Perspektywy współpracy Chorwacji z Grupą Wyszehradzką

Grupa Wyszehradzka 1 lipca 2013 roku zyskała nowego sąsiada w Unii Europejskiej. Ze względu na bliskość geograficzną, podobny poziom rozwoju oraz szereg wspólnych interesów Chorwacja może być wartościowym partnerem w środkowoeuropejskiej współpracy regionalnej. Perspektywy współpracy w formacie „V4+” rysują się w większości obszarów priorytetowych dla Grupy Wyszehradzkiej, przede wszystkim w kwestiach bezpieczeństwa energetycznego, transportu, polityki sąsiedztwa i rozszerzenia UE. Dla Chorwacji V4 może być atrakcyjna jako ugrupowanie tworzące szersze koalicje w UE i służące rozwiązywaniu problemów regionalnych. Wykorzystanie tego potencjału będzie jednak zależało od determinacji w zacieśnianiu współpracy, a powodzeniu mogą zagrozić doraźne kwestie bilateralne.

Główni partnerzy Chorwacji w UE

Chorwacja ma silne powiązania gospodarcze i polityczne z kilkoma państwami członkowskimi UE, które mogą być ważnymi partnerami w polityce europejskiej Zagrzebia. Tradycyjnie bardzo bliskie stosunki Chorwacja utrzymuje z Niemcami. Są drugim największym partnerem handlowym, a Niemcy najliczniejszą grupą turystów w Chorwacji. Szczególnie silne więzi łączą Chorwację z dwoma południowymi landami – Badenią-Wirtembergią i Bawarią – gdzie żyje większość z liczącej ponad 200 tys. diaspory chorwackiej w tym kraju. Niemcy były rzecznikiem niepodległości Chorwacji, którą uznały jako jedno z pierwszych państw. Niemniej jako ostatnie państwo członkowskie UE ratyfikowały traktat akcesyjny Chorwacji i wyrażały niezadowolenie w związku ze sposobem wdrażania przez Chorwację przepisów o europejskim nakazie aresztowania. Są też coraz bardziej sceptyczne wobec dalszego rozszerzenia UE, co jest sprzeczne z interesem Chorwacji. Włochy są największym partnerem handlowym Chorwacji, a także istotnym inwestorem, szczególnie w sektorze bankowym. Łączą je również z Chorwacją związki historyczne i kulturowe, szczególnie z nadmorskimi regionami Dalmacji i Istrii. Historyczne więzi łączą Chorwację także z Austrią, która jest zarazem największym inwestorem w Chorwacji. Spośród unijnych sąsiadów Chorwacji najbliższym kulturowo i historycznie krajem jest Słowenia. Stosunki z nią w ostatnich latach były jednak trudne, ze względu na spory, odziedziczone po okresie Jugosławii. Niemniej bezpośrednio przed akcesją Chorwacji oba państwa porozumiały się co do sposobu rozwiązania kwestii spornych (m.in. poddanie pod arbitraż delimitacji granicy wodnej), a relacje dwustronne uległy poprawie. W sierpniu 2013 roku w Grazu spotkali się szefowie rządów Austrii, Słowenii i Chorwacji, zapowiadając zacieśnienie współpracy i regularne spotkania trójstronne.

Z krajów wyszehradzkich najbliższe relacje Chorwacja ma z sąsiadującymi Węgrami. Przez stulecia królestwa Chorwacji i Węgier połączone były unią personalną. Kierunek bałkański jest tradycyjnie priorytetem w węgierskiej polityce zagranicznej. Węgry poparły niepodległość Chorwacji i wyraźnie wspierały jej starania o członkostwo w UE. Jeszcze przed wejściem do UE współpracowały z Chorwacją m.in. w formacie Quadrilaterale (z udziałem Włoch i Słowenii). Podczas prezydencji Węgier w Radzie UE udało się zakończyć negocjacje akcesyjne z Chorwacją. Relacje dwustronne nie są obciążone problemami mniejszości narodowych, które bywają źródłem zadrażnień w relacjach Węgier z sąsiadami (Rumunią, Serbią, Słowacją, Ukrainą). Żyjąca na terenie Chorwacji mniejszość węgierska jest nieliczna i dysponuje szerokimi uprawnieniami, podobnie jak mniejszość chorwacka na Węgrzech[1].

