Pozorna liberalizacja: Rosja ogranicza monopol eksportowy Gazpromu

1 grudnia 2013 roku wchodzi w życie ustawa zakładająca ograniczenie – gwarantowanego do tej pory prawnie – monopolu Gazpromu na eksport rosyjskiego gazu. Zmian, będących wynikiem wielomiesięcznych konsultacji międzyresortowych, na których przebieg wpływ miały działania lobbingowe Novateku i Rosniefti – spółek konkurujących z Gazpromem na krajowym rynku gazowym – nie należy postrzegać jako systemowych. Zakładana „liberalizacja” ma charakter pozorny, o czym świadczy zarówno ograniczony zakres przedmiotowy nowego prawa (odnosi się wyłącznie do eksportu gazu skroplonego – LNG), jak i wąski krąg beneficjentów regulacji (korzyści z nowych rozwiązań odniosą Novatek i Rosnieft’). Wbrew pierwotnym zapowiedziom, prawo eksportu LNG nie zostało ograniczone do rynków Azji Południowo-Wschodniej, co oznacza, że rosyjski gaz skroplony prawdopodobnie trafi w najbliższych latach również do Europy. Zmiany, choć motywowane głównie partykularnymi interesami konkurentów Gazpromu, są także w pewnym stopniu odpowiedzią na procesy zachodzące na regionalnych rynkach gazowych. Mogą zatem przynieść wymierne korzyści dla państwa (zwiększenie udziału Rosji w globalnym rynku LNG; pozyskanie zagranicznych inwestorów do projektów wydobywczych realizowanych na terytorium Rosji). Regulacje stanowią prawdopodobnie pierwszy krok na długiej drodze do złamania monopolu Gazpromu na eksport gazu systemem rurociągowym.   

Geneza liberalizacji

Formalny monopol eksportowy Gazpromu został ustanowiony w ustawie o eksporcie gazu z 18 lipca 2006 roku. Na jej podstawie koncern uzyskał wyłączne prawo eksportu zarówno gazu przesyłanego rurociągami, jak i LNG. Regulacja ta nie objęła projektów realizowanych przez spółki energetyczne na bazie umów o podziale produkcji, co dotyczyło m.in. dalekowschodniego projektu Rosniefti. Inne spółki zainteresowane eksportem gazu mogły natomiast zawierać tzw. umowy agencyjne ze spółką Gazprom Export, która w relacjach z partnerami zagranicznymi występowała w roli pośrednika.

Postulat ograniczenia uprzywilejowanej pozycji Gazpromu sygnalizowany był wielokrotnie w dyskusjach prowadzonych w kręgach rządowych[1]. Formalnie proces zmian zapoczątkowany został w 2012 roku przez firmę Novatek – głównego, tzw. niezależnego producenta gazu w Rosji. Spółka, systematycznie umacniająca swoją pozycję na krajowym rynku gazowym, zaczęła domagać się przyznania prawa do samodzielnego eksportu gazu skroplonego, który miałby być produkowany w ramach projektu Jamał-LNG. Władze firmy wskazywały, że nie tylko ułatwi to zawieranie kontraktów eksportowych, ale przyczyni się także do wzrostu inwestycji zagranicznych w sektorze wydobywczym[2]. W listopadzie 2012 roku Novatek złożył formalny wniosek w tej sprawie w Ministerstwie Energetyki, które po miesiącu – wspólnie z innymi resortami[3] – wydało pozytywną opinię, kierując specjalny raport do Administracji Prezydenta. W styczniu br., podczas Międzynarodowego Forum Ekonomicznego w Davos, poparcie dla liberalizacji zasad eksportu gazu wyraził także premier Dmitrij Miedwiediew[4].

Kluczowe znaczenie dla procesu zmian miało jednak posiedzenie prezydenckiej komisji ds. sektora paliwowo-energetycznego 13 lutego 2013 roku, podczas którego postulat Novateku – poparty w trakcie dyskusji przez prezesa Rosniefti Igora Sieczina i prezesa Zarubieżniefti Siergieja Kudriaszowa – uzyskał aprobatę Władimira Putina.

