Krymski worek bez dna: koszty aneksji półwyspu przez Rosję

Aneksja Krymu przyniosła władzom Rosji znaczące dywidendy, w szczególności na arenie wewnętrznej, powodując bezprecedensową konsolidację społeczno-polityczną i ugruntowanie pozycji Władimira Putina po kilkuletnim okresie spadku poparcia. Zapewniła również Rosji korzyści strategiczne, dając jej szeroki dostęp do Morza Czarnego oraz do infrastruktury wojskowej na półwyspie, a także dostęp do zasobów gazu ziemnego i ropy naftowej. Rosja przejęła także liczne obiekty (w tym turystyczne) będące własnością państwa ukraińskiego.

Jednak sama decyzja o aneksji Krymu była przez Moskwę podjęta ad hoc, bez kalkulacji kosztów integracji półwyspu z rosyjskim systemem prawnym, politycznym i socjalno-ekonomicznym. Rosja przejęła region wcześniej dotowany z budżetu Ukrainy, ponadto aneksja uderzyła w najważniejszą branżę krymskiej gospodarki – turystykę. Proces integracji Krymu z Rosją będzie złożony i pociągnie za sobą wysokie koszty – finansowe, organizacyjne i społeczne, w tym wielomiliardowe nakłady na modernizację i rozbudowę infrastruktury, pokrycie deficytu budżetowego regionu, wypłatę świadczeń socjalnych.

Ze względów prestiżowych i politycznych Moskwa traktuje kwestię integracji Krymu priorytetowo; jest zdeterminowana, aby udowodnić, że przyłączenie półwyspu będzie korzystne dla krymskiej gospodarki i podniesie poziom życia mieszkańców. Jednak wydatki związane z integracją Krymu przypadną na okres pogarszającej się koniunktury gospodarczej w Rosji, pogłębionej przez sankcje USA i UE, co może pociągnąć za sobą rezygnację z niektórych ambitnych planów inwestycyjnych lub odsunięcie ich w czasie. Część kosztów integracji poniosą rosyjskie regiony, mimo iż borykają się one z dużymi problemami finansowymi, które zmuszają je do ograniczania własnych programów inwestycyjnych. Pod znakiem zapytania staje też zaspokojenie nadziei mieszkańców Krymu na poprawę poziomu życia, m.in. z powodu problemów sektora turystyki (będącego jednym z głównych źródeł dochodów mieszkańców), wzrostu kosztów utrzymania i problemów z zaopatrzeniem, wreszcie z uwagi na ograniczenia praw obywatelskich po wprowadzeniu bardziej restrykcyjnego rosyjskiego ustawodawstwa.

Korzyści dla Rosji wynikające z przyłączenia Krymu

Aneksja Krymu przyniosła Rosji i jej władzom określone korzyści. Przyczyniła się ona do bezprecedensowej konsolidacji elit i społeczeństwa wokół Władimira Putina. Poparcie dla prezydenta w porównaniu z początkiem roku gwałtownie wzrosło o kilkadziesiąt punktów procentowych do 85–86%[1]. Stanowi to odwrócenie tendencji spadkowej w poparciu dla Putina, obserwowanej od momentu jego powrotu na urząd prezydenta w 2012 roku i ponownie ugruntowuje jego pozycję jako niekwestionowanego przywódcy politycznego i społecznego.

Korzyści dla Rosji obejmują uzyskanie przez Moskwę kontroli nad morską i powietrzną przestrzenią Morza Czarnego i Azowskiego. Rosja przejęła pełną kontrolę nad bazą Floty Czarnomorskiej w Sewastopolu wraz z infrastrukturą, a także dostęp do ukraińskich baz wojskowych na Krymie. Ma to przynieść Rosji oszczędności w kwocie prawie 80 mln USD rocznie z tytułu zniesienia opłat za dzierżawę baz[2]. Kolejne miliony dolarów zostaną w rosyjskim budżecie dzięki  zniesieniu opłat celnych za dostawy na jej potrzeby, a także za przeprowadzanie rosyjskich statków przez Kanał Kerczeńsko-Jenikalski. Plany modernizacji Floty Czarnomorskiej, które mają pochłonąć do 2020 roku 2,5 mld USD, oraz włączenie zakładów pracujących na półwyspie w realizację zamówień rosyjskiego sektora obronnego mogą przyczynić się do ich modernizacji i wzrostu produkcji. Strategiczny dla Rosji jest także dostęp do portów czarnomorskich w Kerczu, Teodozji i Sewastopolu i ich mocy przeładunkowych, co pozwoli na rezygnację z planowanej budowy portu na Półwyspie Tamańskim w Kraju Krasnodarskim, która miała kosztować ok. 2,5 mld USD.