Choć obie strony podkreślają wzorowy charakter stosunków dwustronnych, nie są one wolne od kwestii spornych, związanych przede wszystkim z obecnością węgierskiej spółki MOL na chorwackim rynku energii. W 2009 roku zwiększyła ona swój udział w strategicznej chorwackiej spółce energetycznej INA do niemal 50%, przejmując kontrolę w zarządzie spółki[2]. Choć wyniki finansowe koncernu INA od tego czasu znacznie się poprawiły, posiadający 45% udziałów rząd chorwacki ma zastrzeżenia co do kierunku zarządzania firmą (m.in. kwestionuje zbyt niski poziom inwestycji i plan zamknięcia rafinerii w Sisak). Przedmiotem kontrowersji jest również sposób przejęcia przez MOL kontroli w spółce. W listopadzie 2012 roku sąd pierwszej instancji skazał Ivo Sanadera (premiera Chorwacji w latach 2003–2009) za przyjęcie łapówki od przedstawicieli węgierskiego koncernu. Od 2011 roku prokuratura chorwacka domaga się, aby prezes MOL Zsolt Hernádi stanął przed sądem jako podejrzany. Prokuratura węgierska odmawiała aresztowania prezesa największej spółki węgierskiej i wpływowej postaci na Węgrzech, uzasadniając odmowę kwestiami „interesu narodowego”. Dotychczas rząd węgierski dystansował się od sprawy wskazując, że państwo ma jedynie mniejszościowy pakiet w MOL. Jednak po wydaniu 27 września 2013 roku przez sąd w Zagrzebiu nakazu zatrzymania Hernádiego, rząd węgierski odwołał wizytę ministra spraw zagranicznych Jánosa Martonyiego w Chorwacji i wezwał zarząd MOL do zbadania możliwości sprzedaży udziałów w chorwackiej spółce. Sprawa utrudni osiągnięcie porozumienia w rozpoczętych 18 września negocjacjach rządu chorwackiego i MOL dotyczących sposobu zarządzania w INA, zaciąży także na stosunkach międzypaństwowych.  

Chorwacja współpracuje z państwami UE także w ramach inicjatyw makroregionalnych. Należy do państw bezpośrednio objętych strategią UE dla regionu Dunaju (EUSDR), w której skład wchodzą wszystkie państwa V4 poza Polską. Przystąpiła też do inicjatywy adriatycko-jońskiej (wraz z Włochami, Słowenią, Grecją oraz Albanią, Czarnogórą, Serbią, Bośnią i Hercegowiną). Państwa te wystosowały wniosek do Komisji Europejskiej o przygotowanie do 2014 roku strategii UE dla regionu adriatycko-jońskiego, podobnej do EUSDR i Strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego (EUSBSR). Strategie te mogą być płaszczyzną zacieśnienia współpracy państw w UE i służyć ściślejszemu współdziałaniu w procesie decyzyjnym UE. W Europejskiej Współpracy Terytorialnej UE Chorwacja należy do dwóch programów współpracy transnarodowej – śródziemnomorskiego oraz programu Europa Południowo-Wschodnia, gdzie współdziała m.in. z Węgrami i Słowacją. Nie należy natomiast do programu Europa Środkowa (grupującej m.in. wszystkie państwa V4). Chorwacja, wraz z partnerami z Grupy Wyszehradzkiej, jest też członkiem Inicjatywy Środkowoeuropejskiej, ale z punktu widzenia zacieśniania współpracy regionu z UE ta szeroka struktura nie odgrywa większej roli.

