W objęciach Kremla. Polityka bezpieczeństwa Azerbejdżanu

Zachodzące w ostatnich latach zmiany w międzynarodowym otoczeniu Azerbejdżanu oraz rosnące obawy o stabilność wewnętrzną skłoniły reżim prezydenta Ilhama Alijewa do głębokiej korekty polityki bezpieczeństwa poprzez zacieśnienie stosunków z Rosją i otwarcie na współpracę z Iranem. Jedną z konsekwencji tego zwrotu był symboliczny pod względem militarnym, ale przełomowy w wymiarze politycznym sukces Azerbejdżanu w tzw. wojnie czterodniowej w Górskim Karabachu w kwietniu br. Realizowany obecnie przez Baku kurs politycznego zbliżenia z Rosją jest efektem braku alternatywy. W ciągu ostatnich trzech lat Azerbejdżan zrewidował ocenę zagrożeń i uznał, że Zachód nie jest gwarantem bezpieczeństwa, polityka Turcji jest nieprzewidywalna, a umacnianie się tradycyjnie wrogiego Iranu generuje zagrożenia dla Azerbejdżanu. Zbliżenie z Rosją to rozwiązanie taktyczne, które ma pomóc w utrzymaniu stabilności wewnętrznej i przetrwaniu w niekorzystnych warunkach geopolitycznych, gospodarczych i społecznych. Współpraca z Kremlem przynosi wymierne korzyści: nową korzystną dla Azerbejdżanu dynamikę w konflikcie karabaskim i wzmocnienie stabilności reżimu, niezbędne w sytuacji trwającego załamania gospodarczego. W wymiarze strategicznym ściślejsze stosunki z Rosją to de facto załamanie dotychczasowej wizji polityki zagranicznej Azerbejdżanu opierającej się na współpracy z Zachodem i Turcją. Konsekwencją zwrotu w stronę Rosji będzie dalsze umacnianie autorytaryzmu, ograniczanie podmiotowości politycznej Azerbejdżanu i włączenie go w geopolityczny blok budowany przez Rosję na obszarze postsowieckim m.in. w ramach Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej. Sytuacja w Azerbejdżanie zależeć będzie także od tworzącego się antyzachodniego rosyjsko-irańsko-tureckiego koncertu mocarstw, którego częścią może stać się Baku.

Wyczerpana strategia

Od 1992 roku polityka Azerbejdżanu opierała się na współpracy z Turcją oraz z Zachodem (UE i USA) i ograniczaniu współpracy z Rosją. Taka strategia umożliwiła niezależny od Kremla rozwój państwa, czego symbolem było uczestnictwo zachodnich firm w zagospodarowaniu złóż w Azerbejdżanie oraz wybudowanie niezależnych od Rosji szlaków transportu węglowodorów przez Gruzję i Turcję. Efektem tej współpracy był także wzrost dochodów Azerbejdżanu, zwiększenie wydatków na zbrojenia i umocnienie armii oraz bogacenie się przede wszystkim sprawujących władzę klanów. Intensywne stosunki z Zachodem[1] miały także wzmacniać państwo wobec Rosji i sprzyjać wysiłkom na rzecz odzyskania Górskiego Karabachu i otaczających go terytoriów utraconych na rzecz Ormian w wojnie z lat 1991–1994[2].

Jednocześnie Azerbejdżan podtrzymywał określaną jako „strategiczną” współpracę z Rosją, co wynikało z obaw przed drażnieniem Moskwy, postrzeganej w kategoriach potencjalnego zagrożenia. Ze względu na wsparcie udzielone Ormianom przez Kreml od czasu wojny o Karabach wzajemne stosunki rosyjsko-azerbejdżańskie obarczone była nieufnością i koncentrowały się przede wszystkim na obopólnie korzystnych dostawach rosyjskiej broni i wyjazdach azerskich migrantów zarobkowych do Rosji. Stosunki z Moskwą cechowało także dążenie do ograniczania, a nie rozszerzania sfer współpracy, czego dowodem jest np. zamknięcie rosyjskiej stacji radarowej w Gabali w 2012 roku czy też zaprzestanie importu gazu z Rosji w 2007 roku. Te założenia strategii rozwoju państwa zaczęły ulegać erozji wraz z ujawnianiem się słabości Zachodu (pierwszym sygnałem była wojna w Gruzji w 2008 roku) i nieprzewidywalności polityki Ankary[3] (po podjętej przez nią próbie normalizacji stosunków z Armenią w latach 2008–2009 roku). Poważna korekta podstawowych założeń polityki zagranicznej dokonała się jednak dopiero w ostatnich trzech latach na fali zmieniającej się sytuacji geopolitycznej wokół Kaukazu Południowego i rosnącej presji Rosji, której Azerbejdżan wolał się nie przeciwstawiać, wybierając politykę wymuszonej, lecz zarazem maksymalnie konstruktywnej współpracy.

