Sojusznicza obecność w państwach bałtyckich – reasekuracja czy odstraszanie?

Współpraca: Piotr Szymański

Na przełomie marca i kwietnia w Estonii odbyły się ćwiczenia Sił Powietrznych USA w Europie (USAFE), podczas których amerykańskie myśliwce F-16 realizowały zadania z zakresu niszczenia celów naziemnych. Równocześnie nad Bałtykiem Amerykanie prowadzili ćwiczenia z Siłami Powietrznymi Szwecji i Finlandii. USA odgrywają główną rolę w procesie wzmacniania obecności NATO w państwach bałtyckich. W przypadku sojuszników z Europy Zachodniej, po dużym zaangażowaniu wojskowym Danii i Wielkiej Brytanii w 2014 roku, największą liczbę żołnierzy w 2015 roku wyślą Niemcy. Bezaliansowe Szwecja i Finlandia, kluczowe dla prowadzenia operacji NATO w państwach bałtyckich, podkreślają wojskową i polityczną gotowość do współdziałania z Sojuszem w przypadku potencjalnych kryzysów i konfliktów. Porównując obecność wojskową NATO przed i po rozpoczęciu interwencji rosyjskiej na Ukrainie, można stwierdzić znaczny wzrost zaangażowania sojuszników w państwach bałtyckich. Charakter tego zaangażowania jest jednak nadal relatywnie niewielki – biorąc pod uwagę dużo większy potencjał militarny i zdolności mobilizacyjne Rosji i związaną z tym rosnącą niepewność w regionie Morza Bałtyckiego. Wymowę podjętych przez NATO działań mogą ponadto zmniejszać polityczne, wojskowe i finansowe ograniczenia po stronie sojuszników oraz Szwecji i Finlandii. Najpoważniejszym ryzykiem dla bezpieczeństwa militarnego państw bałtyckich wydaje się obecnie możliwość błędnej oceny przez Rosję wiarygodności gwarancji sojuszniczych.

2014: wsparcie państw bałtyckich po rozpoczęciu konfliktu na Ukrainie

W odpowiedzi na zaniepokojenie państw wschodniej flanki (Estonii, Łotwy, Litwy, Polski, Rumunii, Bułgarii) interwencją Rosji na Ukrainie, NATO i poszczególni sojusznicy zdecydowali się na zwiększenie obecności wojskowej w państwach bałtyckich już wiosną 2014 roku. Działania w większości dotyczyły intensyfikacji dotychczasowej aktywności NATO na Litwie, Łotwie i w Estonii oraz w regionie Morza Bałtyckiego. Objęły one dodatkowe wzmocnienie nadzoru przestrzeni powietrznej i morskiej państw bałtyckich (zwiększenie liczby myśliwców pełniących dyżur w natowskiej misji nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich Baltic Air Policing (BAP) i reaktywowanie „uśpionego” Stałego Zespołu Obrony Przeciwminowej NATO na Morzu Bałtyckim).  

