Chińskie zagraniczne inwestycje bezpośrednie w ramach „16+1”: strategia, instytucje, rezultaty

Priorytetem utworzonego w 2012 roku formatu „16+1”, skupiającego państwa Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) i Chiny, było zwiększenie napływu chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych do regionu. Strona chińska jest zainteresowana inwestycjami mogącymi pomóc chińskim przedsiębiorstwom w uzyskaniu przewag konkurencyjnych, takich jak technologie, rozpoznawalne marki i kanały dystrybucji. Do branż priorytetowych w krajach EŚW zaliczono: budowę i modernizację infrastruktury transportowej, autostrad, rozwój sieci kolejowej, lotnisk i portów; energetykę, zwłaszcza odnawialne źródła energii i energetykę nuklearną; spółki o profilu surowcowym; sektor produkcji żywności. Chińska strategia zakłada przede wszystkim zakup istniejących spółek poprzez „wyszukiwanie najlepszych kąsków”, przywiązując mniejszą wagę do dużych inwestycji typu greenfield.

Z uwagi na charakterystyczne dla chińskiego modelu gospodarczego zaangażowanie państwa w proces lokowania inwestycji za granicą, stabilne relacje dwustronne z partnerami z EŚW stały się kluczowe dla osiągnięcia tych celów. Z tej perspektywy obserwowana w latach 2011–2014 stabilizacja stosunków politycznych z EŚW stała się sukcesem Pekinu. Jednak budowa wielostronnych instytucji zapewniających merytoryczne i finansowe wsparcie dla przedsiębiorców z ChRL napotkała trudności. Należały do nich m.in. niechęć do koordynacji ze strony partnerów z EŚW, brak doświadczenia chińskich przedsiębiorstw, a także niedostosowanie utworzonych narzędzi do realiów gospodarczych regionu. Z zaoferowanej przez Chiny linii kredytowej w wysokości 10 miliardów dolarów skorzystano niemal wyłącznie przy realizacji projektów infrastrukturalnych w leżących poza UE Bałkanach Zachodnich. Większym sukcesem okazał się specjalizowany fundusz inwestycyjny operujący pod nazwą China CEE Investment Co-operation Fund, aczkolwiek jego inwestycje w Polsce, na Węgrzech i w Bułgarii nie przekraczają pół miliarda dolarów. Można oczekiwać, iż Chiny będą poszukiwać nowych modeli finansowania inwestycji w regionie, wykorzystując takie narzędzia jak Fundusz Szlaku Jedwabnego czy Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB).

Chińska strategia inwestycyjna w EŚW

Tworzenie narzędzi finansowego i merytorycznego wsparcia dla przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych jest charakterystyczne dla chińskiej strategii inwestowania za granicą. Interwencja państwa w proces lokowania chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych odbywa się na kilku poziomach – strategicznym, regulacyjnym i poprzez budowę instrumentów wsparcia. Począwszy od 2000 roku, w którym wdrożona została strategia Go Out rozpoczynająca erę ekspansji chińskiego kapitału, rząd ChRL wytycza priorytetowe cele inwestycji zagranicznych, zgodne z długofalowymi celami rozwojowymi chińskiej gospodarki. Inwestycje we wskazanych przez agencje rządowe sektorach wspomagane są następnie poprzez różnorodne narzędzia wsparcia instytucjonalnego i finansowego – za pośrednictwem państwowych banków [1] tworzone są specjalizowane fundusze i linie kredytowe oferujące finansowanie na preferencyjnych warunkach, przedsiębiorcy mogą też ubiegać się o subsydia działalności operacyjnej, zwrot wstępnych kosztów inwestycji oraz usługi doradcze. Wspomniane narzędzia tworzone są najczęściej w wyniku porozumień politycznych z państwami odbiorcami inwestycji. Obecnie rząd ChRL sukcesywnie odchodzi od stosowanej w przeszłości administracyjnej kontroli nad procesem lokowania zagranicznych inwestycji, na rzecz kształtowania ich poprzez budowanie zachęt finansowych i instytucjonalnych. Wszystkie inwestycje powyżej określonej administracyjnie kwoty[2] muszą jednak nadal uzyskiwać akceptację Ministerstwa Handlu, Narodowej Rady Rozwoju i Reform lub Rady Państwowej ChRL. Wagę relacji politycznych zwiększa również to, że znaczna część chińskich inwestycji bezpośrednich dokonywana jest przez przedsiębiorstwa państwowe. Pozytywne relacje z państwem odbiorcą inwestycji zmniejszają ryzyko upolitycznienia tego typu transakcji, w pewnym stopniu mogą również wpłynąć na przebieg negocjacji poprzez porozumienia na poziomie międzyrządowym.

