Azerbejdżan – narastający problem dla Zachodu

Dzięki zainicjowanej dwie dekady temu współpracy z Zachodem Azerbejdżan wyrósł na relatywnie silnego i ambitnego gracza na arenie międzynarodowej. Stał się kluczowym państwem regionu z punktu widzenia Zachodu (USA oraz UE), a także Turcji i ważnym partnerem w sektorze energetycznym. Na współpracy z Azerbejdżanem opiera się m.in. strategiczna unijna koncepcja Południowego Korytarza Gazowego, wspierana także przez USA.

Paradoksalnie jednak, wraz ze wzrostem ambicji i siły Azerbejdżanu, jego polityka coraz bardziej odbiega od oczekiwań i planów Zachodu. Dokonująca się na tle konfliktu na Ukrainie korekta układu sił na Kaukazie Południowym spowodowała, że Azerbejdżan został zmuszony do rewizji oceny własnej pozycji regionalnej. Głównym impulsem dla działań Azerbejdżanu jest strach przed Rosją oraz słabość Zachodu ujawniona po raz kolejny przez kryzys ukraiński.

Dotychczasowe działania podejmowane przez Azerbejdżan wskazują na rosnącą skłonność do samoizolacji w polityce zagranicznej i konsolidacji systemu autorytarnego. Rodzi to wyzwania dla Zachodu, którego możliwość kształtowania stosunków z Azerbejdżanem ulega poważnemu osłabieniu. Grozi to także tym, że zmieniona przez Baku i na jego korzyść w 2012 roku koncepcja Południowego Korytarza Gazowego w obecnych warunkach może zostać całkowicie zablokowana.

Azerbejdżan i Zachód: strategiczny sojusz

Z punktu widzenia zarówno Zachodu (USA oraz UE), jak i Rosji, Azerbejdżan jest kluczowym krajem Kaukazu Południowego. Jest to związane z jego zasobami surowców naturalnych (ropa i gaz), największym w regionie potencjałem ludnościowym, jak i geostrategicznym położeniem na skrzyżowaniu osi wschód–zachód i północ–południe. Predestynuje to Azerbejdżan do odgrywania ważnej roli w kształtowaniu bezpieczeństwa regionalnego, czego przejawem było m.in. wsparcie udzielone Gruzji w czasie jej konfliktów gazowych z Rosją w 2007 i 2008 roku. Azerbejdżan jest także potencjalnie ważnym terytorium tranzytowym dla surowców z Azji Centralnej, czym zainteresowany jest Zachód i czemu przeciwna jest Rosja.

Pomimo oficjalnie deklarowanej od lat 90. przez władze Azerbejdżanu polityki równego dystansu wobec najważniejszych graczy międzynarodowych obecnych w regionie (Rosja, USA, Iran), rozwój i niezależność państwa oparte zostały na współpracy z USA, UE i Turcją. Efektem tej decyzji (podjętej jeszcze przez poprzedniego prezydenta Hejdara Alijewa rządzącego w latach 1993–2003) było dopuszczenie zachodnich firm naftowych, zwłaszcza brytyjskiego BP, do azerskich złóż i powstanie szlaków energetycznych z Azerbejdżanu omijających terytorium Rosji. Współpraca z Zachodem miała także zabezpieczać Azerbejdżan przed Rosją, wspierającą Ormian, na rzecz których Baku w nieuregulowanym dotąd konflikcie utraciło Górski Karbach i terytoria do niego przylegające (ostra faza konfliktu trwała w latach 1991–1994).