Wraz z aneksją Rosja przejęła państwowe przedsiębiorstwa (produkcyjne, remontowe, transportowe, edukacyjne, naukowo-badawcze, kulturalne i in.) oraz część bazy turystyczno-wypoczynkowej i sanatoryjnej, które mają być przekazane władzom Krymu oraz rosyjskim przedsiębiorstwom (m.in. kolejom państwowym RŻD)[3]. Przejmując Chernomorneftegaz (spółka-córka Naftohaz Ukrajina) Rosja uzyskała dostęp do złóż gazu ziemnego znajdujących się na szelfie Półwyspu Krymskiego[4], jak również do jego infrastruktury przesyłowej i 2 mld m3 gazu zgromadzonych w podziemnym magazynie na półwyspie. Przejęła także znane zakłady produkcji win Massandra, będące jednym z największych producentów na obszarze WNP.

Koszty dla Rosji

Moskwa będzie traktowała Krym jako region pokazowy. Priorytetem będzie zademonstrowanie, iż przyłączenie półwyspu do Federacji Rosyjskiej przyczyni się do rozwoju krymskiej gospodarki i podniesienia poziomu życia mieszkańców. Wymaga to wielomiliardowych inwestycji, także pozabudżetowych. Były minister finansów Aleksiej Kudrin ocenił, iż nakłady na Krym przekroczą całkowite koszty odbudowy republik Kaukazu Północnego po zakończeniu tam działań wojennych[5].

Aneksja półwyspu pochłonęła już z budżetu federalnego Rosji prawie 4,5 mld USD[6], które przeznaczone zostały na zbilansowanie budżetów Krymu i Sewastopola (1,6 mld USD) oraz na organizację regionalnych struktur władzy wykonawczej, paszportyzację mieszkańców, na wypłaty emerytur, podwyżki pensji pracowników sfery budżetowej (które są dużo niższe od obowiązujących w Rosji), na pokrycie najpilniejszych wydatków socjalnych oraz na zabezpieczenie połączeń transportowych (2,9 mld USD)[7]. Środki przeznaczone na wsparcie Krymu pochodziły w 2014 roku z rezerwy budżetowej, a także ze składek emerytalnych, które miały trafić do prywatnych funduszy emerytalnych[8]. W projekcie budżetu na lata 2015–2017 zakłada się, że w ciągu najbliższych trzech lat koszt utrzymania Krymu i Sewastopola przekroczy 2,5 mld USD rocznie (nie licząc wydatków inwestycyjnych), z czego połowę kwoty pochłoną dotacje do ich budżetów.

Aneksji nie poprzedziły przygotowania prawno-organizacyjne: dopiero po zajęciu półwyspu przez Rosję, na polecenie prezydenta Putina, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przygotowało „Program rozwoju Republiki Krym i miasta federalnego Sewastopol do 2020 roku”, w którym przewiduje się nakłady na niezbędne inwestycje w infrastrukturę i inne sektory gospodarki regionu.

Największych inwestycji, według założeń programu, finansowanych ze środków budżetu federalnego, będzie wymagała rozbudowa i modernizacja infrastruktury półwyspu, która jest ściśle powiązana z Ukrainą, w tym:

• budowa infrastruktury transportowej łączącej półwysep z Rosją (najważniejszą inwestycją ma być budowa mostu drogowego i kolejowego przez Cieśninę Kerczeńską);
• budowa infrastruktury energetycznej łączącej półwysep z Rosją i gazyfikacja półwyspu;
• rozbudowa i modernizacja sieci wodno-kanalizacyjnej.

Ambitne plany inwestycyjne przekraczają jednak założone w rosyjskim budżecie na lata 2015–2017 środki na ich realizację (8,5 mld USD wobec 22,5 mld USD)[9], dlatego też poszukiwane są dodatkowe źródła ich sfinansowania. Dla pokrycia potrzeb Krymu w kolejnych latach konieczna będzie rezygnacja z części inwestycji w inne regiony Rosji. Dla przykładu, Ministerstwo Finansów proponuje rezygnację ze strategicznego projektu budowy mostu na rzece Lenie w Jakucji i prowadzących do niego dróg, co pozwoli na oszczędności rzędu 1,3 mld USD[10].