Cele chińskich inwestycji bezpośrednich w Europie Środkowo-Wschodniej należy rozpatrywać w szerszym kontekście celów rozwojowych zarysowanych w XII Planie Pięcioletnim na lata 2011–2015. Zostało w nim wskazane pozyskanie aktywów strategicznych, które pozwolą chińskim przedsiębiorstwom zwiększać konkurencyjność na rynkach światowych, w tym poprzez przejęcia zagranicznych spółek, mogące zapewnić chińskim przedsiębiorstwom dostęp do technologii i R&D, międzynarodowych kanałów sprzedaży i rozpoznawalnych marek. Zabezpieczenie dostaw surowców dla chińskiej gospodarki jest realizowane poprzez inwestycje w eksplorację surowców naturalnych i produkcję żywności. Dodatkowym celem stawianym przed chińskimi przedsiębiorstwami w XII Planie Pięcioletnim są inwestycje w zagraniczne projekty infrastrukturalne, a także oferowanie preferencyjnych kredytów na projekty realizowane przez chińskich wykonawców. Jest to element szerszej strategii międzynarodowego rozwoju chińskich firm inżynieryjnych, mający na celu pozyskanie zagranicznych doświadczeń, zmniejszenie nadwyżki podaży chińskich materiałów budowlanych oraz eksport chińskich technologii, w szczególności szybkich kolei i elektrowni nuklearnych.

Szczegółowy katalog branż priorytetowych [3], opublikowany przez chińskie Ministerstwo Handlu w roku 2011, a więc na samym początku chińskiej ofensywy dyplomatycznej w regionie, oferuje wgląd w strategię ChRL wobec inwestycji w Europie Środkowo-Wschodniej. Zawiera on porady i rekomendacje dla chińskich inwestorów w 12 z 16 państw EŚW[4]. Nacisk został położony na budowę i modernizację infrastruktury transportowej, autostrad, rozwój sieci kolejowej, lotnisk i portów. Drugim istotnym obszarem inwestycji w infrastrukturę jest energetyka, zwłaszcza odnawialne źródła energii i energetyka nuklearna. Rekomendowane przez chińską administrację branże priorytetowe dla zagranicznych inwestycji bezpośrednich różnią się dla poszczególnych państw EŚW. Dla gospodarek o mniej rozwiniętym przemyśle, głównie Bałkanów Zachodnich, rekomendowane były transakcje w sektorze wydobywczym, przemyśle drzewnym, a także produkcji żywności. Spółki o profilu surowcowym, będące często własnością państwową, wskazywane były jako potencjalny obiekt przejęć w wyniku prywatyzacji również w pozostałych krajach, np. w Polsce. W silniej rozwiniętych państwach, jak Węgry, Polska i Czechy, wskazywano na sektory wysokich technologii, IT, samochodowy, elektronikę, biotechnologię, nanotechnologię, przemysł precyzyjny, centra R&D. W kilku państwach regionu wskazane zostały również kluczowe sektory zaawansowanych usług i tworzenia oprogramowania, a także turystyka.