W ciągu ostatnich dwóch dekad Azerbejdżan rozwijał przede wszystkim stosunki z Zachodem, kosztem współpracy z Rosją. Ilustracją tej polityki jest: skierowanie eksportu surowców energetycznych na Zachód poprzez nowo wybudowane szlaki i tym samym wyeliminowanie Rosji jako odbiorcy i pośrednika w eksporcie, przeważający udział UE w wymianie handlowej Azerbejdżanu[1] i napływ zachodnich inwestycji[2]. Zachód postrzegany był też jako źródło impulsów modernizacyjnych w wybranych sferach gospodarczych, a także w ograniczonym stopniu wzór cywilizacyjny – w ramach rządowego programu stypendiów zagranicznych obywatele Azerbejdżanu studiują głównie w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Kanadzie (ok. 50%) oraz w Turcji (ok. 20%). Do Rosji trafia zaledwie ok. 5% Azerów korzystających ze stypendiów fundowanych przez rząd[3]. Rosja pozostaje natomiast ważnym krajem dla migracji zarobkowej – około 1–1,5 mln Azerów pracuje w Rosji.

Współpraca z Azerbejdżanem pozwoliła Zachodowi uzyskać dostęp do surowców energetycznych, uruchomić niezależny od Rosji import ropy i poprzez to wzmocnić państwowości nowo powstałych po rozpadzie ZSRR Gruzji i Azerbejdżanu, osłabiając tym samym rosyjskie wpływy na Kaukazie. Wbrew pierwotnym założeniom Azerbejdżan nie stał się natomiast ważnym terytorium tranzytowym dla surowców z Azji Centralnej[4]. Nie zostały także osiągnięte cele związane z transformacją ustrojową na wzór zachodni – w odróżnieniu od Gruzji elita rządząca w Baku konsekwentnie wzmacniała system autorytarny. System ten nie pozwala na skuteczne rozwiązywanie narastających napięć o charakterze politycznym, społecznym i religijnym[5], ale koncentruje się na zwiększaniu kontroli nad społeczeństwem.

Większa stawka – większe problemy

Efektem współpracy z Zachodem był rozwój sektora naftowego i skokowy wzrost dochodów Azerbejdżanu (kluczowe było uruchomienie ropociągu Baku–Tbilisi–Ceyhan biegnącego do basenu Morza Śródziemnego w 2006 roku, wzmocnione otwarciem gazociągu Baku–Tbilisi–Erzurum), który został wykorzystany przez Baku m.in. do „wyścigu zbrojeń” na Kaukazie – Ormianie również zaczęli się zbroić przy pomocy Rosji. Wydatki na armię były istotne ze względu na wykorzystywanie przez władze zagrożenie wojną do konsolidacji społeczeństwa. Zasoby finansowe przełożyły się także na wzrost pozycji Azerbejdżanu w regionie, przejawiający się m.in. w skutecznej ekspansji gospodarczej w Gruzji i Turcji[6], czemu towarzyszyło rosnące znaczenie polityczne Azerbejdżanu w tych krajach[7]. Baku rozwinęło także współpracę z Izraelem (zakupy uzbrojenia), czego podłożem był ich wspólny wrogi stosunek do Iranu.

Rosnąca pozycja Azerbejdżanu na arenie międzynarodowej zaczęła znajdować wyraz w coraz bardziej asertywnej polityce wobec Zachodu i bezpośrednim odrzucaniu jego krytyki pod adresem azerskich władz[8]. Wzmocnieniu uległo przekonanie Azerbejdżanu o prawie do własnej drogi rozwoju i skłonność do ograniczania agendy polityki zagranicznej do kwestii gospodarczych i karabaskich[9]. Symbolicznym przejawem tej tendencji było wstąpienie Azerbejdżanu do niemającego realnego znaczenia politycznego Ruchu Państw Niezaangażowanych (2011).

