Biznes pod nadzorem – patologie w służbie systemu władzy w Rosji

Stosunki między władzą i biznesem w Rosji są podporządkowane nie tyle racjonalnemu rachunkowi ekonomicznemu, ile interesom elit politycznych, z których kluczowym jest utrzymanie dotychczasowego modelu rządów. Istotnym elementem rzeczywistości ekonomicznej w Rosji jest formalny i nieformalny nadzór tzw. resortów siłowych nad biznesem. Pomimo retoryki najwyższych przedstawicieli władz, mającej sugerować troskę o interesy przedsiębiorców, wyraźny jest brak woli systemowego rozwiązania najbardziej palących problemów, w tym brak poszanowania prawa własności przez organy państwowe.

Polityka ta nie uległa istotnym zmianom w okresie trwającego od 2014 roku kryzysu gospodarczego. Należy się spodziewać kontynuacji represyjnych praktyk wobec przedsiębiorców, przy jednoczesnym podejmowaniu prób neutralizacji ich niezadowolenia poprzez tworzenie pozornych kanałów dialogu z władzą. W celu uspokojenia kręgów biznesowych w lutym 2016 roku z inicjatywy prezydenta Władimira Putina utworzono grupę roboczą ds. dialogu biznes–władza. Inicjatywa ta nie poprawi sytuacji przedsiębiorców, stanowi natomiast kolejny przykład dysfunkcjonalności rosyjskiego modelu zarządzania, dominacji „ręcznego sterowania” oraz braku zainteresowania ośrodka władzy podjęciem efektywnych rozwiązań realnie poprawiających warunki funkcjonowania biznesu.

Miejsce biznesu w modelu państwa rosyjskiego

Stosunki między władzą i środowiskami biznesu w Rosji wpisują się w ogólny model relacji władza–społeczeństwo, polegający na absolutnym prymacie interesów elit polityczno-urzędniczych szczebla federalnego i lokalnego nad interesami i prawami obywateli. Gwarancją realizacji interesów elit jest rozbudowany aparat kontroli i represji, w którym kluczową rolę odgrywają organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości.

Podstawą polityki Kremla wobec biznesu (realizowanej od 2003 roku, której symbolem jest sprawa Jukosu i pozbawienie majątku Michaiła Chodorkowskiego w odwecie za jego ambicje polityczne) jest z jednej strony traktowanie własności prywatnej jako wartości względnej, z drugiej – komplikowanie przepisów regulujących działalność przedsiębiorców w taki sposób, aby kontrola administracji państwowej skutecznie uniemożliwiała ich swobodę ekonomiczną. Deklarowanym celem jest przy tym zwiększenie dochodów budżetu państwa i tropienie nielegalnej działalności. Sukces ekonomiczny uzależniony jest od przyzwolenia organów państwa. Za przykład może służyć zawiły system licencjonowania działalności gospodarczej przez aparat administracyjny: organami mającymi uprawnienia licencjonowania różnych rodzajów działalności gospodarczej jest 19 instytucji federalnych, a przewlekły proces wydawania licencji jest czynnikiem korupcjogennym[1].

Wbrew retoryce najwyższych przedstawicieli władz – mającej sugerować troskę o interesy przedsiębiorców, uznanie dla ich roli w gospodarce i gotowość do stworzenia przyjaznego klimatu biznesowego[2] – statystyki wskazują na brak woli systemowego rozwiązania najbardziej palących problemów. Szczególnie dotkliwy jest brak poszanowania prawa własności[3], nadużywanie przepisów kodeksu karnego wobec przedsiębiorców, samowola organów kontrolnych i śledczych oraz stronniczość sądów, posuwających się często do manipulowania tokiem postępowania, w wyniku czego przedstawiciele biznesu coraz częściej przegrywają spory sądowe z władzami[4]. Powszechna jest praktyka rozwiązywania sporów cywilno-prawnych przy użyciu przepisów karnych, jak w przypadkach spraw o tzw. oszustwa[5], przy czym nagminne jest nadużywanie aresztu jako środka prewencyjnego. Od 2012 roku do połowy 2015 liczba osób przebywających w aresztach śledczych na podstawie oskarżenia o przestępstwa gospodarcze wzrosła z 3840 do 6183[6], w roku 2015 liczba spraw karnych wszczętych na podstawie oskarżenia o przestępstwa gospodarcze wzrosła o 22%, co tłumaczy się uproszczeniem procedur ich wszczynania[7]. Odsetek uniewinnień w przypadku przestępstw gospodarczych pozostaje bardzo niski (poniżej 1%), a jednocześnie niewielu przedsiębiorców obejmowanych jest amnestią[8]. Ponad 70% przedsiębiorców uważa, że poziom ryzyka w działalności gospodarczej wzrósł w ciągu ostatnich trzech lat (a zatem podczas trzeciej kadencji prezydenckiej Władimira Putina)[9].