Współpraca Grupy Wyszehradzkiej z Chorwacją

Chorwaci podkreślają, że wraz z akcesją ich kraj symbolicznie opuszcza region Bałkanów Zachodnich. Ze względu na więzi historyczne środkowoeuropejskość jest często w chorwackiej myśli politycznej przeciwstawiana bałkańskości („ucieczka z Bałkanów”). Związki z Europą Środkową z perspektywy Chorwacji dotyczą jednak także więzi z Austrią, Słowenią i północnymi Włochami, a intensywność współpracy z państwami V4 pozostaje w tyle za powiązaniami z innymi państwami UE. Chorwacka polityka zagraniczna przez lata była skupiona na procesie akcesyjnym i rozwiązywaniu problemów bilateralnych, związanych z zaszłościami z okresu rozpadu Jugosławii. Uzyskanie przez Chorwację członkostwa w NATO (2009) i w UE wiąże się z potrzebą optymalizacji formuły realizowania interesów narodowych w nowych ramach politycznych. W procesie tym związki z Europą Środkową, w tym z państwami Grupy Wyszehradzkiej, mogą mieć rosnące znaczenie. Dobrym prognostykiem są sygnały zainteresowania ze strony chorwackiej, dotyczące nie tylko zacieśnienia współpracy politycznej, lecz także współdziałania w obszarach sektorowych, będących już przedmiotem współpracy V4, także z partnerami z szerzej rozumianej Europy Środkowej w formacie V4+.

Grupa Wyszehradzka w ostatnich latach coraz mocniej angażowała się na obszarze byłej Jugosławii. Jest to tradycyjnie istotny kierunek polityki zagranicznej dla Czech, Słowacji i Węgier. W poprzedniej dekadzie współpracę wielostronną z państwami zaliczanymi do Bałkanów Zachodnich państwa V4 realizowały głównie w formacie Partnerstwa Regionalnego – wraz z Austrią i Słowenią, np. przekazując wspólnie doświadczenia z procesu integracji z UE. Obecnie najważniejszą płaszczyzną współpracy regionalnej wszystkich państw V4 z Austrią i Słowenią jest Forum Salzburskie, będące formułą współdziałania ministerstw spraw wewnętrznych. Po jego rozszerzeniu o Bułgarię i Rumunię (2006), w roku 2012 dołączyła do niego także Chorwacja. Z czasem również dla samej Grupy Wyszehradzkiej Chorwacja i jej partnerzy z Bałkanów Zachodnich stały się obszarem priorytetowym, podobnie jak państwa wschodniego sąsiedztwa UE.

Impulsem do zacieśnienia współpracy z Chorwacją był kryzys gazowy z 2009 roku, kiedy w wyniku rosyjsko-ukraińskiego sporu państwa Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej doświadczyły przerw w dostawach gazu. Chorwacja dołączyła do inicjowanych przez Grupę Wyszehradzką konsultacji dotyczących bezpieczeństwa energetycznego w regionie. Od czasu węgierskiego przewodnictwa w V4 w latach 2009/2010 przedstawiciele Chorwacji uczestniczyli w szeregu spotkań Grupy Wyszehradzkiej (dołączając najczęściej do formatu V4+Słowenia), dotyczących m.in. transportu, rozwoju regionalnego, sprawiedliwości i administracji publicznej. Kolejne obszary współpracy zarysowały się po zakończeniu negocjacji akcesyjnych w 2011 roku, kiedy członkostwo Chorwacji w UE było de facto przesądzone.

W trakcie negocjacji nad wieloletnimi ramami finansowymi UE na lata 2014–2020, Chorwacja dołączyła do tzw. grupy przyjaciół polityki spójności, którą współtworzyły kraje „czwórki”. Należy się spodziewać, że Chorwacja jako beneficjent środków unijnych, będzie w przyszłości – podobnie jak państwa V4 – opowiadać się za silną polityką spójności. Wspólnota interesów Chorwacji i Grupy Wyszehradzkiej rysuje się we wszystkich kwestiach, w których „czwórka” współpracuje szczególnie ściśle, czyli bezpieczeństwo energetyczne, korytarze transportowe, polityka sąsiedztwa i rozszerzenia UE. Wola zacieśnienia współpracy została wyrażona we wspólnej deklaracji ministrów zagranicznych V4 i Chorwacji, przyjętej w przededniu wejścia Chorwacji do UE[3]. Ogólną perspektywę rozwoju współpracy V4+Chorwacja uwzględnia także program węgierskiego przewodnictwa w Grupie Wyszehradzkiej[4].