Kształt liberalizacji

Zmiany zostały wprowadzone poprzez nowelizację dwóch ustaw: o eksporcie gazu (art. 1 i 3) oraz ustawy o podstawach państwowego regulowania polityki handlowej (art. 13 i 24). Zgodnie z pierwotnymi postulatami liberalizacja eksportu gazu następuje stopniowo, zarówno co do głębokości planowanych zmian (ograniczenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego regulacji), jak i trybu ich wprowadzania (licencje eksportowe wydawane po zawarciu umów z importerami LNG).

Jeśli chodzi o zakres podmiotowy, to w przyjętych ustawach wprowadzono ogólne kryteria, których spełnienie wymagane będzie od spółek ubiegających się o prawo eksportu LNG. Licencje eksportowe będą mogły uzyskać: 1) spółki, eksploatujące złoża na podstawie licencji, która według stanu na 1 stycznia 2013 roku przewiduje budowę skraplarni lub skraplanie wydobytego gazu; 2) spółki państwowe (oraz ich spółki córki), w których udział państwa jest większy niż 50%, eksploatujące złoża znajdujące się w obrębie morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego, szelfu kontynentalnego, włączając Morze Czarne i Azowskie, produkujące LNG z gazu wydobytego z tych złóż, w tym gazu wydobytego w ramach realizacji umów o podziale produkcji.

Teoretycznie kryteria przyznawania licencji na eksport LNG mają charakter ogólny, ale w praktyce – uwzględniając sytuację w rosyjskim sektorze gazowym – grono beneficjentów nowych rozwiązań będzie bardzo wąskie: Novatek, Rosnieft’ oraz – co nie jest na razie przesądzone – Zarubieżnieft’ (w licencji, którą dysponuje spółka, nie jest bowiem przewidziana budowa skraplarni).

Przedmiotowo ograniczenie monopolu eksportowego Gazpromu wprowadzone zostało wyłącznie dla gazu skroplonego. W ustawie zrezygnowano jednak z planowanego wstępnie (takie było stanowisko prezydenta Putina, premiera Miedwiediewa i Rosniefti) ograniczenia geograficznego. Pierwotnie zapowiadano bowiem, iż liberalizacja eksportu gazu dotyczyć będzie projektów, zgodnie z którymi LNG dostarczany byłby na rynki azjatyckie.

Eksport LNG podlegać będzie jednak reglamentacji, polegającej na konieczności uzyskania przez zainteresowane podmioty licencji eksportowych. Ich otrzymanie uwarunkowane jest wymogiem spełnienia ogólnych kryteriów ustawowych oraz obowiązkiem zawarcia umów z importerami gazu (kontraktów lub ogólnych warunków umów).

Jednym z kluczowych punktów spornych w trakcie prac było ustalenie organu odpowiedzialnego za wydawanie licencji eksportowych oraz ewentualną koordynację eksportu LNG. Ministerstwo Energetyki postulowało przejęcie tych kompetencji jako własnych, względnie przyznanie ich nowo utworzonemu organowi, podległemu rządowi. Wariantem konkurencyjnym, za którym lobbował Igor Sieczin, było przyznanie ich  prezydenckiej komisji ds. sektora paliwowo-energetycznego[5]. Ostatecznie – na mocy specjalnej instrukcji prezydenta – kompetencje do przyznawania licencji eksportowych zostały przypisane Ministerstwu Energetyki. Resort będzie także egzekwował ustawowy obowiązek eksporterów gazu do zgłaszania informacji o wielkości i kierunkach eksportu.  

Przyczyny ograniczenia monopolu eksportowego Gazpromu

Główną przyczyną wprowadzenia zmian były interesy ekonomiczne grup polityczno-biznesowych, utrzymujących bliskie relacje z Władimirem Putinem. W tym gronie kluczową rolę odgrywają współwłaściciel Novateku Giennadij Timczenko i prezes Rosniefti Igor Sieczin – zainteresowani ekspansją gazową swoich firm zarówno na rynku rosyjskim[6], jak i poza granicami (uwzględniając jednak ograniczony popyt wewnętrzny, szanse na osiąganie zysków wiążą się z eksportem gazu za granicę).