Niebezpieczna rzeczywistość

Na obecną politykę Baku wpływają zarówno działania podejmowane przez dotychczasowych partnerów (Zachód, Turcja), jak i wzrost potencjału państw tradycyjnie postrzeganych w kategoriach zagrożenia (Rosja, Iran).

Negatywne dla Zachodu zmiany w globalnym układzie sił znajdują odzwierciedlenie w rozgrywających się w niedalekim sąsiedztwie Azerbejdżanu konfliktach na Ukrainie i w Syrii. Z perspektywy Baku Zachód nie wykazuje się determinacją w realizacji własnych interesów w tych konfliktach, a wręcz przyczynia się do dalszej destabilizacji sytuacji. Azerbejdżan jednocześnie obawia się, że polityka UE i USA na obszarze postsowieckim grozi wywołaniem rewolucji lub rewolty (tak jak to według Baku miało miejsce na Ukrainie w 2014 roku, a wcześniej w państwach Afryki Północnej w postaci tzw. arabskiej wiosny) i zarazem nie wierzy w zdolność i chęć Zachodu do zapewniania bezpieczeństwa i efektywnego wsparcia sojuszników (czego dowodem z punktu widzenia Baku była m.in. utrata władzy przez Micheila Saakaszwilego w Gruzji w 2012 roku). Do negatywnej oceny przyczyniają się także trwające w UE i USA przewartościowania o charakterze społeczno-politycznym (np. kryzys uchodźczy w UE, wybory prezydenckie w USA), grożące poważnym kryzysem wewnętrznym i wywróceniem dotychczasowych priorytetów polityki zagranicznej.

Dla Azerbejdżanu niekorzystne są także działania sojuszniczej Turcji pod rządami prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana. Obawy Baku budzi polityka obliczona na eskalowanie kolejnych kryzysów wewnętrznych (np. z opozycją, Kurdami, ruchem konserwatywnego kaznodziei Fethullaha Gülena), skłonność do szantażu i wywoływania konfliktów z państwami potencjalnie niebezpiecznymi także dla Azerbejdżanu (np. z Rosją po strąceniu rosyjskiego bombowca w listopadzie 2015 roku) i wykonywania wolt w sojuszach międzynarodowych (np. normalizacja stosunków Ankary z Moskwą, konflikt polityczny z UE i USA). Dialogu nie ułatwia także to, że rządząca Turcją partia AKP i prezydent Erdoğan są przeciwieństwem świeckiego reżimu w Azerbejdżanie i de facto budują państwo będące antytezą kemalistowskiej idei sekularyzmu. Te czynniki obniżają poziom zaufania pomiędzy Baku i Ankarą i wywołują niepokój o los strategicznych, realizowanych wspólnie projektów np. gazociągu TANAP, którego połączenie z rosyjskim projektem Turkish Stream zasugerował minister spraw zagranicznych Turcji po wizycie prezydenta Erdoğana w Moskwie (9 sierpnia).

Z punktu widzenia Azerbejdżanu największe zagrożenie związane jest jednak z umacnianiem się Rosji na obszarze postsowieckim, co na Kaukazie przejawia się np. w rosnącej roli prorosyjskich ugrupowań politycznych w kluczowej dla azerbejdżańskich projektów energetycznych Gruzji. Strach Baku budzi także gotowość Kremla do prowadzenia działań agresywnych na obszarach innych państwa (Ukraina, Syria) i otwarte konfliktowanie się z Zachodem (NATO). Równie niebezpieczne dla azerbejdżańskiego reżimu jest umacnianie się na scenie międzynarodowej tradycyjnie wrogiego mu Iranu, które gwałtownie przyśpieszyło po częściowym zniesieniu sankcji w styczniu 2016 roku. Mimo że Kaukaz nie jest priorytetowym kierunkiem polityki Teheranu, irańska ekspansja na tym obszarze (np. projekty proponowane Armenii i Gruzji w sferze energetycznej i transportowej[4]) nie pozwala Baku na utrzymywanie dawnej izolacjonistycznej polityki, lecz wymusza otwarcie na współpracę. Azerbejdżański reżim tradycyjnie obawia się także możliwości ingerencji Iranu oraz Rosji w jego sytuację wewnętrzną poprzez wykorzystanie radykalnych szyitów albo salafitów lub też mniejszości etnicznych (Tałyszy albo Lezginów). Niepokój budzi także zdolność Rosji do ingerowania w procesy polityczne zachodzące w Azerbejdżanie: w 2013 roku początkowo kandydatem opozycji na urząd prezydenta był Azer mający rosyjskie obywatelstwo[5], obecnie natomiast Moskwa co najmniej pośrednio wspiera pomysł przeprowadzenia referendum w sprawie poprawek konstytucyjnych wzmacniających pozycję prezydenta w Azerbejdżanie[6].