W rezultacie tych procesów głębokiemu przeobrażeniu uległ charakter stosunków między Azerbejdżanem a Zachodem – z petenta zabiegającego o współpracę Azerbejdżan przeszedł na pozycję rozgrywającego. Tę zmianę dobrze ilustruje ewolucja forsowanej przez UE koncepcji Południowego Korytarza Gazowego: gdy Azerbejdżan został jedynym dostawcą do korytarza, odrzucił proponowane i lobbowane przez lata unijne projekty transportu gazu (Nabucco), zastępując je własnym (gazociągiem Transanatolijskim TANAP). Azerbejdżan, a nie Zachód stał się tym samym głównym architektem, wykonawcą i najważniejszym udziałowcem planowanej infrastruktury[10]. Oznacza to, że w przypadku powstania TANAP-u (w obecnym kształcie) Baku będzie razem z Turcją kontrolowało tranzyt gazu nie tylko własnego, ale także potencjalnie centralnoazjatyckiego, irańskiego i irackiego przez terytorium Turcji (o ile nie powstanie inna, dodatkowa infrastruktura, co jednak w obecnych warunkach byłoby nieracjonalne ekonomicznie). Tak duża rola Azerbejdżanu w realizacji strategicznej dla UE koncepcji powoduje, że rośnie również jego znaczenie dla Moskwy, od lat dążącej do storpedowania Południowego Korytarza Gazowego[11].

W wymiarze politycznym, pomimo objęcia Azerbejdżanu programem Partnerstwa Wschodniego, współpraca z Zachodem została ograniczona do kwestii energetycznych i gospodarczych oraz zabiegów Baku o wsparcie w rozmowach dotyczących Karabachu[12]. Azerbejdżan traktuje Zachód jako odbiorcę surowców i nie jest zainteresowany polityczną współpracą, o ile nie leży to w jego interesie (wsparcie w kwestii karabaskiej).

Rosyjski cień

Efektem współpracy z Zachodem było zmniejszanie się znaczenia Rosji w polityce Azerbejdżanu i gospodarcze uniezależnienie od Moskwy. Baku dążył do ograniczania stosunków z Moskwą ze względu na stałe obawy co do jej intencji oraz wsparcie udzielane przez nią Ormianom (rosyjskie wojska w bazie w Giumri w Armenii, system obrony powietrznej i współpraca w ramach Organizacji Układu Bezpieczeństwa Zbiorowego, m.in. poprzez dostawy broni). Dialog między Baku a Moskwą wymuszany był natomiast ze względu na rolę Rosji jako mediatora w konflikcie karabaskim[13]. Moskwa była także beneficjentem kontraktów na sprzedaż broni dla intensywnie zbrojącego się Baku.

W tym kontekście wszelka aktywność Rosji zmierzająca do intensyfikacji stosunków między oboma państwami bądź umacniania pozycji w regionie postrzegana jest przez Baku jako niebezpieczna. Tak widziana była rosyjska inwazja na Gruzję w 2008 roku, wzmacnianie obecności w Armenii (poprzez OUBZ) i procesy integracyjne (Unia Eurazjatycka) forsowane przez Moskwę, do uczestnictwa w których zmusiła ona Armenię. Bezpośrednią formą presji na Azerbejdżan był udział w wyborach prezydenckich w październiku ub.r. Rustama Ibragimbiekowa, posiadającego rosyjskie obywatelstwo, jako głównego kandydata opozycji (ostatecznie wycofał się z kandydowania). W Moskwie powstała także Unia Miliarderów azerskich niekontrolowana przez Baku. Jako niepokojąca postrzegana była również wizyta prezydenta Władimira Putina w Baku bezpośrednio przed wyborami prezydenckimi i przedstawiona wówczas szeroka oferta współpracy, m.in. w sferze energetycznej. Jak się wydaje, pozytywne przyjęcie przez Baku tej propozycji skłoniło Rosję do wycofania wsparcia dla kandydata opozycji. Wreszcie przejawem rosyjskiej presji są powtarzane sugestie i zaproszenia Azerbejdżanu do wstąpienia do Unii Eurazjatyckiej (czerwiec br.), mimo że Baku kilkukrotnie wprost odrzuciło taką możliwość, deklarując jednocześnie niechęć do zbliżania się z Unią Europejską (akcesji). Miało to symbolizować neutralność Azerbejdżanu w stosunkach między Rosją a Zachodem. Z perspektywy Baku rosyjska aktywność związana z Unią Eurazjatycką niebezpiecznie przypomina zabiegi Moskwy o włączenie Ukrainy do tej organizacji w 2013 roku. Rosja zainteresowana jest także rozwojem współpracy gospodarczej i liczy na azerskie inwestycje, chcąc zastąpić w roli ich odbiorcy Turcję[14].

