie Unii Europejskiej w tworzeniu instrumentów finansowania międzynarodowej walki z globalnym ociepleniem;
• zwiększenie unijnych celów redukcji emisji CO2 do 2020 roku z obecnych 20% do 30% względem 1990 roku;
• poparcie dla ustalenia wiążących celów redukcji emisji CO2 w Unii Europejskiej do 2050 roku[7].

Podczas konferencji stron ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) w Dausze w Katarze, w grudniu 2012 roku, Niemcy reprezentowane przez Altmaiera przedstawiły pozycję negocjacyjną zgodną z narodową strategią. Mimo że w wyniku konferencji do drugiej fazy protokołu z Kioto przystąpiły tylko państwa członkowskie Unii Europejskiej wraz z Chorwacją, Australią, Szwajcarią, Norwegią, Islandią i Monako (łącznie odpowiadające za 15% globalnej emisji CO2), Altmaier ocenił wyniki konferencji pozytywnie. Podczas wystąpienia przed Bundestagiem podkreślił utrzymanie przez Berlin pozycji lidera w negocjacjach klimatycznych. Według Altmaiera Berlin musi starać się wywierać moralną presję na inne państwa oraz dawać przykład, jak efektywnie budować gospodarkę niskoemisyjną.

W kwestii unijnej polityki klimatycznej stanowisko RFN nie jest spójne. Mimo zgody w sprawie promowania ochrony klimatu główne niemieckie partie polityczne (CDU/CSU, SPD, Lewica, Zieloni oraz FDP) różnią się w ocenie tempa i skali zmian. SPD, Zieloni oraz Lewica krytycznie oceniają obecną politykę rządu Angeli Merkel. Partie te jednoznacznie opowiadają się za zwiększeniem cen uprawnień do emisji CO2 oraz podniesieniem unijnego celu redukcji emisji do 2020 roku do 30% w porównaniu z 1990 rokiem. Dla partii Zielonych polityka klimatyczna ma kluczowe znaczenie i jest częścią idei budowy ekologicznego społeczeństwa. Ugrupowania koalicji CDU/CSU i FDP są ostrożniejsze w swoich deklaracjach. Zgadzają się co do strategicznego kierunku działań, czyli budowy niskoemisyjnej gospodarki Niemiec, ale nie popierają jednoznacznie tak ambitnych celów redukcji. W kwestii dopłat dla OZE FDP oraz CDU/CSU podkreślają, że subsydia mają mieć charakter tymczasowy, by jak najszybciej OZE stały się konkurencyjne wobec konwencjonalnych źródeł energii.

W samym rządzie Niemiec różne poglądy na kwestie klimatyczne reprezentują resorty gospodarki i środowiska. Minister gospodarki Philipp Rösler (FDP) nie zgadza się na dwa najważniejsze postulaty unijnej komisarz ds. klimatu Connie Hedegaard, które popiera minister środowiska Peter Altmaier (CDU). Chodzi o przesunięcie 900 milionów uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w latach 2013–2015 na lata 2019 i 2020 (tzw. backloading) oraz zwiększenie unijnego celu redukcji emisji do 2020 roku z 20% do 30% (w porównaniu z 1990 rokiem). Spodziewanym skutkiem backloadingu jest wzrost cen uprawnień do emisji CO2 w całej Unii Europejskiej – tym samym utrzymany zostanie bodziec dla inwestycji w technologie niskoemisyjne. Jest to jeden z głównych argumentów Altmaiera za propozycją komisarz Hedegaard. Obniżenie cen uprawnień spowodowałoby również zmniejszenie wpływów do federalnego Funduszu na rzecz energii i klimatu (EKF) o 65% rocznie, co odpowiadałoby kwocie 2,3 mld euro – Fundusz finansuje badania nad OZE oraz projekty zwiększające efektywność energetyczną. Minister gospodarki odpiera zarzuty, powołując się na zapis umowy koalicyjnej, według którego obie partie są zobowiązane do zapewnienia przedsiębiorstwom produkującym w Niemczech dogodnych warunków konkurowania na globalnym rynku. Według ministra gospodarki wyklucza to jednostronną implementację wyśrubowanych przez Unię Europejską celów klimatycznych. O ile minister środowiska podkreśla szanse, jakie daje „zielona gospodarka”, w tym nowe miejsca pracy w sektorze produkcji, budownictwa, dystrybucji energii i przede wszystkim w sektorze nowych technologii, to minister gospodarki obawia się deindustrializacji kraju i ucieczki energochłonnego przemysłu poza granice Niemiec.

Rösler w sporze z Altmaierem trzyma stronę lobby przemysłowego, które ze względu na rolę przedsiębiorstw z sektora przemysłu samochodowego, maszynowego czy chemicznego jest w Niemczech bardzo silne. W grudniu 2012 roku ministrowie gospodarki i przemysłu Niemiec, Francji, Hiszpanii, Portugalii i Włoch wydali wspólne oświadczenie, w którym nawołują do podjęcia działań na rzecz zwiększenia konkurencyjności europejskiego przemysłu. Podzielają oni obawy lobby przemysłowego przed negatywnymi skutkami zmniejszania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, przede wszystkim wysokimi kosztami energii.