W wymiarze wewnętrznym na politykę państwa wpływ mają spadek cen ropy, generującej około 90% dochodów z eksportu oraz trwający kryzys gospodarczy i społeczny wywołany m.in. spadkiem ceny ropy, a następnie dewaluacją manata o 50% w grudniu 2015 roku (w styczniu br. doszło w związku z tym do wielu spontanicznych protestów). Pojawiają się także symptomy walki o aktywa finansowe i nielojalności elit politycznych (np. dymisje ministrów komunikacji i bezpieczeństwa narodowego jesienią ub.r.).

Nowe kalkulacje

W tych trudnych warunkach reżim w Azerbejdżanie koncentruje się na zabezpieczeniu władzy i własnych interesów, przyjmując taktykę polegającą na dostrajaniu się do labilnej rzeczywistości i minimalizowaniu w ten sposób ryzyk dla bezpieczeństwa i stabilności państwa. Najważniejsze dla prezydenta Alijewa jest zachowanie stabilności wewnętrznej, utrzymanie spójności rządzących klanów i konsolidacja poparcia społecznego. To z kolei wymaga aktywnej polityki wewnętrznej i zagranicznej , tj. neutralizacji potencjalnych zagrożeń płynących z tych dwóch kierunków.

W wymiarze wewnętrznym odpowiedzią władz jest zacieśnianie kontroli nad społeczeństwem i represjonowanie środowisk uznawanych przez reżim za niebezpieczne (środowiska prozachodnie; radykalni szyici podnoszący hasła o charakterze polityczno-społecznym[7]; grupy powiązane z Fethullahem Gülenem[8] oskarżonym przez Ankarę o próbę przeprowadzenia przewrotu wojskowego), pozbywanie się jednostek stanowiących potencjalne zagrożenie dla reżimu (nieformalne przyzwolenie na wyjazdy do Syrii zradykalizowanych salafitów). Władze podejmują także doraźne działania na rzecz poprawy nastrojów w społeczeństwie (np. zniesienie VAT-u na chleb i mąkę, podniesienie emerytur) i umacniania legitymizacji zarówno poprzez wydarzenia o charakterze propagandowym (np. wyścig Formuły 1 w czerwcu br.), jak i realne sukcesy w strefie konfliktu karabaskiego (w wojnie czterodniowej w kwietniu).

Na arenie międzynarodowej Baku początkowo podjęło próbę manewrowania pomiędzy interesami poszczególnych aktorów zaangażowanych na Kaukazie Południowym, ale ostatecznym tego efektem był dryf w stronę Rosji. Na tle Iranu, Turcji i Zachodu to Kreml zaczął wyrastać na partnera przewidywalnego i zainteresowanego stabilnością współpracującego z nim reżimu. Intensyfikacja stosunków postępowała zwłaszcza od wizyty prezydenta Władimira Putina w Baku w sierpniu 2013 roku i objęła sferę gospodarczą[9], w tym energetyczną (np. podpisanie umów o imporcie gazu z Rosji w 2015 roku; trwają negocjacje dotyczące zakupu przez Azerbejdżan od Gazpromu do 5 mld m3 gazu rocznie). W wymiarze społecznym doszło m.in. do rozszerzenia współpracy w sferze edukacyjnej (np. otwarcie filii Państwowego Uniwersytetu Medycznego w Moskwie[10]), Azerbejdżan kontynuował także zakupy broni w Rosji (w 2015 roku 85% broni importowanej przez Azerbejdżan pochodziło z Rosji[11]). Zacieśnianiu współpracy z Rosją towarzyszył wzrost pragmatyzmu i instrumentalizacja stosunków z Turcją i Zachodem[12], utrzymywanie zbieżnej z rosyjską antyzachodniej narracji[13] i otwieranie się Azerbejdżanu na współpracę z Iranem[14] poprzez pozycjonowanie się jako most między Moskwą i Teheranem.