Ukraiński kontekst

Rosyjska aktywność nabrała innej wagi w związku z wydarzeniami na Ukrainie, wzmacniając obawy Azerbejdżanu. Z perspektywy Baku wydarzenia na Ukrainie ukazały koszty zbyt miękkiego kursu wobec społeczeństwa (obalenie Janukowycza) oraz determinację Moskwy do realizacji własnych interesów oraz jej bezkarność na obszarze poradzieckim. Tym bardziej że Baku jest świadome, iż wbrew nadziejom i ofercie Moskwy nie doszło do wystarczającej intensyfikacji współpracy w strategicznych sferach (przede wszystkim w energetyce[15]). Rosja może być zawiedziona niechęcią Azerbejdżanu do propozycji wstąpienia do Unii Eurazjatyckiej. Jak się wydaje, Baku szczególnie obawia się ingerencji Rosji w sprawy wewnętrzne, np. poprzez wykorzystanie nastawionych prozachodnio środowisk pozarządowych i opozycyjnych[16] bądź podgrzewanie napięć wewnątrz społeczeństwa (np. przy pomocy mniejszości etnicznych, m.in. Lezginów zamieszkujących północną część Azerbejdżanu przy granicy z Rosją; w Azerbejdżanie mniejszość rosyjska jest znikoma). Baku jest także szczególnie wyczulone na wszelkie potencjalne niepokoje społeczne ze względu na zamieszki i demonstracje poprzedzające wybory prezydenckie w 2013 roku. Obawy elity rządzącej budzi też przykład Gruzji, gdzie m.in. pod naciskiem Zachodu w wyniku demokratycznych wyborów władzę utracił obóz Micheila Saakaszwilego, co z perspektywy Baku jest przejawem nielojalności Zachodu wobec sojuszników. Inicjowane przez Moskwę turbulencje wewnętrzne określane jako ruchy demokratyczne paradoksalnie mogłyby zostać wsparte przez Zachód. Niemal paranoiczne podejście władz do kwestii stabilności wewnętrznej jest sprzężone z zaostrzającym się systemem autorytarnym.

Kryzys ukraiński zmienia także sytuację wokół Górskiego Karabachu, gdyż narusza regionalny układ sił między Rosją a Zachodem, który dotąd był jedną z podstaw i gwarancji zamrożenia tego konfliktu. Rozmowom na temat uregulowania kwestii karabaskiej w ramach Mińskiej Grupy OBWE przewodniczą skonfliktowane ze sobą na tle Ukrainy strony: Rosja, USA i Francja. Powoduje to, że niewielkie do tej pory szanse na wypracowanie kompromisu są bliskie zeru.

Zmianie uległa także percepcja Karabachu jako narzędzia polityki Moskwy przez Baku (jak i Erywań), po tym jak Rosja zademonstrowała na Ukrainie gotowość i zdolność do realizacji swoich celów metodami militarnymi bez względu na koszty i stanowisko Zachodu. Baku obawia się, że sprowokowany przez Rosję wznowiony konflikt o Karabach może być realnym instrumentem presji na Azerbejdżan.

Zmieniający się układ sił i nieufność do polityki rosyjskiej zarówno Baku, jak i podporządkowanemu Moskwie Erywania (który traktowany jest przez Kreml całkowicie przedmiotowo) powodują, że strony konfliktu rewidują kalkulacje związane z Karabachem. Napięcie dodatkowo podgrzewają obecne w armeńskich mediach spekulacje o możliwości oddania przez Rosję części Karabachu Azerbejdżanowi w zamian za wejście do Unii Eurazjatyckiej (co świetnie ilustruje nieufność Ormian do Rosji). Wzmagają się obawy oraz nerwowość obu stron i już obecnie ma miejsce bezprecedensowa w ostatniej dekadzie eskalacja na linii rozejmu – tylko w trwających między 30 lipca a 6 sierpnia akcjach dywersyjnych zginęło co najmniej 22 żołnierzy.