Dobór branż w poszczególnych państwach EŚW odzwierciedla w dużym stopniu potencjał regionu jako obiektu realizacji chińskich celów zarysowanych w XII Planie Pięcioletnim. Skupienie uwagi na współpracy infrastrukturalnej, będącej jednym z ogólnokrajowych priorytetów, związane jest ze wskazywanym przez stronę chińską problemem przestarzałej i niewystarczająco rozwiniętej infrastruktury w EŚW. Znaczenie tego obszaru wzmocnione zostało również przez rozpoczęcie realizacji projektu Nowego Jedwabnego Szlaku – rozwój infrastruktury transportowej w regionie stał się kluczowy z punktu widzenia budowy lądowego połączenia między Chinami i Unią Europejską. Dobór pozostałych branż wskazuje, że strona chińska zainteresowana jest inwestycjami mogącymi pomóc chińskim przedsiębiorstwom w uzyskaniu przewag konkurencyjnych, jak technologie czy kanały dystrybucji. Charakterystyczne jest, że dla poszczególnych państw wybrane zostały stosunkowo najbardziej konkurencyjne branże, jak np. produkcja laserów na Litwie, zaawansowany przemysł samochodowy w Czechach czy biotechnologia i sektor lotniczy w Polsce. Chińska strategia zakłada przede wszystkim zakup istniejących spółek poprzez „wyszukiwanie najlepszych kąsków”, przywiązując mniejszą wagę do  dużych inwestycji typu greenfield[5]. W publikowanych przez ChRL dokumentach widoczne jest, że efektywnościowy motyw inwestycji, a więc przenoszenie produkcji w celu optymalizacji kosztów, jest wśród chińskich przedsiębiorstw dużo słabszy niż u podmiotów z krajów rozwiniętych inwestujących w EŚW.

Instytucjonalizacja kontaktów – nowe platformy współpracy gospodarczej

Rozwój formatu „16+1” w latach 2011–2014 w dużej mierze odwzorowywał chińskie zamierzenia strategiczne, sformułowane na początku dyplomatycznej ofensywy w regionie. Chiny napotkały jednak szereg przeszkód – niską motywację do koordynacji działań i preferencję rozwiązań dwustronnych ze strony państw EŚW, problemy z dostosowaniem chińskiego modelu inwestycji do regulacji Unii Europejskiej, a także krytyczną postawę części państw Europy Zachodniej wobec nowej inicjatywy wielostronnej w EŚW. Odbiło się to na kształcie utworzonych w minionych latach instytucji wspierających chińskie inwestycje i projekty infrastrukturalne na rynkach EŚW, a także ograniczyło ich użyteczność. Wiele z istotnych z punktu widzenia Pekinu obszarów współpracy pozostało niezagospodarowane. Trzema najbardziej istotnymi kierunkami rozwoju współpracy w latach 2011–2014 były: współpraca między państwowymi agencjami wspierającymi biznes, pogłębienie kontaktów w dziedzinie infrastruktury, a także tworzenie narzędzi finansowania.

