Rosyjska ofensywa przed wileńskim szczytem Partnerstwa Wschodniego

W ciągu ostatnich tygodni możemy obserwować intensyfikację działań rosyjskich mających na celu przeciwdziałanie zacieśnieniu relacji części państw obszaru poradzieckiego z Unią Europejską. Bezpośrednią przyczyną nasilenia rosyjskiej presji jest zbliżający się szczyt Partnerstwa Wschodniego, planowany na 28–29 listopada w Wilnie, podczas którego Ukraina może podpisać z UE parafowaną w marcu 2012 roku umowę stowarzyszeniową (AA) wraz z porozumieniem o pogłębionej strefie wolnego handlu (DCFTA). Mołdawia, Armenia i Gruzja miały parafować analogiczne umowy, czyli de facto zatwierdzić projekty dokumentów, które miałyby zostać podpisane w najbliższej przyszłości. Rosja zawsze traktowała relacje państw powstałych po rozpadzie ZSRR z Unią Europejską jako konkurencyjne dla własnych wpływów w tym regionie. Stąd sprzeciw Rosji budziły wszelkie próby intensyfikacji tych kontaktów. Szczególnym wyzwaniem dla polityki Rosji stał się zainaugurowany w 2009 roku unijny program Partnerstwa Wschodniego. Rosyjską odpowiedzią na tę europejską inicjatywę był m.in. projekt integracji euroazjatyckiej, której pierwszym etapem jest powołana w 2010 roku Unia Celna Rosji, Kazachstanu i Białorusi (UC), a której zwieńczeniem ma być powołanie w 2015 roku Unii Euroazjatyckiej[1]. Rosja stara się skłonić państwa regionu, przede wszystkim Ukrainę, by wyraźnie określiły swoją orientację geopolityczną jako prorosyjską i przystąpiły do proponowanego przez Moskwę projektu integracyjnego. W zamierzeniu Rosji miałoby to na trwałe umieścić je w strefie wpływów rosyjskich i jednocześnie uniemożliwić pogłębianie ich współpracy z Brukselą. Rosja regularnie podejmuje działania mające pokazać państwom regionu korzyści mogące płynąć z decyzji o integracji z UC (przede wszystkim obiecując preferencyjne ceny na rosyjskie surowce energetyczne), jak też zagrożenie, jakie niesie ze sobą pozostanie przy orientacji proeuropejskiej (głównie nakładając okresowo sankcje handlowe). Obecnie perspektywa szczytu w Wilnie, podczas którego Ukraina, Mołdawia, Armenia i Gruzja miałyby zadeklarować proeuropejski priorytet polityki zagranicznej, powoduje intensyfikację rosyjskich działań, mających storpedować ewentualny sukces spotkania w Wilnie oraz wyhamować lub zablokować możliwość zacieśniania współpracy państw regionu z UE.

Dotychczasowe działania Rosji

Najbardziej zauważalnym elementem obecnej ofensywy Kremla była blokada ukraińskich towarów na rosyjskiej granicy w dniach 14–20 sierpnia. Po jej zakończeniu doradca Władimira Putina Siergiej Głazjew zagroził Ukrainie w przypadku podpisania przez nią umowy stowarzyszeniowej z UE zerwaniem porozumienia o strefie wolnego handlu w ramach WNP. Z kolei Euroazjatycka Komisja Gospodarcza, organ zarządzający strukturami integracyjnymi Rosji, Kazachstanu i Białorusi, ogłosiła projekt dokumentu wprowadzającego od 1 listopada 2013 roku zasady ochrony rynków Unii Celnej przed towarami z państw trzecich integrujących się z innymi obszarami gospodarczymi (po podpisaniu AA/DCFTA warunki te spełniać będzie Ukraina). Jednocześnie wicepremier Dmitrij Rogozin zapowiedział możliwość zerwania przez Rosję współpracy z ukraińskim przemysłem lotniczym. Strona rosyjska wróciła także do problemu ceł pobieranych przez Ukrainę od dostaw z Rosji dla stacjonującej na Ukrainie rosyjskiej Floty Czarnomorskiej. Oświadczyła, że zamierza niesłusznie jej zdaniem pobrane opłaty uznać za dług państwowy Ukrainy. Sumę roszczeń szacuje się nawet na ponad 200 mln USD. Ponadto 10 września br. Moskwa ogłosiła, że od 2014 roku rezygnuje z użytkowania ukraińskiego poligonu NITKA, za co w ub.r. zapłaciła Ukrainie prawie 1,4 mln USD. Rosja blokuje de facto także negocjacje o możliwych obniżkach cen rosyjskiego gazu dla Ukrainy, domagając się bardzo daleko idących ustępstw w zamian za obniżkę ceny[2]. Jednocześnie strona rosyjska roztacza przed Ukrainą perspektywę korzyści, jakie odniosłaby ona włączając się w proces proponowanej przez Rosję integracji euroazjatyckiej. Siergiej Głazjew zapewnia, że w ramach struktur integracyjnych cena gazu dla Ukrainy kształtowałaby się na tym samym poziomie co cena dla Białorusi, a więc byłaby 2 do 3 razy niższa niż obecnie. Zniesione miałyby być także cła eksportowe na ropę. Obie te zmiany wraz z preferencjami handlowymi wynikającymi z członkostwa w UC miałyby przynieść Ukrainie 11–12 mld USD zysków rocznie[3].