Wśród sojuszników główną rolę odegrały USA, które w ramach operacji Atlantic Resolve m.in. zwiększyły liczbę myśliwców w misji BAP (z 4 do 10 w okresie marzec–kwiecień 2014); rozpoczęły też rotacyjną obecność kompanii wojsk lądowych w każdym z państw bałtyckich oraz wzmocniły udział we wcześniej planowanych ćwiczeniach (ok. 1700 amerykańskich żołnierzy w 2014 roku)[1]. Wprawdzie USA ustąpiły miejsca Niemcom w politycznym rozwiązywaniu kryzysu na Ukrainie, ale poprzez działania bilateralne kształtowały proces wzmacniania sojuszniczej obecności m.in. w państwach bałtyckich. Z krajów europejskich najszybciej militarne zaangażowanie w państwach bałtyckich zintensyfikowali najbliżsi sojusznicy USA w Europie – Dania i Wielka Brytania – zarówno za sprawą najliczniejszego udziału w ćwiczeniach wojskowych (ok. 1200 duńskich i ok. 800 brytyjskich żołnierzy) w 2014 roku, jak i przez szybkie wysłanie dodatkowych myśliwców w celu wzmocnienia BAP (maj–sierpień 2014). Na poziomie 100–250 żołnierzy kształtował się z kolei wkład w ćwiczenia na Litwie, Łotwie i w Estonii państw wyszehradzkich (m.in. miesięczna obecność kompanii piechoty z Węgier), Kanady, Norwegii oraz Niemiec, przy mniejszym zaangażowaniu innych sojuszników. Duńską i brytyjską reakcję można tłumaczyć podobną do amerykańskiej oceną rosyjskich działań na Ukrainie i ich konsekwencji dla NATO, koordynacją działań z USA oraz zdolnością obydwu państw do szybkiej odpowiedzi politycznej i wojskowej w obliczu zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa. Ponadto Dania jako promotor członkostwa państw bałtyckich w NATO, poczuwa się do swoistej odpowiedzialności za nie. Duńczycy są świadomi, że dla małych państw gwarantem bezpieczeństwa i dobrobytu jest funkcjonalność, spójność i wiarygodność sojuszy wojskowych (NATO) i politycznych (UE), do czego chcą się aktywnie przyczyniać. Duńskie zaangażowanie pokazuje również zdolności Duńskich Sił Zbrojnych do szybkiej reakcji militarnej w przypadku niespodziewanych kryzysów regionalnych czy globalnych. Wielka Brytania z kolei była w ostatnich latach jedynym dużym krajem członkowskim UE i NATO, który zwiększał polityczne, gospodarcze i wojskowe powiązania z państwami regionu nordycko-bałtyckiego, traktując to m.in. jako odpowiedź na coraz bardziej agresywną politykę Rosji. Duży brytyjski udział w ćwiczeniach pokazuje, że Wielka Brytania poczuwa się do większej odpowiedzialności za zapewnianie wiarygodności Sojuszu i gwarancje bezpieczeństwa na wschodniej flance NATO.

2015: kto jest gotów dalej wspierać Bałtów?

Szczyt NATO w Newport (we wrześniu 2014 roku) przyniósł przyjęcie Planu na rzecz gotowości (Readiness Action Plan), zakładającego szereg działań NATO w państwach wschodniej flanki. Zadania te zostały doprecyzowane na spotkaniu ministrów obrony NATO w lutym 2015 roku[2]. Z punktu widzenia państw bałtyckich najważniejszymi postanowieniami szczytu były decyzje o sformowaniu tzw. natowskiej szpicy (VJTF)[3], utworzeniu dowództw integracyjnych (NFIU) do koordynacji działań sił sojuszniczych, zapisy o rozbudowie infrastruktury wojskowej i magazynowaniu sprzętu wojskowego oraz zapewnienie o ciągłej rotacyjnej obecności i aktywności wojsk sojuszniczych. Dowództwa NFIU w Wilnie, Rydze i Tallinie rozpoczną działalność prawdopodobnie w czerwcu, a połowę ich personelu stanowić będą oficerowie z państw sojuszniczych. Realizację postanowień dotyczących magazynowania sprzętu wojskowego rozpoczęło już Dowództwo Wojsk Lądowych USA w Europie (USAREUR). Jak zadeklarował dowódca USAREUR, gen. Ben Hodges, dla każdego z państw bałtyckich może być to sprzęt dla jednostki wielkości kompanii lub batalionu[4]. Ma on zostać rozmieszczony do końca 2015 roku (w ramach magazynowania w Europie sprzętu dla jednej amerykańskiej brygadowej grupy bojowej). Większość z ok. 220 ciężkich pojazdów różnego typu (czołgi, wozy bojowe, transportery opancerzone) będzie jednak umieszczona w bazie w Grafenwöhr w Bawarii[5].