Inną propozycją rządu na przyciągnięcie inwestorów jest stworzenie na półwyspie Specjalnej Strefy Ekonomicznej działającej na preferencyjnych warunkach, którą władze przedstawiają jako „cywilizowany raj podatkowy”. Z kolei podczas majowej wizyty w Chinach prezydent Putin przekonywał chińskich przedsiębiorców do inwestycji na Krymie, w tym do kontynuacji projektów uzgodnionych podczas wizyty w grudniu 2013 roku w Chinach byłego prezydenta Ukrainy Wiktora Janukowycza.

Koszty dla Krymu

Proces integracji nowo powołanej Republiki Krym i miasta Sewastopol z przestrzenią instytucjonalną, polityczną i ekonomiczną państwa rosyjskiego jest skomplikowany i wielopoziomowy i pociąga za sobą znaczące koszty – finansowe, organizacyjne i społeczne. Jednym z pierwszych kroków było wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2014 roku rosyjskiego rubla, który zastąpił ukraińską hrywnę. Wraz z aneksją naruszone też zostały więzi ekonomiczne i instytucjonalne Krymu z Ukrainą.

Aneksja Krymu przez Rosję uderzyła we wszystkie gałęzie krymskiej gospodarki. Doprowadziła do zerwania więzi produkcyjnych i kanałów dostaw, a także unieważnienia wielu umów z dostawcami i odbiorcami na Ukrainie i w UE[11], co spowodowało problemy dla produkcji przemysłowej i rolnej. Braki w zaopatrzeniu i wzrost cen towarów odczuwają klienci sieci handlowych[12]. Dla uniknięcia niezadowolenia mieszkańców władze Krymu wydały postanowienie o ograniczeniu do 10% marży nakładanej na podstawowe artykuły spożywcze[13]. Wiele zagranicznych przedsiębiorstw i sieci handlowych wycofało się z półwyspu[14].

Przedsiębiorcy odczuwają także problemy z odprawą celną towarów (m.in. z powodu przepisów sanitarno-weterynaryjnych). Brak informacji i chaos w przepisach dotyczy także naliczania podatku VAT, który został obniżony na najbliższe 2 lata do 4% (przy 18% w Rosji)[15]. Kolejną kwestią wymagającą szybkiego rozwiązania przez prowadzących działalność gospodarczą na półwyspie jest konieczność przerejestrowania swojej działalności zgodnie z rosyjskim prawodawstwem. Procedura ta może się przeciągać, gdyż np. w przypadku spółki akcyjnej wymagana będzie zgoda wszystkich akcjonariuszy. Kolejnym problemem jest niemożność eksportu towarów z Krymu z uwagi na sankcje UE – dotyczy to m.in. znanych krymskich win Massandra. Zakłady te mają też problem ze zbytem w Rosji, bowiem ich produkcja została zaklasyfikowana jako „napoje winne” i obłożona bardzo wysoką akcyzą[16].

Największym problemem dla Krymu są ograniczenia transportowe, których nie są w stanie rozwiązać zwiększone przewozy promowe i lotnicze. Koszty transportu wzrosły, a ciężarówki często przez wiele dni oczekują w portach na transport.

Obawy mieszkańców budzi zaopatrzenie półwyspu w energię elektryczną i cieplną, która dostarczana jest z elektrowni znajdujących się w innych regionach Ukrainy, a także wzrost taryf przesyłowych[17]. Podobne obawy dotyczą zapewnienia dostaw i wzrostu ceny wody pitnej, która w 85% pompowana jest z ukraińskiego zbiornika Kachowskiego na Dnieprze[18]. Rolnictwo półwyspu poniosło już znaczące straty z tytułu niemożności dostatecznego nawodnienia pól. Dotąd nie stworzono mechanizmów rozwiązywania pojawiających się problemów, załatwiane są one w trybie „ręcznych interwencji”.