Choć głównym celem działań Rosji jest najbardziej zaawansowana w negocjacjach z UE Ukraina, Moskwa stara się także oddziaływać na pozostałe państwa, szykujące się do parafowania porozumień stowarzyszeniowych z UE. Rosyjski urząd sanitarny – Rospotriebnadzor – wprowadził od 11 września br. embargo na mołdawskie wyroby alkoholowe. Zamknięcie rosyjskiego rynku, na który trafia około 30% mołdawskiej produkcji wina, spowoduje straty mołdawskich producentów szacowane na ok. 5 mln USD miesięcznie[4]. Służby sanitarne Rosji zaczęły również zgłaszać zastrzeżenia do mołdawskich owoców, co może prowadzić także do zakazu ich importu. Wicepremier i specjalny przedstawiciel ds. Naddniestrza Dmitrij Rogozin ostrzegł wcześniej, że podpisanie przez Mołdawię umowy stowarzyszeniowej z UE doprowadzi do rewizji umów Mołdawii z Rosją, utrudni eksport mołdawskich towarów, może też skutkować problemami z dostawami gazu oraz spowodować ograniczenia dla mołdawskich imigrantów zarobkowych. Rogozin zapowiedział także, że zacieśnienie współpracy mołdawsko-unijnej odbije się negatywnie na uregulowaniu problemu Naddniestrza. Samo Naddniestrze otrzymało od Rosji dotację na poprawę sytuacji socjalnej w wysokości 150 mln USD, co jest równowartością rocznych wpływów budżetowych separatystycznej republiki[5]. Rosja w ostatnim okresie wzmocniła także swoją obecność ekspercką[6] i inwestycyjną[7] w Naddniestrzu. Można również zakładać, że to z inspiracji Kremla w Gagauzji, autonomii w Mołdawii, gdzie panują nastroje prorosyjskie, sił nabiera inicjatywa przeprowadzenia referendum o niepodległości[8].

Z kolei w relacjach z Armenią Rosja wykorzystała, jak się wydaje, przede wszystkim argumenty związane z kwestiami bezpieczeństwa. W ostatnim czasie Rosja zajmująca dotąd stanowisko proarmeńskie w konflikcie Armenii z Azerbejdżanem o ormiańską enklawę – Górski Karabach, zaczęła podejmować działania sugerujące możliwość zmiany polityki w tej kwestii. 13 sierpnia po raz pierwszy od siedmiu lat prezydent Władimir Putin odwiedził Baku. Przy okazji media nagłośniły fakt realizowania przez Rosję kontraktów na sprzedaż do Azerbejdżanu uzbrojenia o wartości ok. 4 mld USD. Ponadto w lipcu br. Gazprom kontrolujący armeńską spółkę gazową ArmRosGazprom podwyższył ceny dla odbiorców indywidualnych w Armenii o 50%, a następnie strona rosyjska zasugerowała, że w przypadku akcesji Armenii do Unii Celnej możliwy będzie powrót do niższych cen gazu. W rezultacie zaproszony do Moskwy 3 września prezydent Armenii Serż Sargsjan, po spotkaniu z prezydentem Władimirem Putinem ogłosił, że Armenia podjęła decyzję o wstąpieniu do Unii Celnej Rosji, Białorusi i Kazachstanu oraz deklaruje chęć współtworzenia Unii Eurazjatyckiej[9].

W ostatnich tygodniach nie widać natomiast szczególnej aktywności rosyjskiej w stosunku do Gruzji. Jednak niedawna wypowiedź premiera Bidziny Iwaniszwilego, w których nie wykluczył integracji z Rosją może sugerować, że także z Gruzją mogą się toczyć zakulisowe rozmowy w tej sprawie[10].