Przełom w Karabachu?

Konsekwencją i swoistym zwieńczeniem ściślejszej współpracy z Rosją jest nowa, korzystna dla Azerbejdżanu dynamika w strefie konfliktu o Górski Karabach. W tzw. wojnie czterodniowej (3–5 kwietnia br.) Azerbejdżan, działając najprawdopodobniej za przyzwoleniem Rosji[15] zdołał odzyskać minimalne skrawki terytoriów kontrolowanych dotąd przez Ormian. Ten symboliczny w wymiarze terytorialnym sukces miał kluczowe znaczenie dla przechodzącego polityczny[16] i społeczny[17] kryzys Azerbejdżanu: doprowadził do powszechnej euforii i konsolidacji społecznej wokół władz, umocnił legitymizację prezydenta Alijewa, przełamał traumę porażki wojny z lat 1991–1994 i odwrócił społeczną uwagę od załamania gospodarczego (spadek PKB o 3% r/r, inflacja na poziomie 10,6% w okresie styczeń–lipiec).

Kwietniowa eskalacja była zarazem logicznym następstwem rosnącego przez ostatnie lata napięcia na linii frontu, konsekwentnie prowadzonych przez Azerbejdżan zbrojeń (finansowanych z eksportu ropy na Zachód), reformy armii przeprowadzonej przez nowego ministra Zakira Hasanowa (objął stanowisko jesienią 2013 roku) i utrzymywanej przez lata wojennej retoryki władz.

W szerszym wymiarze wojna czterodniowa stała się początkiem nowej, inicjowanej przez Rosję rozgrywki wokół Karabachu, która w większym stopniu odpowiada interesom Azerbejdżanu niż Armenii. Z perspektywy Moskwy jej dominacja nad Armenią w wymiarze politycznym, bezpieczeństwa i gospodarczym jest tak duża, że pozwala na ignorowanie interesów elit politycznych i społeczeństwa[18]. Rosyjska inicjatywa pokojowego uregulowania konfliktu (tzw. plan Ławrowa)[19] wywołała jednak gwałtowny, nieoczekiwany opór społeczny Ormian, konflikt polityczny na linii Erywań–Moskwa i doprowadziła do trudnego do opanowania kryzysu na linii władza i społeczeństwo w Armenii[20].

Postawa Armenii kontrastuje ze stanowiskiem Azerbejdżanu, który otwarcie demonstruje doskonałe stosunki z Rosją[21], pozytywnie ocenia rosyjskie starania i przyjmuje pozycję wyczekującą wobec toczących się negocjacji. Paradoksem jest, że niechętna wobec rosyjskich propozycji postawa Armenii zwalnia Azerbejdżan z konieczności artykułowania sprzeciwu wobec niekorzystnego dla obu stron wprowadzenia rosyjskich sił pokojowych w strefę konfliktu. Takie rozwiązanie prowadziłoby do jeszcze większego uprzedmiotowienia Armenii i Azerbejdżanu, wzmacniałoby Rosję wobec ekspandującego na Kaukaz Iranu oraz obecnej w regionie Turcji, a także pozwalałoby demonstrować Moskwie skuteczność w zarządzaniu konfliktami. Byłby to także kolejny etap odbudowy dominacji Rosji na obszarze postsowieckim i podporządkowywania sobie Kaukazu.

Niezależnie od wyniku negocjacji rozmowy, w których Ormianie są w wyraźnej defensywie i stają się obiektem presji Kremla, są na rękę reżimowi w Baku. Z perspektywy Azerbejdżanu korzystny jest także trwający w Armenii kryzys, który pogłębiają m.in. demonstracyjnie dobre stosunki Azerbejdżanu z Rosją. Nasilenie kryzysu wewnętrznego w Armenii może być przez Baku potraktowane jako szansa na przeprowadzenie ofensywy i odzyskanie będących przedmiotem negocjacji terytoriów przylegających do Górskiego Karabachu metodą faktów dokonanych (atrakcyjność tego scenariusza rośnie także w przypadku pogłębiania się problemów gospodarczych w samym Azerbejdżanie). Opcja taka wymagałaby jednak przyzwolenia Rosji, która wojnę wykorzystałaby do narzucenia stronom forsowanego przez siebie rozwiązania (przede wszystkim udziału rosyjskich sił pokojowych). Obecna dynamika wydarzeń jest pozytywnie oceniana przez Baku, stąd najbardziej prawdopodobną taktyką reżimu Alijewa będzie w najbliższych miesiącach oczekiwanie na efekt toczących się rozmów i dalsze demonstracyjne rozwijanie stosunków z Rosją w celu wywierania presji na Armenię.