Rotacyjną obecność wojskową w państwach bałtyckich w 2015 roku nadal utrzymują Amerykanie (w wielkości kompanii, ok. 150 żołnierzy, w każdym z państw bałtyckich). Udział w trzymiesięcznych rotacjach zadeklarowali również inni sojusznicy – dotychczas Portugalia (kompania, kwiecień–czerwiec na Litwie) oraz Niemcy (kompania, kwiecień–lipiec na Litwie; kompania, sierpień–listopad na Łotwie). Jeśli chodzi o udział sojuszników w ćwiczeniach wojskowych w państwach bałtyckich w 2015 roku, największą liczbę żołnierzy i sprzętu wojskowego prawdopodobnie wyślą ponownie USA. Zadeklarowały one m.in. rotację brygadowej grupy bojowej, tj. 3 tys. żołnierzy, na ćwiczeniach na wschodniej flance (marzec–czerwiec br.)[6]. Obecność wojskowa USA jest dobrze nagłaśniana, jak w przypadku udziału amerykańskich żołnierzy w defiladzie z okazji Dnia Niepodległości Estonii w Narwie czy przejazdu kolumny kilkudziesięciu transporterów opancerzonych Stryker z państw bałtyckich do Niemiec (powrót rotacyjnych kompanii do bazy w Vilseck w Bawarii, tzw. Dragoon Ride)[7]. Działania te są obliczone na zademonstrowanie zarówno sojusznikom, jak i Rosji, że USA są nadal obecne w Europie i poważnie traktują zobowiązania sojusznicze. Wśród europejskich sojuszników na rok 2015 największy wkład we wzmacnianie wschodniej flanki, w tym państw bałtyckich, zadeklarowały Niemcy. W 2015 roku RFN jest państwem ramowym tymczasowej „szpicy”[8]; w br. nie będzie jednak ćwiczyć w państwach bałtyckich (część „szpicy” odbędzie ćwiczenia w czerwcu br. w Polsce). Niemcy wyślą ponadto ok. 5,2 tys. żołnierzy na ćwiczenia w regionie, w tym na Litwę, Łotwę i do Estonii[9]. Taki wkład RFN stanowi znaczącą zmianę w porównaniu z niewielką niemiecką obecnością wojskową w państwach bałtyckich w 2014 roku i w latach wcześniejszych. Z niemieckiej perspektywy duże zaangażowanie na wschodniej flance ma zwiększyć wiarygodność sojuszniczą RFN oraz – jak piszą niemieccy analitycy – może poszerzyć pole manewru RFN w Sojuszu w proponowaniu ewentualnych inicjatyw dialogu z Rosją[10]. Kontekstem tych działań jest niemieckie stanowisko na szczycie NATO w Newport, na którym RFN najgłośniej sprzeciwiała się zmianie statusu Rosji i uznaniu za nieobowiązujący akt NATO–Rosja[11], co otworzyłoby drogę do znacznej rozbudowy natowskiej infrastruktury i obecności na wschodniej flance. Duży wkład w zwiększanie aktywności sojuszniczej na wschodniej flance zapowiedziała ponownie Wielka Brytania – ogółem ok. 4 tys. żołnierzy, z których część będzie ćwiczyć w państwach bałtyckich[12]. Wielka Brytania zadeklarowała również udział brytyjskich członków dowództwa Korpusu Sił Szybkiego Reagowania (HQ ARRC) w ćwiczeniach na Litwie i Łotwie w listopadzie br. HQ ARRC przejmie odpowiedzialność za dowodzenie „szpicą” w 2017 roku (Wielka Brytania będzie wówczas państwem ramowym)[13]. Zaangażowanie pozostałych sojuszników – zgodnie z obecnie dostępnymi informacjami – wyniesie w przypadku poszczególnych państw ok. 50–150 żołnierzy (m.in. Kanada, Belgia). Największym nieobecnym sojusznikiem jest Francja, która była w 2014 roku i prawdopodobnie będzie w 2015 w minimalnym stopniu reprezentowana na ćwiczeniach wojskowych w państwach bałtyckich[14].  