Energetyka

Chorwacja uczestniczy we flagowym przedsięwzięciu Grupy Wyszehradzkiej, czyli tworzeniu korytarza gazowego Północ–Południe. Zagrzeb opowiada się także za tworzeniem wspólnego rynku energii i rozbudową infrastruktury przesyłowej. W listopadzie 2011 roku Chorwacja wraz z innymi państwami regionu dołączyła do inicjatywy V4 i podpisała z Komisją Europejską memorandum dotyczące budowy połączeń międzysystemowych Północ–Południe. We wrześniu 2012 roku operatorzy sieci przesyłowych Polski i Chorwacji – Gaz System i Plinacro – podpisałi list intencyjny w sprawie utworzenia korytarza gazowego między Bałtykiem a Adriatykiem[5]. Pierwszy interkonektor (o stosunkowo dużej przepustowości 6,5 mld m3) w ramach korytarza został oddany w 2011 roku i połączył systemy Chorwacji i Węgier. Jest on wprawdzie wykorzystywany w minimalnym stopniu, ale jego znaczenie mogłoby wzrosnąć po uruchomieniu chorwackiego terminalu LNG bądź po pojawieniu się atrakcyjnej cenowo oferty z północy.

Choć otwarcie chorwackiego gazoportu jest planowane od ponad dekady, jego budowa stoi pod znakiem zapytania. Konsorcjum Adria LNG[6] zawiesiło w 2010 roku pod wpływem kryzysu gospodarczego i spadku konsumpcji gazu w Europie prace przygotowawcze nad budową terminalu w Omišalj na wyspie Krk. Rząd chorwacki rozważa wybudowanie przez państwowe spółki Plinacro i HEP mniejszego terminalu gazowego, o przepustowości 5 mld m3 zamiast 15 mld m3. Studium wykonalności ma zostać przedstawione pod koniec 2013 roku. Włączenie się w inwestycję rozważają także władze węgierskie, poprzez państwowy koncern elektroenergetyczny MVM.

Chorwacja jest jednak zaangażowana w szereg konkurencyjnych projektów, które mogą opóźnić lub nawet przekreślić plany budowy terminalu LNG. W styczniu 2013 roku podpisała umowę z Gazpromem dotyczącą doprowadzenia do tego kraju odnogi gazociągu South Stream, o przepustowości 2,7 mld m3. Chorwacja uczestniczy też w projekcie Gazociągu Jońsko-Adriatyckiego (IAP)[7], przewidującym połączenie z planowanym Gazociągiem Transadriatyckim (TAP), który z końcem czerwca 2013 roku wygrał rywalizację z konsorcjum Nabucco o dostarczanie do Europy gazu ze złóż Szah Deniz II w Azerbejdżanie. Przy niewielkiej konsumpcji wewnętrznej gazu w Chorwacji (2,8 mld m3 w 2012 roku), realizacja tych projektów może podważyć zasadność budowy terminalu LNG. Z drugiej strony jednak, jeśli powstanie gazociąg IAP, Chorwacja (ma dysponować połową z 5 mld m3 przepustowości) będzie mogła eksportować część azerskiego gazu, na przykład na Węgry.

Chorwacja jest również potencjalnie istotnym krajem tranzytowym dla ropy naftowej na Węgry, Słowację i do Czech. Gdyby miały się znacząco zmniejszyć dostawy do Europy Środkowej południową nitką rurociągu Drużba, może wzrosnąć znaczenie rurociągu Adria, dostarczającego ropę z chorwackiego portu w Omišalj do rafinerii w Budapeszcie, a w przyszłości – po planowanym ukończeniu zmodernizowanego odcinka łączącego Adrię i Drużbę – także do Bratysławy i ewentualnie do rafinerii w Czechach. Między innymi stąd się bierze obserwowane od kilku lat zainteresowanie rosyjskich spółek wejściem do Chorwacji (w tym do INA).

Chorwacja prezentuje też zbieżne stanowisko z państwami Grupy Wyszehradzkiej w zakresie wykorzystania energii nuklearnej. Opowiada się za rozwojem tej branży ze względu na możliwość zapewnienia konkurencyjnych cen energii i niskiej emisji dwutlenku węgla (Chorwacka państwowa spółka HEP jest współwłaścicielem elektrowni jądrowej Krško w Słowenii). Ze względu na stosunkowo energochłonny przemysł Chorwacja może być też wartościowym partnerem dla Grupy Wyszehradzkiej w kwestiach polityki energetyczno-klimatycznej.