Środowiska biznesu skarżą się również na pogarszające się warunki działalności gospodarczej z uwagi na częste zmiany w przepisach podatkowych, sposób działania organów kontrolnych dowolnie interpretujących przepisy, wzrost obciążenia sprawozdawczością czy dyskryminację podczas przetargów na realizację zamówień państwowych[10].

Represyjnemu, a jednocześnie nieprzejrzystemu charakterowi prawa i jego częstym nowelizacjom towarzyszą arbitralne praktyki jego stosowania przez organy państwowe, a także powszechna, systemowa korupcja[11] oraz brak niezawisłych sądów. Korupcja, obecna we wszystkich dziedzinach życia, od wielkich kontraktów na realizację zamówień państwowych po edukację, służbę zdrowia czy codzienne kontakty obywateli z urzędnikami, powoduje olbrzymie straty dla państwa i biznesu (szacowane na kilkaset miliardów dolarów rocznie[12]). Rosja w ratingach korupcyjnych Transparency International od lat znajduje się daleko poza pierwszą setką objętych badaniami państw (według raportu z 2015 roku zajęła 119. miejsce na 168 państw, co stanowi niewielki postęp w stosunku do 2014 roku, kiedy zajęła miejsce 136. na 175 państw). Z kolei sądy rosyjskie to nie tyle samodzielna władza, ile narzędzie wykorzystywane przez organy ścigania i urzędy cywilne, w tym Kreml, do rozpraw z przeciwnikami politycznymi i biznesowymi[13]. Wszystko to wprowadza w relacje przedsiębiorców z państwem element trwałej niepewności, świadomość „gry bez reguł” i lęku przed nieuzasadnionymi represjami.

Szczególnie bezbronny wobec aparatu państwowego jest wytwarzający około 21% rosyjskiego PKB mały i średni biznes, w tym dominujący w nim przedsiębiorcy indywidualni[14]. W przypadku struktur wielkiego biznesu (jak koncerny surowcowe, duże prywatne banki czy największe firmy handlowo-usługowe) stosunki z administracją państwową opierają się na ogół na osobistych relacjach z decydentami politycznymi i na indywidualnych kanałach dialogu[15].

Szczególna rola organów siłowych w stosunkach państwa z biznesem

Istotnym elementem rosyjskiej rzeczywistości ekonomicznej jest formalny i nieformalny nadzór instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa (tzw. siłowików) nad biznesem. Są one uniwersalnym narzędziem kontroli władz nad społeczeństwem, a w przypadku relacji z przedsiębiorcami realizują przy tym dodatkowe, pozapolityczne funkcje, polegające na zapewnianiu stałego dopływu „renty” z korupcji, wymuszeń i haraczy, przejmowanych przez przedstawicieli organów kontroli, ścigania i wymiaru sprawiedliwości, wreszcie urzędników różnego szczebla. Dochodzenia i śledztwa prowadzone przeciwko różnym kategoriom przedsiębiorców często służą jako pretekst do legalizacji „wrogiego przejęcia” przez podmiot gospodarczy wspierany przez organy władzy. Spośród 200 tys. spraw wszczętych przeciwko biznesmenom w 2014 roku do sądu trafiło zaledwie 46 tys. (co świadczy o powszechnym wszczynaniu śledztw bez odpowiedniego materiału dowodowego), jednak w wyniku działań śledczych 83% przedsiębiorców utraciło swoje firmy[16], co skłania do wniosku, że rzeczywistym celem organów śledczych było zawłaszczenie aktywów[17]. W wielu przypadkach domniemane popełnienie przestępstwa ma związek z prowokacją ze strony funkcjonariuszy państwowych[18]. Symptomatyczne jest też formalne rozszerzanie kompetencji struktur siłowych w sprawach gospodarczych, o czym świadczy m.in. przyznanie organom śledczym w 2014 roku prawa do wszczynania śledztw w sprawach podatkowych bez udziału organów podatkowych.