Bezaliansowe Szwecja i Finlandia a sojusznicze wsparcie państw bałtyckich

Pozostające poza NATO Szwecja oraz Finlandia są istotnymi elementami w planowaniu i prowadzeniu natowskich operacji w przypadku kryzysów i konfliktów w państwach bałtyckich,  ze względu na położenie geograficzne. Polityczno-wojskowa reakcja Szwecji i Finlandii na wzmacnianie wschodniej flanki NATO oraz stopień ich gotowości do współdziałania z Sojuszem i USA w regionie Morza Bałtyckiego (m.in. w ramach ćwiczeń wojskowych – głównie sił powietrznych i marynarki wojennej), są zatem kluczowe z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa militarnego państw bałtyckich wobec coraz bardziej prowokacyjnych działań Rosji. W latach 2014–2015 Szwedzi i Finowie nie wycofali się z udziału w dotychczasowych ćwiczeniach wojskowych w regionie (z innymi państwami nordyckimi czy NATO)[15]. Co więcej, oba państwa zaczęły rozwijać nowe formy kooperacji fińsko-szwedzkiej, nordyckiej oraz współdziałania z NATO, które wywołują oficjalne niezadowolenie Rosji. W ramach natowskiego Partnerstwa dla Pokoju szwedzkie i fińskie siły powietrzne (myśliwce JAS 39 Gripen i F-18 Hornet) w 2015 i w 2014 roku uczestniczyły w ćwiczeniach Baltic Region Training Event (BRTE) w przestrzeni powietrznej państw bałtyckich. W 2015 roku oba kraje rozpoczęły pierwsze z serii ćwiczeń z siłami powietrznymi państw NATO, czasowo obecnymi w państwach bałtyckich (Finland-Sweden Training Event, FSTE)[16]. Odbywają się one w szwedzkiej, fińskiej i międzynarodowej przestrzeni powietrznej nad Bałtykiem. Pierwsze tego typu ćwiczenia Szwedzi i Finowie przeprowadzili pod koniec marca br. z amerykańskimi myśliwcami F-16, które w Estonii realizowały zadania z zakresu niszczenia celów naziemnych[17]. Ponadto w maju br. Szwecja i Finlandia wraz z Norwegią współorganizują i wezmą udział w największych w 2015 roku w Europie ćwiczeniach sił powietrznych Arctic Challenge Exercise (ACE 2015, ponad 100 samolotów), które odbędą się na północy Norwegii, Szwecji i Finlandii z dużym udziałem m.in. USA, Francji i RFN[18].

Podtrzymywanie dotychczasowego zaangażowania, a nawet rozszerzanie udziału w ćwiczeniach w regionie nordycko-bałtyckim, pokazuje wojskową gotowość Szwedów i Finów do współpracy z NATO wobec niekorzystnych zmian w regionalnym środowisku bezpieczeństwa, co stanowi jasny sygnał dla Rosji. Państwa te wyraziły również polityczną wolę współdziałania w regionie nordycko-bałtyckim. Głośno komentowany, wspólny artykuł pięciu ministrów państw nordyckich (Norwegii, Danii, Szwecji, Finlandii, Islandii) „Musimy być gotowi na pojawiające się kryzysy” (z 9 kwietnia br.) zawiera jasny komunikat dla Rosji[19]. W deklaracji podkreślono, że wobec wzrostu niepewności w regionie Morza Bałtyckiego państwa nordyckie będą działać solidarnie i solidarność ta jest rozciągnięta również na kraje bałtyckie. Taka postawa Szwecji i Finlandii (na poziomie politycznym i wojskowym) jest niezmiernie ważna ze względu na rosyjskie kampanie dezinformacyjne, obliczone na zdyskredytowanie obu państw jako wiarygodnych partnerów NATO.

Konkluzje – reasekuracja sojuszników czy odstraszanie Rosji?