Jednym z głównych wyzwań stojących przed rządami „16+1” było zapewnienie chińskim inwestorom i ich lokalnym partnerom merytorycznego wsparcia i informacji o regulacjach dotyczących inwestycji, a także utworzenie platform nawiązywania kontaktów biznesowych. W tym celu w roku 2014 powołane zostały dwie instytucje wielostronne w ramach formatu „16+1”, zrzeszające agencje wspierające biznes. Koordynowana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości Rada Biznesu Chin oraz Państw Europy Środkowo-Wschodniej, grupuje analogiczne instytucje z 13 państw regionu oraz Chin i zajmuje się promocją współpracy inwestycyjnej, handlowej i technologicznej. Bardziej wyspecjalizowana platforma – utworzony w listopadzie 2014 roku i koordynowany przez Polską Agencję Informacji i Inwestycji Zagranicznych – Mechanizm kontraktowy agencji promocji inwestycji krajów Europy Środkowo-Wschodniej i Chin, zrzesza wszystkie 16 państw regionu i zajmuje się wymianą informacji o inwestycjach, a także organizacją szkoleń, seminariów i konferencji z udziałem potencjalnych inwestorów. Największym ograniczeniem dla tego typu współpracy wielostronnej jest mała motywacja do koordynacji działań. Państwa EŚW od lat konkurują o inwestycje bezpośrednie pochodzące z państw rozwiniętych, często za pośrednictwem tych samych agencji rządowych, które są zrzeszone w ramach „16+1”. Z tego powodu znaczna część wydarzeń i narzędzi kierowanych do chińskich inwestorów tworzona jest na bazie relacji dwustronnych, które wyraźnie ożywiły się w ostatnich latach. Spełnia to część potrzeb strony chińskiej, ale nie daje jej korzystnego efektu działań w skali całego regionu.

Wielostronna współpraca w dziedzinie infrastruktury w wymiarze całego regionu ograniczała się w latach 2011–2014 do wspólnych deklaracji, wygłaszanych w trakcie corocznych spotkań liderów „16+1”. Jako strategiczny priorytet dla „16+1” wyznaczone zostało utworzenie korytarza transportu kolejowego z Europy do Chin, wspieranie wspólnych projektów infrastruktury transportowej, a także współpraca przy uproszczeniu procedur celnych i tworzeniu hubów transportowych. W ciągu kolejnych lat widoczne było wypełnianie wielostronnej „formy” współpracy z regionem EŚW „treścią” związaną z inicjatywą Nowego Jedwabnego Szlaku. Podpisanie w grudniu 2014 roku chińsko-węgiersko-serbskiego porozumienia o modernizacji linii kolejowej z Belgradu do Budapesztu pokazuje, że „16+1” może być dla Chin użytecznym narzędziem koordynacji transgranicznych projektów infrastrukturalnych w EŚW. Jednak dotychczas nie udało się wynegocjować utworzenia poświęconej infrastrukturze instytucji zrzeszającej wszystkie państwa regionu i to pomimo sygnalizowanego zamiaru jej utworzenia w trakcie szczytów w 2013 i 2014 roku. Podobnie niezrealizowana pozostała zapowiedź utworzenia analogicznej instytucji zajmującej się energetyką[6]. Współpraca w dziedzinie infrastruktury energetycznej przebiegała przede wszystkim na poziomie dwustronnym – Chiny podpisały ramowe porozumienia dotyczące współpracy w obszarze energetyki nuklearnej z Rumunią i Czechami, a także memorandum z Węgrami.

Budowa instrumentów finansowania

Budowa instrumentów finansowania, kluczowa z punktu widzenia chińskiego modelu wspierania inwestycji bezpośrednich i projektów infrastrukturalnych, napotkała podczas rozwoju współpracy z EŚW stosunkowo najwięcej trudności. W czasie inauguracji formatu „16+1” przez premiera Wen Jiabao w Warszawie w 2012 roku strona chińska zapowiedziała utworzenie specjalnej linii kredytowej o wartości 10 mld dolarów, przeznaczonej na inwestycje w infrastrukturę, nowoczesne technologie i zieloną gospodarkę. Uruchomienie specjalnej linii kredytowej, zakładającej w pierwotnej konstrukcji państwowe gwarancje pożyczek, napotkało z początku barierę prawną w postaci regulacji unijnych, w rezultacie wystartowała ona z opóźnieniem. Dalsze zainteresowanie podmiotów z EŚW tym sposobem finansowania okazało się jednak względnie niewielkie – przedsiębiorstwa i podmioty publiczne z państw należących do UE miały bowiem dostęp do bardziej atrakcyjnych form finansowania, m.in. funduszy strukturalnych UE. W efekcie w latach 2011–2014 z oferowanej przez Chiny linii kredytowej korzystano niemal wyłącznie w projektach infrastrukturalnych w leżących poza UE Bałkanach Zachodnich, m.in. autostradzie Bar-Boljare w Czarnogórze, moście Mihajlo Pupina w Belgradzie czy elektrowni Stanari w Bośni i Hercegowinie. Geograficzny zasięg tego instrumentu był zatem znacznie ograniczony, nie dając stronie chińskiej możliwości realizacji wszystkich celów wobec regionu.