Znaczenie szczytu wileńskiego dla Rosji

Możliwość podpisania lub parafowania dokumentów zacieśniających współpracę z Unią Europejską przez państwa leżące w tradycyjnej strefie wpływów rosyjskich stanowi dla Rosji zagrożenie zarówno w sferze symbolicznej, jak i dla jej realnej pozycji w regionie.

W pierwszej kolejności byłaby to porażka propagandowa Rosji. Przyjęcie przygotowanych na szczyt wileński dokumentów byłoby deklaracją priorytetu wektora zachodniego w polityce zagranicznej czterech państw regionu. Rosja zawsze traktowała relacje państw poradzieckich z Unią Europejską jako konkurencyjne dla własnych stosunków z tymi państwami i przeciwdziałała zacieśnianiu współpracy państw regionu z Brukselą. Sformalizowanie woli stowarzyszenia się z UE przez Ukrainę, Mołdawię, Armenię i Gruzję byłoby oczywistą porażką tej polityki i przynajmniej wizerunkową przegraną Moskwy w rywalizacji – jak jest to postrzegane w Rosji – z Brukselą o geopolityczny wybór tych państw. Tym samym oznaczałoby to przynajmniej symboliczne zawężenie strefy rosyjskiej dominacji w regionie i utrudniło Rosji utrzymanie wizerunku mocarstwa kontrolującego obszar poradziecki. Osłabiłoby to pozycję międzynarodową Rosji nie tylko w relacjach z państwami WNP, ale także z Zachodem. Dotychczas Rosja, posiłkując się argumentem o swoim rzekomym naturalnym patronacie nad regionem, przekonywała Zachód o konieczności uczestnictwa w podejmowaniu decyzji dotyczących tego obszaru.

Z punktu widzenia Rosji wybór wektora europejskiego w polityce zagranicznej to wybór określający tożsamość państw regionu – wybór alternatywnego wobec proponowanego przez Rosję systemu wartości, ustroju gospodarczego, stylu rządzenia. Dlatego tak istotna dla Rosji jest symbolika samego szczytu wileńskiego, bez względu na realną ocenę możliwości realizacji przez państwa sygnatariuszy wziętych na siebie zobowiązań i perspektywę rzeczywistych zmian. Ten aspekt ma szczególne znaczenie w relacjach z Ukrainą, która w myśleniu znacznej części rosyjskich elit i społeczeństwa jest historyczną częścią Rosji, tak jak Ukraińcy są częścią narodu (ludu) rosyjskiego. Nieprzypadkowo taka retoryka pojawia się w wypowiedziach prezydenta Władimira Putina na temat perspektyw stowarzyszenia Ukrainy z UE[11]. Wybór nieprorosyjskiej orientacji przez Ukrainę byłby dla Kremla trudną do wytłumaczenia porażką także w kontekście polityki wewnętrznej.

Podpisanie umów stowarzyszeniowych oznaczałoby porażkę priorytetowego dla Rosji projektu integracji euroazjatyckiej. Dla Moskwy tworzenie Unii Euroazjatyckiej, której pierwszym etapem jest Unia Celna, było kolejnym pomysłem na utrzymywanie kontroli nad regionem poradzieckim poprzez wzmacnianie i sformalizowanie więzi gospodarczych obszaru z Rosją. Przystąpienie do DCFTA uniemożliwia uczestnictwo państw sygnatariuszy w Unii Celnej Rosji, Kazachstanu i Białorusi. Dotkliwe byłoby zwłaszcza wykluczenie z grona potencjalnych uczestników projektu Ukrainy. Bez udziału drugiej największej gospodarki i drugiego rynku regionu Unia Celna traci na atrakcyjności dla kolejnych uczestników i dla partnerów zewnętrznych. Z dużym prawdopodobieństwem oznaczałoby to powolny koniec tego projektu.