Przedstawiona wyżej aktywność Sojuszu w państwach bałtyckich jest efektem kompromisu zawartego na natowskim szczycie w Newport. Sojusznicy dyskutowali na temat statusu stosunków Rosja–NATO oraz formy obecności NATO w nowych państwach członkowskich w obliczu zarówno aneksji Krymu i interwencji Rosji na wschodniej Ukrainie, jak i rosyjskiej antyzachodniej retoryki i prowokacyjnych działań w regionie Morza Bałtyckiego. Litwa, Łotwa i Estonia należały do grupy państw domagających się uznania za nieobowiązujące natowsko-rosyjskich porozumień z lat 1997 i 2002[20] wobec łamania przez Rosję wynikających z nich zobowiązań. Politycznie oznaczałoby to zmianę statusu Rosji w relacjach z NATO – oficjalnie przestałaby ona być traktowana jako partner Sojuszu (sama Rosja postrzega NATO i USA jako przeciwnika i od lat prowadzi ćwiczenia wojskowe z ofensywnymi scenariuszami wymierzonymi w państwa natowskie). Natomiast w wymiarze wojskowym otworzyłoby to drogę do stałego stacjonowania znacznych sił sojuszniczych na wschodniej flance, co z punktu widzenia państw bałtyckich stanowiłoby dla Rosji czytelne potwierdzenie gwarancji obrony zbiorowej i jasny sygnał odstraszający. Sojusznicy z Europy Zachodniej na czele z RFN nie zgodzili się jednak na zmianę statusu Rosji i formy obecności NATO w państwach wschodniej flanki, dostrzegając potrzebę zwiększenia ich poczucia bezpieczeństwa. Powodem była niechęć do eskalacji napięć na linii NATO–Rosja. W ramach kompromisu zgodzono się więc na jednostronne dotrzymywanie przez Sojusz natowsko-rosyjskich porozumień, ale zadecydowano o zwiększeniu zaangażowania NATO na wschodniej flance (zapewnienie rotacyjnej i ciągłej obecności sojuszników, zwiększony udział w ćwiczeniach, magazynowanie sprzętu wojskowego i rozbudowa infrastruktury wojskowej) oraz o adaptacji Sojuszu do nowych wyzwań w zakresie obrony zbiorowej (m.in. sformowanie „szpicy”, wzrost gotowości i rozszerzenie zadań Korpusu Północ–Wschód).