Ochrona klimatu i promocja interesów gospodarczych w jednym

Realizując ambitne cele polityki klimatycznej Niemcy realizują równocześnie cele swojej polityki zagranicznej i gospodarczej. Wsparcie finansowe dla najbiedniejszych państw świata w połączeniu z przyjęciem roli lidera w globalnych negocjacjach klimatycznych skutkuje pozytywnym wizerunkiem Berlina na świecie i ułatwia stosunki z państwami rozwijającymi się, które najsilniej odczuwają skutki globalnego ocieplenia. Od 2009 roku organizowana jest w RFN coroczna konferencja pod nazwą Petersberski Dialog Klimatyczny, która ma na celu przyspieszenie pracy corocznych szczytów klimatycznych IPCC. Równocześnie Niemcy znalazły w walce z globalnym ociepleniem drogę do promocji nowoczesnych technologii. W tym zakresie blisko współpracują ze sobą Ministerstwo Gospodarki i Technologii (BMWi), Ministerstwo Środowiska (BMU), Ministerstwo Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (BMZ) i Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

W udzielaniu wsparcia finansowego na walkę z globalnym ociepleniem państwom rozwijającym się przoduje bez wątpienia BMZ – w 2010 roku z kwoty 1,42 mld euro, którą RFN przeznaczył na walkę ze skutkami globalnego ocieplenia, 1,27 mld euro pochodziło z tego resortu, a 150 mln euro z Ministerstwa Środowiska[8]. Dodatkowo w 2010 roku Niemcy udzieliły pożyczki na cele związane z ochroną klimatu na kwotę 3,5 mld euro – te pożyczki również zaliczano na poczet oficjalnej pomocy rozwojowej tzw. ODA (Official Development Assistance). Ministerstwo Współpracy Gospodarczej i Rozwoju nie ukrywa, że równolegle z realizacją celów niemieckiej polityki rozwojowej, takich jak promowanie rządów prawa czy ochrona środowiska i klimatu, BMZ chce wspierać niemieckie firmy, które są gotowe inwestować w zielone technologie w państwach otrzymujących pomoc rozwojową. Współpraca gospodarcza ma być tak samo ważna jak rozwój – jest to znacząca zmiana akcentów w resorcie, który po prawie 50-letniej przerwie, od 2009 roku znów kierowany jest przez FDP. Ministerstwo finansując projekty rozwojowe podkreśla, że zyskuje zarówno strona przyjmująca pomoc, jak i niemieckie przedsiębiorstwa, które otrzymują możliwość poszerzenia potencjału inwestycyjnego. Szczególnym instrumentem BMZ w zakresie wsparcia niemieckich producentów są tzw. partnerstwa dla rozwoju. Rządowe agencje oraz programy (przede wszystkim Niemiecka Spółka ds. Inwestycji i Rozwoju (DEG), oraz Niemieckie Towarzystwo na rzecz Współpracy Międzynarodowej (GIZ) oferują niemieckim przedsiębiorstwom pomoc finansową oraz doradztwo inwestycyjne. Finansowanie inwestycji związanych z OZE i zielonymi technologiami ma priorytetowe znaczenie dla rządu. Podczas grudniowego szczytu w Dausze Berlin zobowiązał się do przekazania w 2013 roku 1,8 mld euro na ochronę klimatu dla państw rozwijających się. Ministerstwo Środowiska samodzielnie dysponuje o wiele mniejszymi kwotami – na szczycie zadeklarowało przeznaczenie 40 mln euro na program NAMA (Nationally Appropriate Mitigation Action), którego celem jest walka z globalnym ociepleniem oraz wdrożenie nowatorskiego systemu międzynarodowego wsparcia finansowego w państwach rozwijających się oraz 5 mln euro na Program ds. Rozwoju Narodów Zjednoczonych (UNDP).