Słabość utworzonego w ramach „16+1” wielostronnego instrumentu kredytowania wzmocniła rolę finansowania oferowanego dwustronnie. W ostatnich latach największe chińskie banki państwowe otworzyły przedstawicielstwa w Polsce i na Węgrzech. Do końca 2015 roku Bank of China ma otworzyć przedstawicielstwo w Czechach. Chiński Exim Bank podpisał również porozumienia dotyczące wspierania inwestycji z lokalnymi bankami realizującymi politykę rządową w Rumunii, Bułgarii, na Węgrzech.

Drugi z zaproponowanych w 2012 roku przez premiera Wen Jiabao mechanizmów inwestowania, specjalizowany fundusz inwestycyjny pod nazwą China CEE Investment Co-operation Fund, okazał się większym sukcesem. Operując początkowo kwotą 500 mln dolarów, przekazaną mu przez chiński Exim Bank oraz inwestorów instytucjonalnych z Polski i Węgier, rozpoczął on z powodzeniem inwestować na terenie Polski w farmy wiatrowe (projekty Wróblew i Zopowy) i telekomunikację (ECS SA), w edukację na Węgrzech (prywatna uczelnia BKF University) oraz w sprzęt sportowy w Bułgarii (Walltopia). W grudniu 2014 roku Exim Bank zapowiedział powierzenie funduszowi kolejnego 1 mld dolarów.

Z punktu widzenia chińskiej strategii fundusz spełnia część celów, m.in. przyczyniając się do dywersyfikacji chińskich rezerw walutowych. Nie zapewnia on jednak zaangażowania chińskich podmiotów w realizację projektów w EŚW. Powodzenie tego typu instytucji finansowych, realizujących model alternatywny wobec tradycyjnie oferowanych przez rząd linii kredytowych, może zachęcać ChRL do poszukiwania nowych dróg inwestowania w EŚW. W trakcie wizyty w Belgradzie w 2014 roku chiński premier Li Keqiang zapowiedział otwartość na „nowe modele finansowania i inwestycji”, a także utworzenie nowego funduszu o wartości 3 mld dolarów, mającego działać na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego. Zapowiedź ta nie doczekała się jednak jeszcze realizacji.

Potencjał rozwoju współpracy inwestycyjnej

Z punktu widzenia realizacji chińskiej strategii zwiększania zagranicznych inwestycji bezpośrednich w EŚW największym sukcesem formatu „16+1” jest wyraźne wzmocnienie relacji bilateralnych z partnerami w regionie. Państwa EŚW zaczęły dużo silniej zabiegać o chińskich inwestorów, oferując im wsparcie merytoryczne, prawne i polityczne. Chińskie cele zostały więc w dużej mierze osiągnięte, choć Pekinowi nie udało się uzyskać korzystnego efektu działań wielostronnych, realizowanych w skali całego regionu. Dalszy rozwój wielostronnych instytucji gospodarczych w ramach „16+1” będzie wymagać rozwiązania problemu konkurowania o chińskie inwestycje, np. poprzez skupienie się na transgranicznych projektach w ramach Nowego Jedwabnego Szlaku.