Porównując obecność sojuszników w państwach bałtyckich przed i po rozpoczęciu konfliktu na Ukrainie, można stwierdzić znaczny wzrost zaangażowania NATO. Ilościowo zaangażowanie to jest jednak relatywnie niewielkie, biorąc pod uwagę dużo większy potencjał militarny i zdolności mobilizacyjne Rosji i związaną z tym rosnącą niepewność w regionie Morza Bałtyckiego. Wymowę podjętych natowskich działań mogą ponadto zmniejszyć polityczne, wojskowe i finansowe ograniczenia po stronie sojuszników oraz Szwecji i Finlandii. (1) W przypadku USA strategia wzmocnienia wschodniej flanki jest próbą pogodzenia kilku sprzecznych celów amerykańskiej polityki. Z jednej strony, USA uznają za konieczne zwiększenie poczucia bezpieczeństwa sojuszników w Europie, w szczególności państw bałtyckich. Z drugiej strony, Waszyngton będzie kontynuował wzmocnienie swojej pozycji i aktywności w regionie Azji i Pacyfiku, a Europa pozostanie dla niego jednym z kilku teatrów działań. Ograniczenia budżetowe w USA oraz niechęć administracji amerykańskiej do nadmiernej eskalacji napięć z Rosją (co dobrze pokazuje dosyć ostrożne bezpośrednie wsparcie USA dla Ukrainy) sprawiają, że amerykańska obecność w państwach bałtyckich jest i prawdopodobnie pozostanie ograniczona do niewielkich sił (choć USA są tam najbardziej zaangażowane wojskowo spośród wszystkich członków NATO). Obecność ta będzie nagłaśniana dla zademonstrowania poważnego traktowania gwarancji sojuszniczych przez USA. W tym kontekście należy podkreślić, że Amerykanie oczekują od Europejczyków większego włączenia się w zapewnianie bezpieczeństwa w regionie Morza Bałtyckiego. (2) Z tego względu dla państw bałtyckich istotna będzie skala i długofalowość europejskiego wkładu we wzmocnienie wschodniej flanki oraz polityczna i wojskowa wiarygodność sojuszników z Europy Zachodniej. Po dużym udziale Wielkiej Brytanii i Danii w ćwiczeniach w 2014 roku oraz Niemiec w 2015 roku powstaje pytanie o dalsze zaangażowanie państw zachodnioeuropejskich. Trwające niedofinansowanie sił zbrojnych w tych krajach będzie się przekładać na ograniczenia w rozwoju ich zdolności wojskowych oraz prawdopodobnie na możliwości udziału w ćwiczeniach na wschodniej flance. Brak odpowiednich nakładów na obronę może być traktowany jako podważające ich zdolności do adekwatnej reakcji na konflikty w regionie[21]. Według statystyk SIPRI kryzys na Ukrainie wpłynął w 2014 roku na zwiększenie wydatków na cele wojskowe w państwach NATO graniczących z Rosją, ale nie w Europie Zachodniej, gdzie trwały cięcia lub stagnacja budżetów obronnych (Francja, Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Hiszpania). Ponadto, zróżnicowana percepcja i reakcja sojuszników na interwencję rosyjską na Ukrainie może rodzić pytania o wolę polityczną w NATO uznania ewentualnej agresji Rosji na państwa bałtyckie w przypadku zagrożeń hybrydowych i uruchomienia artykułu 5. (3) Z kolei okazywana obecnie gotowość Szwecji i Finlandii do współdziałania z NATO w regionie (która jednak nie obejmuje czynnego udziału w ewentualnej sojuszniczej operacji obrony państw bałtyckich) może mieć pewne polityczne i wojskowe ograniczenia. Niedofinansowanie i rozwijanie ekspedycyjnego charakteru Szwedzkich Sił Zbrojnych w ostatnich latach wpływa na zmniejszoną gotowość i zdolności do obrony własnego terytorium oraz trudności w prowadzeniu przez Szwecję dłużej trwających operacji w regionie. W Finlandii szwedzko-fińskie ćwiczenia sił powietrznych z USA oraz wspólny artykuł nordyckich ministrów wywołały kontrowersje wewnątrzpolityczne, choć miały one również kontekst przedwyborczy[22]. Polityczna, wojskowa i ekonomiczna presja ze strony Rosji, z którą Finlandia ma długą granicę lądową oraz dobrze rozwiniętą współpracę gospodarczą, w przypadku kryzysów i konfliktów w regionie może wpłynąć na ograniczenie fińskiego współdziałania z NATO.  

Kluczowa dla bezpieczeństwa państw bałtyckich jest nie tyle zachodnia, ile rosyjska percepcja wzmacniania obecności NATO i wiarygodności gwarancji artykułu 5. Jeśli Rosja postrzega sojusznicze działania w państwach bałtyckich jako wynik słabości i podziałów, a nie siły i przemyślanej strategii Sojuszu, może ją to zachęcać do testowania spójności i wiarygodności NATO w przyszłości. W interesie całego NATO jest, aby wzmacnianie sojuszniczej obecności na wschodniej flance nie było traktowane jako letnia polityka reasekuracji państw bałtyckich (uspokajania, ang. reassurance), ale jako wiarygodna polityka odstraszania (ang. deterrence).

Aneks 1

Wybrane ćwiczenia wojskowe w państwach bałtyckich w latach 2013–2015

Aneks 2

Wzmocniona misja nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich BAP 2014–2015

Do marca 2014 roku misja BAP realizowana była w sile 4 myśliwców nadzorujących przestrzeń powietrzną państw bałtyckich z bazy lotniczej w Szawlach. Co najmniej do końca 2015 roku utrzymana zostanie liczba 16 myśliwców, operujących z baz w Szawlach, Ämari i Malborku.

Opracował: Piotr Szymański