Stowarzyszenie się państw obszaru poradzieckiego z UE oznaczałoby dla Rosji rzeczywiste zagrożenie dla jej wpływów w regionie. Umowy zobowiązują bowiem państwa sygnatariuszy do przystosowania ich systemu prawnego i gospodarczego do norm obowiązujących wewnątrz UE. Umowy stowarzyszeniowe, wraz z będącymi ich częścią porozumieniami o DCFTA, zawierają ponad połowę zobowiązań zawartych w unijnych acquis communautaire. Ich realizacja poprzez dostosowywanie systemów prawnych i gospodarczych do standardów unijnych zaczęłaby oddalać Ukrainę, Mołdawię, Armenię i Gruzję od pozostałej części regionu zarządzanej według zasad typowych dla państw poradzieckich. Utrudniłoby to Rosji, korzystającej dotychczas z braku przejrzystości w procesach decyzyjnych, wywieranie wpływu na te państwa. Rosyjskie podmioty gospodarcze musiałyby również zacząć konkurować na równych zasadach z innymi podmiotami zagranicznymi, a dotąd mogły liczyć na preferencje wynikające zarówno z faktu, że lepiej radziły sobie w poradzieckich systemach gospodarczych, jak i z szeregu nieformalnych powiązań i zależności.

Rosja zgłasza ponadto obawy, że w związku ze zniesieniem ceł w handlu z UE do państw sygnatariuszy DCFTA zaczną napływać tańsze towary z krajów unijnych. Może to spowodować zmniejszenie atrakcyjności niektórych kategorii rosyjskich towarów, konkurencyjnych dotąd dzięki niższej cenie. Jednak biorąc pod uwagę, że handel z czterema potencjalnymi nowymi członkami DCFTA to jedynie 5,7% handlu zagranicznego Rosji (5,4% przypada na Ukrainę) nie jest to problemem kluczowym. Rosja obawia się także zwiększonej presji eksportowej producentów krajów, które przystąpią do DCFTA, w związku z wypieraniem ich z rodzimych rynków przez unijną konkurencję. Podnosi także kwestię wzrostu ryzyka nielegalnego napływu towarów europejskich na rynek rosyjski, zwłaszcza z Ukrainy, która współtworzy z Rosją strefę wolnego handlu w ramach WNP. Oznacza to potrzebę istotnego zwiększenia nakładów na kontrolę granic celnych Rosji z państwami, które staną się członkami DCFTA.

Możliwe dalsze działania Rosji

Rosja traktuje perspektywę formalnego zacieśnienia współpracy z UE przez cztery państwa obszaru poradzieckiego jako groźbę porażki jej polityki wobec WNP. Dlatego podstawowym celem obecnej ofensywy jest uniemożliwienie lub osłabienie sukcesu szczytu w Wilnie. Do listopada możemy się spodziewać kontynuacji presji na państwa regionu w celu zablokowania podpisania umowy stowarzyszeniowej przez Ukrainę i parafowania umów przez Mołdawię i Gruzję. W przypadku Armenii parafowanie AA/DCFTA po jej deklaracji o akcesji do UC jest raczej niemożliwe, dlatego w relacjach rosyjsko-armeńskich element presji będzie ograniczony. W celu wywarcia wpływu na decyzje geopolityczne państw regionu Rosja nadal sięgać będzie po kwestie współpracy handlowej. Dla Ukrainy, Mołdawii i Armenii Rosja jest najważniejszym partnerem handlowym. Strategiczne znaczenie dla rozwoju ich gospodarek ma dostęp do rosyjskiego rynku zbytu. Zwłaszcza dla Ukrainy, w której wiele dużych zakładów przemysłowych funkcjonuje nadal w ramach odziedziczonych po ZSRR cykli produkcyjnych, których znaczna część realizowana jest w Rosji. Do szczytu wileńskiego możemy spodziewać się utrzymania obecnie istniejących ograniczeń w handlu z Ukrainą i Mołdawią[12]. Wprowadzone może zostać embargo na mołdawskie owoce i warzywa. Jako instrument nacisku Rosja wykorzystywać może także współpracę energetyczną. Sektor energetyczny Mołdawii i Armenii jest niemal całkowicie zależny od dostaw rosyjskiego gazu[13]. Również energetyka Ukrainy, niezależnie od podejmowanych przez nią prób dywersyfikacji, w istotnym stopniu opiera się na rosyjskim surowcu. Argumentem strony rosyjskiej mogą stać się negocjacje dotyczące nowego kontraktu na dostawy gazu dla Mołdawii w 2014 roku[14], ceny gazu ziemnego dla Armenii i Ukrainy oraz kwestia interpretacji klauzuli take or pay w umowie rosyjsko-ukraińskiej i ewentualnego zadłużenia Ukrainy przed Rosją w przypadku uznania jej za obowiązującą. Ważnym argumentem strony rosyjskiej jest także kwestia dostępu do rosyjskiego rynku pracy (w tym nieformalnego przyzwolenia na obecność pracujących nielegalnie). Migracja zarobkowa ma szczególne znaczenie w relacjach z Mołdawią i Armenią – mołdawscy i armeńscy gastarbeiterzy w 2012 roku przetransferowali z Rosji sumy równe odpowiednio 15 i 10% PKB swoich państw[15]. Z kolei Ukraińcy są drugą co do liczebności grupą migrantów w Rosji. Urzędnicy migracyjni Rosji szacują ich liczbę na 1,3 mln; szacunki nieoficjalne sięgają 2,5–3 mln osób.