Odpowiedzią Azerbejdżanu na wymienione zagrożenia jest konsolidacja autorytarnego reżimu poprzez wyjątkowo ostrą falę represji wymierzoną we wszystkie niezależne środowiska (opozycja, mniejszości etniczne, środowiska radykałów islamskich, a także organizacje międzynarodowe) i uderzającą przede wszystkim w prominentnych i znanych obrońców praw człowieka[17] i sektor pozarządowy. Tak ostra kampania wobec środowisk niezależnych pokazuje lekceważenie Zachodu i promowanych przez niego wartości[18]. Z drugiej strony niemożność wpłynięcia na Baku obnaża nieefektywność polityki Zachodu – nasilenie represji nastąpiło wraz z objęciem przez Azerbejdżan przewodnictwa w Radzie Europy.

Problem dla Europy

Zawsze zdystansowany wobec wartości i zasad europejskich Azerbejdżan jeszcze bardziej oddala się pod względem cywilizacyjnym od Europy. Eliminując wszelkie przejawy opozycji wobec systemu państwo pozbawia się kanałów komunikacji ze społeczeństwem i „wentyli bezpieczeństwa”. Czyni to ewentualne kryzysy i napięcia społeczne bardziej nieprzewidywalnymi i niebezpiecznymi. Jednocześnie, narastające tendencje autorytarne i nasilenie się represji jeszcze mocniej zbliżają Azerbejdżan pod względem ustrojowym do Rosji, co będzie komplikować współpracę Zachodu z reżimem w Baku.

Z kolei rosnąca presja Rosji i brak wiary w skuteczność działań Zachodu (co uwidacznia obecny kryzys ukraiński), a także podejrzliwość wobec intencji obu stron będą skłaniać Baku do większego zamykania się na świat zewnętrzny i prowadzenia ograniczonej jedynie do wybranych sektorów polityki zagranicznej. Azerbejdżan będzie w jeszcze większym niż dotychczas stopniu zainteresowany rozwijaniem wyłącznie współpracy technicznej z Zachodem. Prowadzić to będzie do przekształcenia modelu państwa w „przedsiębiorstwo naftowe”, będące własnością elity rządzącej, traktującej społeczeństwo jako balast, a nie kapitał.

Wyzwaniem dla Zachodu będzie także zwiększona podatność Azerbejdżanu na presję rosyjską, co prawdopodobnie będzie skutkować kolejnymi komplikacjami w stosunkach między Baku a Zachodem. Cele Kremla obejmują w wersji maksimum włączenie Azerbejdżanu w rosyjskie projekty integracyjne oraz uniemożliwienie realizacji wspieranego przez Zachód projektu Południowego Korytarza Gazowego. W wersji minimum Rosja będzie najprawdopodobniej dążyć do blokady zbliżenia Azerbejdżanu z Zachodem i uzyskania wpływu na Południowy Korytarz, np. poprzez swoje w nim uczestnictwo. Oznacza to, że wymierną negatywną konsekwencją presji rosyjskiej może być wzrost komplikacji związanych z realizacją wspieranego przez Zachód projektu Południowego Korytarza Gazowego.

Wreszcie, problemem dla Zachodu będzie rosnące ryzyko wznowienia konfliktu o Górski Karbach między Azerbejdżanem a Ormianami. Zamrożenie konfliktu sprzyjało zachodnim inwestycjom w Azerbejdżanie i realizacji projektów energetycznych (co Baku niejednokrotnie wypominało zachodnim przedstawicielom w Grupie Mińskiej). Wznowienie wojny o Karabach mogłoby co najmniej utrudnić dotychczasową współpracę w sferze energetycznej i tym samym dać Rosji geopolityczne zwycięstwo nad Zachodem na Kaukazie Południowym.