Podejmowane działania są także odpowiedzią na zmiany zachodzące na światowych rynkach gazowych, w szczególności dynamiczny rozwój globalnego rynku LNG. Potwierdzają to słowa prezydenta Putina, który wskazując na konieczność stopniowej liberalizacji w odniesieniu do LNG, uzasadniał to systematycznym zmniejszaniem się wpływów budżetowych ze sprzedaży gazu, związanym m.in. ze znaczącym spadkiem dostaw do Europy w 2012 roku. Wyraził też obawę, iż niepodjęcie szybkich działań może oznaczać dla Rosji utratę szansy wejścia na dynamicznie rozwijający się rynek LNG w Azji Południowo-Wschodniej[7]. Potwierdzają to też deklaracje firm energetycznych, wskazujące, że produkcja LNG z rosyjskich złóż (przede wszystkim jamalskich) ma być przeznaczona głównie na perspektywiczne rynki azjatyckie, w szczególności do Chin, Japonii, Indii, Korei Południowej czy na Tajwan. Dotychczasowe prognozy wskazują bowiem, że do roku 2025 nastąpi znaczący wzrost zapotrzebowania na gaz w tym regionie (do 600–800 mld m3 rocznie), z czego na LNG przypadać będzie prawie 50%[8].

Chociaż kierunek azjatycki eksportu rosyjskiego LNG traktowany był początkowo jako główny powód liberalizacji, to jednak ostateczny kształt regulacji potwierdza, że ważną przyczyną wprowadzenia zmian jest także ochrona rosyjskiej pozycji na strategicznym europejskim rynku gazowym. Głównym celem planowanego pierwotnie ograniczenia geograficznego (wyłączenie Europy jako kierunku eksportu LNG dla podmiotów innych niż Gazprom) była chęć uniknięcia konkurencji między rosyjskimi spółkami gazowymi (w szczególności ochrona pozycji Gazpromu, dostarczającego gaz do Europy rurociągami). Ostateczne stanowisko rosyjskich władz świadczy nie tylko o skuteczności działań lobbingowych Novateku (spółka otwarcie sprzeciwiała się wprowadzaniu ograniczeń geograficznych, deklarując zarazem zainteresowanie eksportem LNG do Europy[9]), ale także o ewolucji podejścia do rozwoju rynku LNG w Europie. Jeszcze w styczniu br. wiceminister energetyki Jurij Sientiurin podkreślał, że Rosja nie postrzega Europy jako perspektywicznego kierunku eksportu LNG. W październiku 2013 roku z kolei, w uzasadnieniu do projektu ustawy ograniczającej monopol eksportowy Gazpromu rząd prognozował dynamiczny rozwój europejskiego rynku LNG, czyniąc go tym samym jednym z ważniejszych argumentów przemawiających za wprowadzeniem zmian[10].

Nie bez znaczenia dla decyzji prezydenta była również zmniejszająca się efektywność Gazpromu (w szczególności niedocenienie przez koncern skutków rewolucji łupkowej w USA dla rosyjskiej strategii gazowej, wolne tempo realizacji projektów LNG, skutkujące niskim udziałem Gazpromu w światowym handlu LNG; słabnąca pozycja na europejskim rynku gazowym), a co za tym idzie, coraz mniejsza użyteczność koncernu jako instrumentu polityki zagranicznej[11].

Konsekwencje liberalizacji dla rosyjskiego sektora gazowego

Wprowadzone zmiany nie mają charakteru systemowego. Ich inicjatorami, a zarazem jedynymi beneficjentami, są bowiem konkurujący z Gazpromem tzw. niezależni producenci gazu, czyli Novatek i Rosnieft’ (największy państwowy koncern naftowy angażuje się coraz bardziej w projekty energetyczne na rosyjskim szelfie, a duża część uzyskanych licencji dotyczy eksploatacji złóż gazowych). Uzyskanie prawa do ubiegania się o licencje eksportowe wzmocni rolę tych koncernów w rosyjskim sektorze gazowym, przy postępującym procesie słabnięcia pozycji Gazpromu.