Elementem presji rosyjskiej mogą być także kwestie związane z bezpieczeństwem i stabilnością regionu. Najbardziej prawdopodobne jest wykorzystanie sytuacji Naddniestrza. W czerwcu 2013 roku lider tej separatystycznej republiki Jurij Szewczuk podpisał dekret o granicy Naddniestrza, w którym jego terytorium obejmuje wsie uznawane za mołdawskie. Ewentualne rozpoczęcie wytyczania zadekretowanych granic może doprowadzić do poważnego konfliktu z Kiszyniowem. Niewykluczone są także działania destabilizujące poprzez wsparcie inicjatyw środowisk prorosyjskich i antyunijnych w mołdawskiej Gagauzji, na wschodniej Ukrainie i na Krymie. Potencjał destabilizacji mają również gruzińskie republiki separatystyczne – Abchazja i Osetia Południowa. W ostatnim czasie niepokój władz gruzińskich wzbudza przesuwanie przez rosyjskich wojskowych zasieków wyznaczających terytorium Osetii Południowej w głąb Gruzji.

Rosja liczy też z pewnością na niekorzystny z punktu widzenia UE rozwój sytuacji wewnętrznej w państwach aspirujących do stowarzyszenia. Przeszkodą uniemożliwiającą podpisanie lub parafowanie w Wilnie przygotowanych dokumentów może stać się niemożność rozwiązania problemu Julii Tymoszenko na Ukrainie lub proces przeciwko Micheilowi Saakaszwilemu w Gruzji po wyborach prezydenckich planowanych na październik.

Nawet jeśli w Wilnie nie zostaną podpisane i parafowane dokumenty stowarzyszeniowe, nie będzie to oznaczało końca rosyjskiej ofensywy. Rosja z pewnością będzie dążyć do trwałego zablokowania procesu zbliżenia Ukrainy, Mołdawii, Armenii i Gruzji z UE. Wydaje się ponadto, że skuteczność wywieranej presji będzie skłaniała Rosję do dalszego nacisku na państwa regionu w celu zaangażowania ich w struktury integracji euroazjatyckiej. Rosja może chcieć ponadto sfinalizować na przykład zabiegi o kontrolę nad gazociągami ukraińskimi poprzez stworzenie konsorcjum gazowego lub zakup pakietu kontrolnego.

Także oparcie się przez te państwa rosyjskiej presji i decyzja o kontynuowaniu procesu stowarzyszeniowego nie oznaczałyby końca rywalizacji o orientację geopolityczną państw regionu. W takim wypadku Rosja będzie dążyła do zablokowania procesu ratyfikacji umowy stowarzyszeniowej na Ukrainie lub w tych państwach UE, na które ma pewne możliwości oddziaływania, takich jak na przykład Grecja czy Cypr, oraz rezygnacji z podpisania umów parafowanych przez Mołdawię, Gruzję i ewentualnie Armenię.

W obu przypadkach można zakładać, że kolejne spotkanie liderów państw Unii Celnej/Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej, które standardowo powinno odbyć się na początku grudnia br., Moskwa będzie starała się wykorzystać do nagłośnienia sukcesów integracji euroazjatyckiej. Zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami podczas tego spotkania Ukraina miała podpisać dokumenty formalizujące jej status obserwatora przy Euroazjatyckiej Komisji Gospodarczej[16]. Choć status obserwatora nie ma realnie istotnego znaczenia, Rosja może chcieć wykorzystać jego oficjalne nadanie do osłabienia wydźwięku podpisania przez Ukrainę porozumienia o AA/DCFTA lub podkreślenia porażki europejskiej polityki integracyjnej, gdyby do podpisania dokumentów w Wilnie nie doszło. Można ponadto zakładać, że Rosja, podczas najbliższego szczytu będzie chciała zdyskontować deklarację Armenii o akcesji do Unii Celnej, poprzez nadanie jej oficjalnego statusu obserwatora czy kandydata. Niewykluczone, że zostaną też pogłębione formalnie relacje UC z Kirgistanem, który zgłosił swój akces do organizacji w październiku 2011 roku.