Działania kontrolne i represyjne są przy tym prowadzone w sposób selektywny i arbitralny, co dodatkowo komplikuje sytuację przedsiębiorców. Kompetencje resortów siłowych w zakresie nadzoru nad biznesem i walki z przestępstwami gospodarczymi krzyżują się, w efekcie czego dochodzi do konfliktów ujawniających nieformalne relacje występujące w sferze gospodarczej. Ponadto sprawy karne związane ze sferą przedsiębiorczości są często wynikiem niejasnej gry interesów na szczeblu lokalnym. Działania władz obwodowych, w tym FSB i MSW niższego szczebla, nie tworzą czytelnego schematu w skali ogólnorosyjskiej.

Kryzys gospodarczy – łagodzenie czy zaostrzanie reguł gry?

Funkcjonowanie zarysowanych wyżej mechanizmów stosunków władza–biznes staje się coraz bardziej problematyczne w warunkach kryzysu gospodarczego. Pogarsza się sytuacja środowisk biznesowych, zwłaszcza małego i średniego biznesu, skoncentrowanego głównie w sferze handlu i usług, a zatem w sektorach najmocniej dotkniętych kryzysem[19]. Jednocześnie wymuszone recesją cięcia budżetowe skłaniają organy państwa do podwyższonej, choć często nieuzasadnionej aktywności w sferze nadzorczo-kontrolnej w celu uzasadnienia kosztów własnej działalności. Przedsiębiorcom coraz ciężej jest udźwignąć nawet formalne, zgodne z prawem obciążenia finansowe, nie mówiąc o nieformalnych daninach (łapówki, haracze)[20]. Kurczą się zatem możliwości pozyskiwania od środowisk biznesu „renty”, pogłębia się tym samym dysfunkcjonalność dotychczasowego modelu koegzystencji biznes–władza. Zaostrza się rywalizacja o podział zasobów, skutkująca eskalacją konfliktów w relacjach przedsiębiorców z organami administracji. W tej sytuacji biznesmeni wydają się coraz bardziej zdesperowani w swoich apelach do władz, co nabiera znaczenia w kontekście przedwyborczym (wybory parlamentarne we wrześniu 2016 i prezydenckie w marcu 2018).

Władze obawiając się wzrostu niezadowolenia kręgów biznesowych, nie mogą otwarcie ignorować powtarzających się skarg przedsiębiorców, jednak gesty wykonywane pod ich adresem mają w dużej mierze charakter czysto formalnych ustępstw i nie rozwiązują problemów w sposób systemowy. Świadczy o tym m.in. utworzenie z inicjatywy Kremla Partii Wzrostu pod kierownictwem rzecznika praw przedsiębiorców Borysa Titowa[21] oraz charakter większości zatwierdzonych w 2014 roku „probiznesowych” zmian w prawie, którym towarzyszyły jednoczesne obostrzenia przepisów. Choć mały biznes został zwolniony do końca 2018 roku z planowych kontroli, to jednak nie narzucono ograniczeń co do liczby kontroli ad hoc. Trzyletnie „wakacje podatkowe” dla indywidualnych przedsiębiorców nie tylko dotyczą zaledwie około 15% z nich, ale uzależnione są też od dobrej woli władz regionalnych, bezpośrednio zainteresowanych maksymalizacją wpływów do lokalnych budżetów. Prezydencki zakaz podnoszenia podatków do końca 2018 roku dotyczy wyłącznie podatków regulowanych prawem federalnym. Rosną ponadto obciążenia pozapodatkowe, podniesiono również wysokość wielu kar administracyjnych[22].

Pomimo narastających problemów gospodarczych nie podjęto dotąd żadnych działań mogących stanowić sygnał ostrzegawczy dla resortów siłowych, aby w znaczący sposób ograniczyły praktyki represyjno-kontrolne wobec przedsiębiorców. Zaostrzenie rywalizacji o kontrolę nad przepływami finansowymi, skutkujące nadaktywnością organów siłowych w relacjach z biznesem, skłania raczej Kreml do podjęcia kroków mających na celu centralizację „zarządzania” relacjami przedsiębiorcy – organy bezpieczeństwa. Ma to zapewne jedynie uporządkować, ale nie złagodzić, mechanizmy formalnej i nieformalnej kontroli nad biznesem i jeszcze bardziej uzależnić go od wertykalnego modelu administracji państwowej w kontekście kryzysu gospodarczego i zbliżających się wyborów. Najpewniej taką właśnie funkcję ma spełniać utworzona przez Władimira Putina w połowie lutego 2016 roku grupa robocza ds. dialogu biznesu ze strukturami siłowymi.