Postępy w budowie chińskich instrumentów finansowania inwestycji, a także wypowiedzi premiera Li Keqianga na szczycie „16+1” w Belgradzie wskazują, że ChRL będzie poszukiwać nowych modeli finansowania inwestycji, alternatywnych wobec wykorzystanej w niezadowalającym stopniu linii kredytowej. Do zwiększania inwestycji mogą zostać wykorzystane tworzone obecnie przez Chiny narzędzia finansowania wykraczające poza EŚW. Leżąc w obrębie Nowego Jedwabnego Szlaku, region może skorzystać z dysponującego 40 mld dolarów Funduszu Szlaku Jedwabnego. Źródłem finansowania może być również formujący się obecnie Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych – bank inwestycyjny, który może być zainteresowany inwestycjami leżącymi geograficznie poza Azją, ale przyczyniającymi się do jej wzrostu.

Z uwagi na członkostwo 12 z 16 europejskich państw formuły „16+1” w Unii Europejskiej, dynamika chińskich inwestycji bezpośrednich i infrastrukturalnych w EŚW zależy również od stanu relacji UE–Chiny. Na poziomie politycznym utrzymywanie się krytycznej postawy części państw Europy Zachodniej wobec formatu „16+1” może spowolnić rozwój współpracy. Znaczącym impulsem dla chińskich inwestycji w regionie byłoby z kolei podpisanie porozumienia o wzajemnych inwestycjach (BIT) między Chinami i UE – w większości przypadków bilateralne porozumienia państw EŚW z Chinami były podpisywane ponad 20 lat temu i nie odpowiadają obecnej sytuacji gospodarczej. Z punktu widzenia realizacji projektów infrastrukturalnych potencjalnie korzystne dla Chin byłoby większe zsynchronizowanie strategii inwestycyjnej w EŚW z unijnymi politykami rozwojowymi i inwestycyjnymi[7].

Kluczowa dla napływu chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych do EŚW pozostaje jednak sfera realnej gospodarki, a także przeprowadzane obecnie zmiany chińskiego modelu gospodarczego. Głównym wyzwaniem dla rządów „16+1” pozostaje wciąż małe doświadczenie współpracy biznesowej Chin i EŚW, ograniczona wiedza o regulacjach i praktyce biznesowej chińskich przedsiębiorstw, a także mała liczba skierowanych do chińskich inwestorów ofert projektów inwestycyjnych, tworzonych przez podmioty z EŚW. Wielkość chińskich inwestycji bezpośrednich ograniczają również czynniki strukturalne – liczba posiadających technologie, kanały dystrybucji i rozpoznawalne marki przedsiębiorstw, mających priorytet w obecnej chińskiej strategii, jest w EŚW relatywnie mała. Biorąc pod uwagę zaangażowanie państwa w lokowanie chińskich inwestycji zagranicznych, ich kierunki będą kształtowane w najbliższych latach w dużej mierze przez nowe priorytety strategii inwestycyjnej ChRL, obecne w opracowywanym XIII Planie Pięcioletnim na lata 2016–2020, a także rozwój projektu Nowego Jedwabnego Szlaku.

Aneks

Wielkość chińskich zagranicznych inwestycji bezpośrednich w Europie Środkowo-Wschodniej

Mierzenie przepływów chińskich zagranicznych inwestycji bezpośrednich jest znacznie utrudnione przez istotną rolę centrów finansowych offshore w tego typu transakcjach, przypadki omijania administracyjnych ograniczeń przepływów kapitałowych z wykorzystaniem nieoficjalnych kanałów, a także niedoskonałości metodologii statystycznych. Skutkuje to zniekształceniem publikowanych oficjalnie danych i najczęściej znacznym zaniżeniem wartości bezpośrednich inwestycji – tyczy się to zarówno źródeł chińskich, jak i europejskich. Prezentowane poniżej dane, opublikowane przez chińskie Narodowe Biuro Statystyczne, oferują wgląd w głównie trendy dotyczące chińskich inwestycji bezpośrednich w Europie Środkowo-Wschodniej, powinny być jednak odczytywane z uwzględnieniem opisanego powyżej kontekstu.