Perspektywy – trzymać z silniejszymi

Z perspektywy Azerbejdżanu sytuacja wokół Kaukazu Południowego pozostaje niestabilna, co naraża go na groźbę destabilizacji prowokowanej przez czynniki zewnętrzne. Dynamika wydarzeń wewnątrz państwa jest z kolei niebezpieczna ze względu na brak perspektyw na wzrost ceny ropy i pozytywny impuls dla gospodarki. W tej sytuacji Azerbejdżan będzie próbował zacieśniać współpracę z państwami dotychczas postrzeganymi jako niebezpieczne, przede wszystkim z Rosją, i w mniejszym stopniu z Iranem. Współpraca z Kremlem z perspektywy rządzącego reżimu jest obecnie najlepszym sposobem na zabezpieczenie się przed możliwością destabilizacji wewnętrznej oraz ekspansjonistyczną polityką Iranu. Sposobem neutralizacji niebezpieczeństw płynących ze zbliżenia rosyjsko-irańskiego jest z kolei większe otwarcie na współpracę z oboma państwami. Przykładem takiej polityki było zorganizowanie z inicjatywy prezydenta Ilhama Alijewa pierwszego w historii szczytu prezydentów Iranu i Rosji w Baku[22] (9 sierpnia). Taka taktyka przyjęta przez reżim przynosi co najmniej doraźne korzyści, jak pokazuje pozytywna dla Azerbejdżanu dynamika w rozmowach w sprawie konfliktu karabaskiego.

Z kolei współpraca z Turcją, a w jeszcze większym stopniu z Zachodem, obejmuje sferę gospodarczą (realizacja już zainicjowanych projektów) i finansową (dostęp do kredytów, pomoc w reformach). Turcja pozostaje najważniejszym partnerem Azerbejdżanu, ale jej znaczenie spada na rzecz Rosji i w mniejszym stopniu Iranu. Oznacza to de facto załamanie dotychczasowej strategii rozwoju opartej na współpracy z Zachodem i Turcją. Jednocześnie Azerbejdżan w coraz większym stopniu staje się zakładnikiem dynamiki w stosunkach Rosji, Iranu, Turcji i Zachodu, a jego możliwości manewru politycznego ulegają zawężeniu.

Na poziomie regionalnym najpoważniejsze zagrożenia dla reżimu wiążą się z konfliktem karabaskim, to jest z możliwością wywołania przez Ormian wojny prewencyjnej jako remedium na trwający w tym kraju kryzys. Możliwa jest także pomyłka Baku w kalkulacjach dotyczących możliwości dyplomatycznego rozwiązania lub militarnego zwycięstwa w konflikcie. W wymiarze geopolitycznym największe ryzyko związane jest z ewentualnymi napięciami w trójkącie rosyjsko-irańsko-tureckim lub w stosunkach tych państw z Zachodem i możliwością rozgrywania tych napięć na terytorium Azerbejdżanu (tak jak ma to obecnie miejsce w Syrii). W każdym z tych wariantów Azerbejdżan jest bardziej przedmiotem niż podmiotem gry i skazany będzie na manewrowanie i dostrajanie się do silniejszych i niebezpiecznych dla niego graczy. Zmniejsza to możliwości reżimu prezydenta Alijewa do rozgrywania zainteresowania Zachodu dla realizacji własnych interesów, np. w sektorze energetycznym, oraz zawęża pole manewru w polityce zagranicznej. W zamian reżim zyskuje możliwość utrzymania stabilności politycznej na arenie wewnętrznej. Konsekwencją takiej polityki może być dryf Azerbejdżanu w stronę tworzącego się bloku państw skonfliktowanych z Zachodem (Rosja, Turcja, Iran) i ustępstwa w sferze energetycznej (np. w kwestii realizacji gazociągu TANAP). Polityka ta wzmacnia autorytarny system rządów, ogranicza możliwość modernizacji państwa i w dalszej perspektywie będzie potęgować problemy o charakterze społeczno-politycznym.