Zmiany, niezależnie od ich ograniczonego charakteru, mogą jednak przynieść pozytywne skutki dla rosyjskiego sektora gazowego. Same zapowiedzi liberalizacji zasad eksportu gazu przyczyniły się do intensyfikacji działań rosyjskich spółek energetycznych w sektorze LNG, obejmujących przede wszystkim przyspieszenie negocjacji dotyczących nowych kontraktów, jak i  – w przypadku Gazpromu – ogłaszanie nowych projektów LNG (pełną listę projektów LNG w Rosji zawiera Aneks I). Tworząc namiastkę wewnętrznej konkurencji, mogą bowiem doprowadzić do zwiększenia możliwości pozyskiwania partnerów zagranicznych, a co za tym idzie, inwestycji i technologii koniecznych do realizacji kosztownych projektów wydobywczych na terytorium Federacji Rosyjskiej. Pierwszym przykładem jest nabycie przez chińską CNPC 20% udziałów w projekcie Jamał-LNG.

Jest wysoce prawdopodobne, że ograniczenie monopolu eksportowego Gazpromu stanowi pierwszy krok na drodze do demonopolizacji w zakresie eksportu gazu systemem rurociągowym. Sygnały w tej sprawie wysyłane są incydentalnie przez przedstawicieli kręgów rządowych (w Ministerstwie Energetyki rozważany jest wariant wydzielenia Nord Streamu i South Streamu w oddzielną spółkę, co mogłoby korzystnie wpłynąć na starania o wyłączenie obu rurociągów z reżimu trzeciego pakietu energetycznego). Z jednej strony pojawiają się głosy negujące takie postulaty (m.in. Igor Sieczin, który w oświadczeniu z października br. wskazał jedynie na konieczność rozwiązywania na bieżąco problemów dotyczących taryf na przesył surowców gazpromowskimi rurociągami). Z drugiej strony jednak ewentualności takiej nie wykluczył minister energetyki Rosji Aleksandr Nowak, a wiceprezes Rosniefti Włada Rusakowa (odpowiedzialna w koncernie za sektor gazowy) uznała taki wariant za bardzo prawdopodobny.

Jakkolwiek nowe regulacje nie przewidują de iure specjalnego mechanizmu koordynacji eksportu rosyjskiego LNG, to uznaniowy charakter wydawania licencji eksportowych przez Ministerstwo Energetyki będzie de facto oznaczać, iż ostatecznie to państwo decydować będzie o kierunkach i wielkości eksportu. Dodatkowym instrumentem służącym kontroli eksportu jest obłożenie gazu skroplonego cłem eksportowym; przyjęta stawka wynosi 0%, co oznacza, że skutek finansowy będzie taki jak przy braku stawki celnej, ale jej wprowadzenie stanowi istotne ograniczenie proceduralne przy odprawie surowców oraz może być traktowane jako forma księgowania wielkości eksportu LNG[12].

Konsekwencje liberalizacji dla pozycji Rosji na zewnętrznych rynkach gazowych

Zmiany mogą okazać się korzystne dla Rosji z punktu widzenia wzmocnienia jej pozycji na zewnętrznych rynkach gazowych. Odnosi się to przede wszystkim do regionu Azji Południowo-Wschodniej, czego ilustracją są zawarte do tej pory umowy z potencjalnymi importerami rosyjskiego gazu (zob. Aneks II). W czerwcu br. podczas Międzynarodowego Forum Ekonomicznego w Petersburgu Rosnieft’ podpisała porozumienia na dostawy LNG z japońskimi Marubeni i SODECO oraz spółką traderską Vitol, a Novatek zawarł wstępne porozumienia z chińską spółką CNPC (ogólne warunki kontraktu ustalone zostały we wrześniu, a kontrakt ma zostać podpisany do końca br.). Konsekwencją liberalizacji jest intensyfikacja działań samego Gazpromu, który – zapowiadając rozbudowanie skraplarni w ramach jedynego działającego projektu LNG (Sachalin-2) oraz budowę kolejnej w ramach nowego projektu Władywostok LNG – liczy na zwiększenie swojego udziału w azjatyckim rynku gazu skroplonego.