Instytucjonalizacja dialogu biznes–„siłowicy”: przełom czy gra pozorów?

Decyzja o utworzeniu ww. grupy roboczej (oficjalnie: grupa ds. monitoringu i analizy działalności organów ochrony prawa w sferze przedsiębiorczości) była najprawdopodobniej podjęta przez prezydenta spontanicznie, w wyniku spotkania z szefem jednej z głównych rosyjskich organizacji zrzeszających biznesmenów i w reakcji na przedstawiony przez niego katalog problemów[23]. Choć stanowi ona swoisty gest pod adresem przedsiębiorców (grupą roboczą kieruje szef Administracji Prezydenta Siergiej Iwanow, a jej pierwszemu posiedzeniu 23 marca 2016 roku przewodniczył sam prezydent), wiele wskazuje na to, że ma to być raczej narzędzie dyscyplinowania biznesmenów niż realna płaszczyzna dialogu i obrony ich interesów.

W oficjalnym komunikacie o powołaniu grupy zadeklarowano, że zajmie się ona analizowaniem obowiązujących przepisów prawnych, które w opinii reprezentantów przedsiębiorców utrudniają prowadzenie działalności gospodarczej. Uwagę zwraca skład grupy: o ile ze strony przedsiębiorców rozmowy mają prowadzić cztery główne organizacje zrzeszające biznes[24], o tyle ze strony władz (poza wywodzącym się ze struktur siłowych Iwanowem, odgrywającym rolę nieformalnego koordynatora kontaktów resortów siłowych z Kremlem) – przedstawiciele Prokuratury Generalnej, Komitetu Śledczego, MSW i FSB. W skład komisji nie weszli zatem przedstawiciele parlamentu czy „cywilnych” ministerstw, odpowiedzialnych za kształtowanie przepisów prawnych, ani też organów kontroli finansowej czy władzy sądowniczej, kluczowych dla kształtowania bieżących relacji państwo–biznes. Obrady grupy mają się odbywać nie rzadziej niż raz na kwartał, co trudno uznać za zapowiedź intensywnych prac.

Pierwsze posiedzenie grupy w marcu br. był o poświęcone ogólnemu omówieniu dobrze skądinąd znanych Kremlowi, wielokrotnie podnoszonych i dotychczas niezrealizowanych postulatów przedsiębiorców dotyczących pożądanych zmian w przepisach[25]. Pierwszy efekt tej dyskusji, jakim jest wniesiony w maju przez prezydenta do Dumy pakiet dwóch projektów ustaw, uwzględnia częściowo postulaty przedsiębiorców, tym samym formalnie stanowi pe­wien postęp w stosunku do stanu aktualnego[26]. Niezależnie od ostatecznego kształtu i zakresu zmian, problemem będzie przede wszystkim, w świetle dominujących dotychczas w Rosji praktyk, wdrażanie w życie złagodzonych przepisów: mogą one napotkać silny opór zarówno ze strony organów ścigania, jak i sądów.

Kreml jednocześnie odżegnuje się od dyskusji na temat konkretnych przypadków nadużyć wobec biznesu ze strony „siłowików”, a zatem od stanowiącej kluczowy problem praktyki interpretowania i stosowania prawa. Wskazuje to, że pozorne dowartościowanie biznesmenów jako partnerów w rozmowach z władzami ma maskować realny charakter grupy jako kolejnego kanału omawiania raczej kwestii technicznych (jak kosmetyczne zmiany w prawie) niż dyskusji nad istotą patologii (samowola służb, nadużycia, powszechne naruszanie praw obywatelskich), których wykorzenienie jest praktycznie niemożliwe w ramach funkcjonującego w Rosji modelu państwa. Jednocześnie powołanie tego organu to jasny dowód dysfunkcjonalności rosyjskiego państwa i istniejących już instytucji powołanych do obrony praw przedsiębiorców (przede wszystkim stanowiska rzecznika praw przedsiębiorców) oraz umacnianie się modelu „ręcznego sterowania” państwem przez Władimira Putina.