Transport

Potencjał zacieśnienia współpracy między Chorwacją a Grupą Wyszehradzką dotyczy także kwestii infrastruktury transportowej i jej rozwoju na linii Północ–Południe. Chorwacja jest atrakcyjna dla państw V4 ze względu na dostęp do Morza Śródziemnego (transport towarów, turystyka). Władze w Zagrzebiu zamierzają przywrócić Rijece rolę ważnego portu na Adriatyku, którą w wyniku wojen bałkańskich w latach 90. utraciła na rzecz słoweńskiego Kopru i włoskiego Triestu. Chorwacja ma dobrze rozwiniętą sieć połączeń drogowych, w najbliższym czasie planowana jest rozbudowa i modernizacja infrastruktury kolejowej oraz portów morskich, rzecznych i lotniczych. Realizacja tych inwestycji będzie zależała od pozyskania zewnętrznego finansowania.

W zakresie połączeń kolejowych najważniejszą inwestycją ma być budowa i modernizacja linii kolejowej w ramach korytarza Vb – Port w Rijece – Karlovac – Zagrzeb – Koprivnica (granica z Węgrami). Do 2020 roku ma zostać zmodernizowane połączenie Rijeki z Budapesztem (inwestycje o wartości 2 mld euro, realizowane głównie z środków unijnych). Przewiduje się rozbudowę terminalu kontenerowego w Rijece i budowę terminalu na wyspie Krk. Powiązanie Rijeki z Europą Środkową wpisuje się też w koncepcję Środkowoeuropejskiego Korytarza Transportowego (CETC-Route 65), łączącego Szwecję przez porty Świnoujście – Szczecin przez Czechy, Słowację, Węgry i Chorwację z Adriatykiem (5 regionów Chorwacji jest regionami partnerskimi). Strona chorwacka jest też zainteresowana dostępem do korytarza intermodalnego, prowadzącego z Trójmiasta nad Adriatyk[8]. Dla Zagrzebia korzystny byłby także rozwój korytarza transportowego Vc – Węgry – Chorwacja – Bośnia i Hercegowina – Chorwacja (Port Ploče). Jego realizacja poprawiłaby połączenie wschodniej i południowej części kraju przez Bośnię oraz wzmocniła rolę chorwackiego portu Ploče, obsługującego w dużej mierze BiH. Pozwoliłoby to na rozwój niedoinwestowanych rejonów Chorwacji oraz BiH i lepsze połączenie Dalmacji z Europą Środkową.

Partnerstwo Wschodnie i Bałkany Zachodnie

Podobnie jak państwa V4, Chorwacja jest zdecydowanym zwolennikiem kontynuacji procesu rozszerzenia Unii Europejskiej i będzie dążyć do stabilizacji państw sąsiadujących z UE. Ze względu na położenie Chorwacja jest zainteresowana rozszerzeniem przede wszystkim o swoich bałkańskich sąsiadów: Czarnogórę, Serbię oraz Bośnię i Hercegowinę. Należy się spodziewać aktywnego zaangażowania Chorwacji w starania o jak najszybsze dołączenie tych państw do UE, ale wiąże się to także z pokusą wykorzystywania negocjacji akcesyjnych do uzyskiwania koncesji w kwestiach spornych z sąsiadami. Taką taktykę zastosowała Słowenia, wstrzymując przez niemal rok postępy w negocjacjach UE z Chorwacją. Dyplomacja Chorwacji wielokrotnie deklarowała, że nie zamierza blokować akcesji Serbii ani żadnego innego państwa regionu. Współpraca Chorwacji z Grupą Wyszehradzką z jednej strony wzbogaciłaby współpracę wielostronną na rzecz Bałkanów Zachodnich o cenne doświadczenia Zagrzebia, a zarazem dodatkowo motywowałaby Chorwację do konstruktywnego zaangażowania we wsparcie działań reformatorskich w państwach bałkańskich, aspirujących do członkostwa w UE i kontynuowania procesu pojednania z sąsiadami.

Chorwacja nie ma istotnych interesów we wschodnim sąsiedztwie UE (krajach objętych Partnerstwem Wschodnim). Jako nowe państwo graniczne w Unii, dołączające do grupy państw opowiadających się za rozszerzeniem i zacieśniające współpracę z V4, może być ważnym wzmocnieniem grupy państw oczekujących utrzymania zaangażowania UE na rzecz wschodniego sąsiedztwa. Można spodziewać się też zainteresowania Chorwacji – jako państwa śródziemnomorskiego – południowym wymiarem europejskiej polityki sąsiedztwa, jednak nie musi ono oznaczać odwrócenia się od priorytetów Europy Środkowej, tym bardziej że Chorwacja nie ma rozbudowanych więzi z krajami Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu.