Skutkiem nowych regulacji może być również wzmocnienie pozycji Rosji na europejskim rynku gazowym, oznaczające zarówno wzrost udziałów w handlu LNG, jak i pojawienie się w Europie nowych rosyjskich eksporterów gazu. Ilustracją tego są plany Novateku, który 1 listopada br. - dzień po przyjęciu projektu ustawy przez rząd – ogłosił podpisanie 25-letniego kontraktu z największym hiszpańskim importerem gazu skroplonego, spółką Gas Natural Fenosa. W maju br. podano z kolei (niepotwierdzoną) informację o podpisaniu przez spółkę Jamał-LNG z brytyjską spółką BP ramowego porozumienie o dostawach gazu skroplonego do Wielkiej Brytanii[13]. W obliczu aktywności Novateku działania w sektorze LNG z myślą o dostawach do Europy zintensyfikował również Gazprom. Jeszcze w październiku 2012 roku rada dyrektorów Gazpromu zaktualizowała przyjętą w marcu 2008 roku strategię w dziedzinie produkcji i dostaw gazu skroplonego. Z kolei w maju br. koncern zapowiedział realizację nowych projektów LNG na Bałtyku: wybudowanie nowej skraplarni w obwodzie leningradzkim (lokalizacja jeszcze nie jest przesądzona, prawdopodobnie port Ust’-Ługa) oraz terminalu regazyfikacyjnego w Kaliningradzie.

Przyznanie konkurentom Gazpromu prawa eksportu LNG do Europy nie tworzy bezpośredniego zagrożenia dla zasadniczych interesów państwowego koncernu. Rosyjski gaz eksportowany do Europy w formie LNG przez tzw. niezależnych producentów gazu trafiałby bowiem głównie do tych krajów, które nie importują gazu rurociągowego (Hiszpania, Portugalia, Wielka Brytania). Pewnej rywalizacji można by się spodziewać jedynie w przypadku większej aktywizacji Gazpromu na europejskim rynku LNG. Realizacja ambitnych planów koncernu, przy uwzględnieniu trudności finansowych i jednoczesnym forsowaniu rurociągowych projektów infrastrukturalnych (South Stream), wydaje się jednak mało realna w najbliższych latach. Przyjęte rozwiązanie oznacza więc de facto swoisty podział europejskiego rynku między rosyjskimi eksporterami. Niewykluczone, że pojawienie się na europejskim rynku wielu rosyjskich dostawców gazu zapoczątkuje szerszy proces demonopolizacji gazowej obecności Rosji w Europie, który ułatwiłby Moskwie funkcjonowanie w warunkach wdrażanego w UE trzeciego pakietu energetycznego.

Konkluzje

Zarówno sam proces wprowadzania zmian (trwał dłużej, niż zakładano), jak i ich ostateczny kształt dowodzą coraz silniejszej rywalizacji między rosyjskimi spółkami energetycznymi[14]. Pozycja energetycznych lobbystów w rosyjskiej gospodarce oraz ich powiązania towarzyskie z Władimirem Putinem utrudniają temu ostatniemu pełnienie funkcji arbitra i głównego decydenta w strategicznym sektorze gospodarki. Ilustruje to kształt przyjętych regulacji, stanowiących wyraz swoistego kompromisu. Intencją prezydenta było bowiem z jednej strony uwzględnienie interesów Novateku i Rosniefti, a z drugiej osłona Gazpromu. Koncern ten bowiem, mimo słabnącej pozycji wynikającej z wewnętrznej rywalizacji w rosyjskim sektorze energetycznym, jak i z trudnej sytuacji na rynkach zagranicznych,  pozostaje ważnym źródłem pozyskiwania środków na realizację flagowych projektów w Rosji (m.in. wsparcie finansowe dla projektu Soczi 2014) oraz prawdopodobnie ważnym źródłem dochodów dla członków elity politycznej.

Nowe regulacje nie oznaczają poważniejszych zmian systemowych, służą raczej prawnemu usankcjonowaniu rekonfiguracji wpływów w rosyjskim sektorze gazowym (słabnąca pozycja Gazpromu, wzrost znaczenia Novateku oraz Rosniefti). Niewykluczone jednak, że przy rosnących ambicjach „niezależnych” gazowych graczy, zwiększających się potrzebach dokapitalizowania rosyjskiego sektora energetycznego oraz w obliczu wyzwań wynikających z ewolucji zagranicznych rynków gazowych zakres liberalizacji zostanie rozszerzony o gaz eksportowany rurociągami. Pełna zmiana systemowa wymagałaby jednak nie tylko przekształceń własnościowych, ale także rewizji założeń funkcjonowania sektora energetycznego, czego w najbliższym czasie nie należy się spodziewać.