Dużym utrudnieniem dla biznesu, ale także dla mieszkańców Krymu i turystów jest reorganizacja sektora bankowego. Zaprzestała działalności większość ukraińskich banków obecnych na półwyspie, a także banki zagraniczne. Banki rosyjskie dopiero organizują swoją działalność[19]. Na Krymie mają się pojawić mniejsze banki rosyjskie, które przejmą sieć oddziałów Sbierbanku, WTB i Alfa-banku (banki te, mając liczne aktywa za granicą, w obawie przed sankcjami ze strony USA i UE, wycofały się z półwyspu)[20]. Powoduje to problemy z uzyskaniem kredytu czy korzystaniem z kart płatniczych i konieczność realizacji większości płatności gotówką.

Kolejnym zarządzeniem, które może powodować dotkliwe konsekwencje dla mieszkańców, jest rozszerzenie procedury wywłaszczenia – krymski parlament przyjął ustawę dającą rządowi prawo przymusowego wykupu obiektów należących do osób prawnych i fizycznych, które zostaną uznane za strategiczne[21]. Ustawa wzbudziła w społeczeństwie obawę przed tzw. wrogimi przejęciami własności atrakcyjnych działek na wybrzeżu czy obiektów turystycznych.

Dotkliwym problemem jest ograniczenie możliwości zarobkowania, w związku z załamaniem się sektora turystycznego po aneksji Krymu. Na Krym przyjeżdżało dotychczas ok. 6 mln turystów rocznie[22] (70% stanowili obywatele Ukrainy), z których tylko niewielka część korzystała z turystyki zorganizowanej[23]. Większość turystów wynajmowała kwatery prywatne. Dochody z tego czerpała prawie połowa mieszkańców półwyspu (dochody te w większości nie były ewidencjonowane). W sezonie roku 2014 obywatele Ukrainy zbojkotowali wypoczynek na Krymie[24], co naraziło mieszkańców na duże straty. Strat tych nie rekompensuje zwiększony napływ turystów rosyjskich (do lipca ok. 1,1 mln osób), bowiem większość z nich decyduje się na pobyt zorganizowany.

Sytuacja ta wymaga od Moskwy działań interwencyjnych na rzecz zrekompensowania spadku liczby turystów. Rządowa Agencja ds. Turystyki (Rosturizm) otrzymała polecenie zapewnienia Krymowi w letnim sezonie 2014 nie mniej niż 3 miliony turystów z Rosji. Od 1 czerwca br. rząd uruchomił dodatkowe tanie połączenia lotnicze z Krymem z 17 rosyjskich regionów. Budżet Krymu i Sewastopola otrzymał także w tym roku dofinansowanie na organizację wypoczynku dzieci na półwyspie[25]. Władze rozpoczęły też kampanię promującą „patriotyczny” urlop na Krymie, która sprowadza się do wywierania presji na rosyjskich urzędników, władze regionalne i pracowników sektora budżetowego w sprawie organizacji letniego wypoczynku na Krymie. Pomóc w przyciągnięciu turystów ma utworzona z inicjatywy prezydenta Putina strefa hazardowa w Jałcie[26].

Tymczasem kierowanie rosyjskich turystów na Krym może się odbyć kosztem najpopularniejszego dotąd rosyjskiego kurortu – Soczi. W ramach przygotowań do zimowych igrzysk olimpijskich baza turystyczna, rekreacyjna i sanatoryjna Soczi została mocno rozbudowana i gruntownie zmodernizowana. Jednak obecne wysiłki władz na rzecz zapełnienia kurortów krymskich muszą nieuchronnie prowadzić do zmniejszenia roli Soczi jako głównego ośrodka rodzimej turystyki, centrum seminariów i konferencji międzynarodowych i biznesowych, a także „stolicy hazardu” (status taki niedawno zyskała także Jałta). Również rosyjska kampania promująca Krym pośrednio godzi w Soczi – akcentowanie niskich cen na Krymie kontrastuje z powszechnym przekonaniem o „drożyźnie” w Soczi, a opisy licznych zabytków krymskich – ze skromnymi walorami architektonicznymi Soczi. Już teraz wywołuje to obawy w Soczi, które traci status głównego ośrodka rosyjskiego wypoczynku nad Morzem Czarnym[27].