Wnioski

Państwa V4 wspierały Chorwację w procesie negocjacji akcesyjnych, które zakończyły się w trakcie prezydencji Węgier w Radzie UE w pierwszej połowie 2011 roku. Traktat akcesyjny podpisano pod przewodnictwem Polski w grudniu 2011 roku. Zarówno dorobek współpracy (zarazem wielostronnej i bilateralnej), jak i zbieżność interesów w wielu obszarach to istotny kapitał polityczny dla zbliżenia V4 z Chorwacją. Nie należy jednak zapominać, że priorytety V4 w tych dziedzinach niekoniecznie pokrywają się z interesem ważnych partnerów Chorwacji w UE, co może obniżać determinację Zagrzebia we wspólnym wykuwaniu środkowoeuropejskiego stanowiska. Nie zawsze w interesie zachodnich sąsiadów V4 leży priorytetowe traktowanie powiązań infrastrukturalnych na osi Północ–Południe. Wreszcie w logikę rozwoju tej „osi” wpisane są też elementy konkurencji, takie jak współzawodnictwo portów Morza Śródziemnego, a także portów śródziemnomorskich z bałtyckimi, czy też perspektywy równoległego funkcjonowania bałtyckiego i adriatyckiego terminalu LNG. Zjawiska te nie powinny jednak zniechęcać do współpracy, ale skłaniać do wykorzystania instrumentów współpracy wielostronnej w celu synchronizacji interesów i budowania synergicznych rozwiązań. Idea silniejszego związania Chorwacji z V4 leży bowiem w długofalowym interesie regionu i UE.

Państwa V4 są zgodne co do utrzymania obecnego kształtu Grupy – od lat sprawdza się w praktyce format V4+, czyli spotkań na różnych szczeblach przedstawicieli krajów „czwórki” i innych państw, w zależności od tematyki. Dotyczy to zwłaszcza współpracy z partnerami z UE  leżącymi w sąsiedztwie państw V4: Bułgarii, Rumunii, Słowenii i państw bałtyckich. Szereg kwestii priorytetowych dla Grupy Wyszehradzkiej (energetyka, spójność, transport, rozszerzenie UE i polityka sąsiedztwa) jest polem do pogłębienia współpracy z Chorwacją. Ze względu na silny wymiar terytorialny polityk sektorowych, które łączą kraje V4 z Chorwacją, wskazane byłoby też rozszerzenie o Chorwację dotychczasowego modelu współpracy w zakresie planowania przestrzennego (format V4+Bułgaria i Rumunia).

Dla Zagrzebia wzmocnienie więzi z V4 może być atrakcyjnym narzędziem do budowy silniejszych powiązań z partnerami z UE i zwiększenia wpływu na politykę europejską. Dodatkowym impulsem do zbliżenia może być fakt, że akcesja Chorwacji do UE zbiegła się w czasie z początkiem przewodnictwa sąsiednich Węgier w Grupie Wyszehradzkiej – jedynego państwa V4 bezpośrednio graniczącego z Chorwacją. Węgry deklarują wolę zacieśniania współpracy środkowoeuropejskiej oraz uzyskania efektu „synergii” w związku z równoległym przewodnictwem Węgier w V4 (połowa 2013 – połowa 2014) również w Inicjatywie Środkowoeuropejskiej (2013). Aktywność dyplomacji węgierskiej w pierwszych miesiącach obecności Chorwacji w UE będzie miała istotne znaczenie dla rozwoju współpracy regionalnej, gdyż będzie to okres krystalizacji profilu politycznego Chorwacji w UE.

Aneks

Chorwacja

Najnowsze dane i prognozy na 2013 rok., Źródło: Narodowy Bank Chorwacji, www.hnb.hr/publikac/bilten/arhiv/bilten-194/ebilt194.pdf

Główni partnerzy handlowi Chorwacji oraz państwa V4 (2011)

Eksport (mln euro)

Import (mln euro)