Powyższe działania, w połączeniu z krajowym programem transformacji energetycznej, mają służyć zarówno ochronie środowiska, jak i budowie innowacyjnego przemysłu, który jest wspierany dzięki wewnętrznym dotacjom dla odnawialnych źródeł energii. W latach 2000–2010 eksport komponentów do paneli fotowoltaicznych wzrósł o ok. 700%, a do elektrowni wiatrowych o ok. 900%, w tym samym okresie globalny eksport wzrósł odpowiednio czterokrotnie dla fotowoltaiki i pięciokrotnie dla elektrowni wiatrowych[9]. W 2010 zatrudnienie w sektorze zielonych technologii w Niemczech przekroczyło 360 tys. osób. Według danych rządowych w 2020 roku sektor ochrony klimatu i zielonych technologii ma zatrudniać co najmniej 500 tys. pracowników, a w 2030 co najmniej 900 tys.[10]. Z danych raportu „GreenTech made in Germany 3.0”, przygotowanego na zlecenie Federalnego Ministerstwa Środowiska przez firmę doradczą Roland Berger Strategy Consultants wynika, że sektor zielonych technologii utrzyma 15-procentowy udział w rynku światowym co najmniej do 2025 roku, przy czym rynek ten ma podwoić swoją wartość z obecnych 2,044 mld euro w 2011 roku do 4,400 mld euro w 2025 roku. Udział zielonych technologii w niemieckim PKB w 2025 roku wynosić będzie 15% (w 2011 roku 11%)[11]. W ramach wsparcia eksportu zielonych technologii w 2003 roku Ministerstwo Gospodarki stworzyło platformę pod nazwą Exportinitative Erneuerbare Energien (Inicjatywa eksportowa odnawialnych źródeł energii). Platforma kierowana przez Ministerstwo Gospodarki skupia instytucje rządowe oraz pozarządowe w celu udzielenia możliwie najszerszego wsparcia producentom technologii z zakresu odnawialnych źródeł energii. Inicjatywa eksportowa oferuje pomoc w kontaktach z odbiorcami, jak również zbiera informacje o rynkach i pomaga w działaniach marketingowych. Z danych instytucji wynika, że firmy współpracujące z inicjatywą eksportową zwiększają eksport o średnio 23%. Innym sposobem na zapewnienie rynków zbytu dla rodzimej produkcji nowych technologii jest promocja współpracy z innymi państwami na forum Międzynarodowej Organizacji Energii Odnawialnej (IRENA) i promowanie OZE poprzez współpracę multilateralną.

Niemcy są inicjatorem IRENA oraz największym płatnikiem do budżetu tej organizacji[12]. W Bonn ulokowano Centrum Innowacji i Technologii, natomiast sekretariat mieści się w Abu Zabi. Celem organizacji jest wspieranie rozpowszechniania wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii. Obecnie 106 państw członkowskich ratyfikowało statut IRENA. Obok państw UE członkami są między innymi Indie, USA, Kazachstan czy Republika Południowej Afryki. Niemcy jako inicjator powstania tej organizacji chciały stworzyć instrument do promocji zielonych technologii i odnawialnych źródeł energii na całym świecie. Długofalowym celem RFN jest podniesienie rangi IRENA i stworzenie z organizacji globalnego aktora promującego zielone technologie. Niemcy już teraz starają się wykorzystać globalny zasięg tej organizacji. Podczas konferencji członków IRENA w styczniu 2013 roku Niemcy podpisały umowę z Chińską Republiką Ludową o współpracy w zakresie rozbudowy odnawialnych źródeł energii. Altmaier podczas konferencji nawoływał do stworzenia klubu państw wspierających transformację energetyczną (niem. Klub der Energiewendestaaten). Stworzenie takiej grupy dałoby Niemcom nie tylko większe rynki zbytu dla produktów z branży zielonych technologii, lecz także pomogłoby upowszechnić na świecie ideę transformacji energetycznej.

Wnioski

1. Poprzez walkę z globalnym ociepleniem Niemcy znalazły drogę do promocji i rozbudowy sektora zielonych technologii. Berlin promuje te technologie jako formę walki ze wzrostem emisji CO2 zarówno poprzez wewnętrzną transformację energetyczną, jak i na forum międzynarodowym (IRENA oraz inicjatywa klubu państw wspierających transformację energetyczną). Według rządowego raportu udział branży zielonych technologii w niemieckim PKB wzrośnie w 2025 roku z obecnych 11% do 15%, a niemieccy producenci utrzymają 15-procentowy udział w rynku wartym 4,400 mld euro.

1. Dzięki aktywności Berlina w dziedzinie polityki klimatycznej Niemcy stają się centrum światowej dyplomacji klimatycznej: od 1996 roku w Bonn mieści się sekretariat ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCC), a od 2010 roku odbywają się tam spotkania Petersberskiego Dialogu Klimatycznego. W Bonn ulokowano także Centrum Innowacji i Technologii Międzynarodowej Organizacji Energii Odnawialnej. Wszystkie te działania przyczyniają się do poprawy międzynarodowego wizerunku Niemiec jako państwa podejmującego globalne wyzwania. Oprócz tego poprzez wsparcie finansowe udzielone państwom rozwijającym się na walkę z globalnym ociepleniem Berlin promuje swój wizerunek i swoje interesy gospodarcze.

1. W Niemczech głównym oponentem obecnego tempa redukcji emisji CO2 jest przemysł, którego „adwokatem” w rządzie jest Ministerstwo Gospodarki. W dobie kryzysu coraz głośniejsze są żądania dotyczące ochrony europejskiego przemysłu lub nawet zaprzestania obecnej polityki redukcji emisji. Jednakże lobby przemysłowe nie wpłynie na zasadniczy kierunek polityki klimatycznej Niemiec, choć może dalej utrzymać swój specjalny status w niemieckiej gospodarce dzięki ulgom na zakup energii elektrycznej dla tzw. przedsiębiorstw energochłonnych (według ustawy o OZE energochłonne przedsiębiorstwa produkcyjne, które sprzedają swoje towary na rynkach międzynarodowych, płacą mniejszą dopłatę do OZE).