Włączenie Republiki Krym i Sewastopola w skład Federacji Rosyjskiej i przestrzeń polityczno-ustrojową Rosji pociągnie za sobą zmiany ustrojowe, prowadzące do ograniczenia autonomii politycznej obu podmiotów w porównaniu z okresem ich przynależności do Ukrainy. Dotąd Krym był autonomiczną republiką parlamentarną (urząd prezydenta istniał tu jedynie w latach 1994–1995), najwyższą władzę sprawował wybierany w wyborach powszechnych parlament Krymu – Rada Najwyższa, która wyłaniała rząd i premiera[28]. Z kolei narzucone przez Rosję konstytucja Republiki Krym oraz regulamin miasta o znaczeniu federalnym Sewastopol[29] (uchwalone 11 kwietnia 2014 w błyskawicznym tempie, bez dyskusji i konsultacji) przewidują, że szefowie obu nowych podmiotów mają być wybierani przez legislatury spośród kandydatur zgłoszonych przez prezydenta Federacji Rosyjskiej, co w praktyce sprowadza się do procedury ich mianowania przez Kreml. Znamienne, iż Krymowi i Sewastopolowi „przydzielono” procedurę wyboru szefa regionu, która obowiązuje jedynie w kilku republikach Kaukazu Północnego, zamiast procedury wyborów powszechnych, jak we wszystkich pozostałych podmiotach FR. Nowe składy organów ustawodawczych na Krymie i w Sewastopolu zostaną wyłonione w wyniku wyborów regionalnych 14 września 2014 roku, mimo licznych wątpliwości dotyczących organizacji wyborów, w tym możliwości wydania rosyjskich dowodów tożsamości wszystkim mieszkańcom[30]. Do tego momentu półwyspem zarządzają mianowani przez Władimira Putina politycy – p.o. gubernator Krymu Siergiej Aksionow (polityk i biznesmen o kryminalnej przeszłości) oraz p.o. gubernator Sewastopola – Siergiej Mieniajło (emerytowany wiceadmirał Floty Czarnomorskiej Rosji).

Krym będzie także musiał adaptować się do bardziej restrykcyjnego rosyjskiego ustawodawstwa regulującego sferę polityczno-społeczną, co może prowadzić do ograniczenia praw obywatelskich mieszkańców Krymu w porównaniu z okresem sprzed aneksji. W porównaniu z prawem ukraińskim większe restrykcje obejmują działalność organizacji społecznych, organizację referendów i wieców[31], funkcjonowanie mediów (zarówno tradycyjnych, jak i internetowych). Doprowadziło to już do zamknięcia kilku gazet i portali internetowych i wzbudziło obawy o dalsze ograniczenia dla dziennikarzy[32].

Prognoza

Aneksja Krymu przez Rosję pochłonęła już z budżetu Federacji Rosyjskiej znaczące kwoty na adaptację instytucjonalną i socjalno-ekonomiczną półwyspu. Część wydatkowanych środków ma charakter przejściowy, jednak większość z nich będzie ponoszona także w kolejnych latach. Największe wydatki – rozłożone na wiele kolejnych lat – pochłonie budowa infrastruktury transportowej, energetycznej, wodnej czy gazowej. W warunkach pogarszającej się sytuacji gospodarczej w Rosji i sankcji gospodarczych USA i UE będzie to znaczącym obciążeniem dla rosyjskiego budżetu. Inwestorzy prywatni, w tym zagraniczni, nie będą natomiast skłonni do podejmowania ryzyka finansowego w sytuacji, gdy większość krajów nie uznaje aneksji Krymu, co utrudnia otrzymanie kredytu i ubezpieczenie inwestycji. Już dzisiaj można prognozować, że koszty, które pochłonie integracja Krymu z Rosją, będą dużo wyższe od wstępnych założeń, tak jak to miało miejsce w przypadku najbardziej prestiżowych w ostatnich latach inwestycji – szczytu APEC we Władywostoku i olimpiady zimowej w Soczi.

Świadomości tych kosztów wydaje się nie mieć znaczna część rosyjskiego społeczeństwa[33]. Wynika to w znacznym stopniu z działań władz, które starają się umacniać społeczny konsensus dotyczący aneksji Krymu, uprawiając propagandę sukcesu i kamuflując kwestię kosztów tej integracji. Mimo to w społecznościach regionalnych już krążą pogłoski o możliwych cięciach świadczeń i kierowaniu tych środków na potrzeby Krymu[34]. W przyszłości, po opadnięciu „krymskiej euforii”, społeczna percepcja Krymu może przypominać postrzeganie Kaukazu Północnego, którego reintegracja przyniosła Rosji kolosalne koszty finansowe i społeczne, a dzisiaj stosunek do tego regionu najlepiej oddaje popularne powiedzenie: „Dość karmienia Kaukazu!”.