Nordycy wobec Nord Stream 2 – między sceptycyzmem a neutralnością

W ostatnich miesiącach nastąpiło ożywienie dyskusji o projekcie Nord Stream 2 w Szwecji, Finlandii i Danii, przez których wyłączne strefy ekonomiczne i/lub morze terytorialne ma przebiegać planowany gazociąg. Wojna rosyjsko-ukraińska i pogarszająca się sytuacja bezpieczeństwa w regionie Morza Bałtyckiego spowodowały, że w państwach tych rośnie dystans do rosyjskich projektów gospodarczych. Rządy w Sztokholmie, Helsinkach i Kopenhadze znalazły się w trudnej sytuacji w związku z koniecznością zajęcia stanowiska wobec projektu. Z jednej strony nie chcą wykorzystywać prawa krajowego i prawa morza do blokowania Nord Stream 2, który cieszy się poparciem Niemiec. Z drugiej strony znajdują się pod rosnącą presją Stanów Zjednoczonych, państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz opozycji we własnych państwach – postulujących jego zatrzymanie.

Szwecja, Finlandia i Dania najprawdopodobniej nie będą spowalniać procedur administracyjnych lub blokować wydawania krajowych zgód na budowę gazociągu. Państwa te oczekują jednak, że Komisja Europejska przedstawi ocenę zgodności budowy gazociągu Nord Stream 2 z trzecim pakietem energetycznym. Ponadto, w szczególności Sztokholm i Kopenhaga postulują wypracowanie wspólnego stanowiska politycznego UE, opartego na ocenie zgodności projektu z celami unijnej polityki energetycznej, klimatycznej oraz z interesami UE w polityce bezpieczeństwa.

Nordycy na trasie Nord Stream 2 – aspekty prawne

Według planów gazociąg Nord Stream 2 (NS2) miałby przebiegać równolegle do dwóch istniejących nitek gazociągu Nord Stream (NS1) przez wyłączne strefy ekonomiczne (WSE) Finlandii (375 km), Szwecji (500 km) oraz WSE i morze terytorialne Danii (łącznie 140 km, zob. Mapa). W przypadku pierwszych dwóch nitek gazociągu NS1 spółka Nord Stream z powodzeniem ubiegała się we wszystkich trzech państwach o wydanie zgody na wytyczenie trasy gazociągu. Została ona udzielona w 2009 roku, a wszystkie procedury trwały wówczas ok. trzech lat[1]. W przypadku NS2 spółka Nord Stream 2 złożyła w Szwecji pierwszy wniosek o zgodę na wytyczenie trasy dla układania podmorskiego odcinka gazociągu w szwedzkiej WSE 16 września 2016 roku i zapowiedziała złożenie analogicznych wniosków w Finlandii i Danii na początku 2017 roku.

Na podstawie Konwencji o prawie morza Dania może nie wyrazić zgody na budowę gazociągu NS2 w swoim morzu terytorialnym na południowy wschód od wyspy Bornholm, gdzie dysponuje całkowitą swobodą w przyznawaniu zezwoleń na układanie rurociągów. Skomplikowałoby to realizację projektu poprzez konieczność przeniesienia trasy planowanego gazociągu do wyłącznej strefy ekonomicznej Danii bądź Szwecji. W duńskiej i szwedzkiej WSE na północ od Bornholmu przebiega bowiem intensywnie wykorzystywany szlak żeglugowy, co utrudniłoby układanie gazociągu. Z kolei na południe od wyspy polska i duńska WSE nie są rozgraniczone – budowa gazociągu w tym obszarze byłaby więc związana z prawnomiędzynarodowymi kontrowersjami i wydłużeniem całego procesu.

Finlandia i Szwecja na gruncie prawa morza praktycznie nie mają możliwości zablokowania budowy gazociągu NS2 w swoich wyłącznych strefach ekonomicznych, gdzie obowiązuje wolność układania rurociągów. Wytyczenie trasy dla układania takich rurociągów w WSE wymaga jednak zgody państwa nadbrzeżnego, która wydawana jest na podstawie oceny oddziaływania na środowisko – i oba państwa mogłyby wydłużać ten proces[2].

Sceptyczni Szwedzi: administracyjna zgoda, unijne weto?

Debata na temat projektu NS2 w Szwecji przyspieszyła pod koniec sierpnia 2016 roku ze względu na wizytę wiceprezydenta USA Joe Bidena w Sztokholmie, który przekonywał do zajęcia negatywnego stanowiska wobec projektu[3]. Wcześniej przedstawiciele lewicowego rządu premiera Stefana Löfvena (koalicja socjaldemokratów i zielonych) niechętnie i ostrożnie wypowiadali się na ten temat, a debata była kształtowana przez konserwatywną opozycję. Moderaci, partia centrum, chrześcijańscy demokraci i liberałowie[4] wykorzystywali ten temat do krytyki rządu i wzywali szwedzki MSZ do podjęcia zdecydowanych działań mających na celu zablokowanie projektu. Wizyta wiceprezydenta USA wpłynęła na zajęcie przez szwedzki rząd bardziej zdecydowanego stanowiska. Zmiana nastawienia widoczna była w wypowiedziach minister spraw zagranicznych Margot Wallström, w trakcie dyskusji w szwedzkim parlamencie 6 września br.[5] Sceptyczne stanowisko szwedzkiego rządu wzmacnia to, że zapotrzebowanie na gaz naturalny w Szwecji jest bardzo niskie (ok. 4% krajowej konsumpcji) i pokrywane jest w 20% ze źródeł krajowych, a w 80% z importu z Danii, a Szwecja nie ma żadnych powiązań biznesowych z Gazpromem. 

Ze szwedzkich dyskusji można wnioskować, że rząd udzieli zezwolenia na wytyczenie trasy gazociągu NS2 w wyłącznej strefie ekonomicznej w zwyczajowym trybie administracyjnym i nie będzie wykorzystywać procedury środowiskowej do przeciągania wydania zezwolenia na budowę. Powodem jest waga, jaką Sztokholm przykłada do oparcia stosunków między państwami na prawie międzynarodowym – jego przestrzeganie leży w żywotnym interesie Szwecji, która jest relatywnie małym państwem o dużych powiązaniach regionalnych i globalnych, a do tego pozostaje poza sojuszami wojskowymi. Szwecja uznaje więc, że skoro domaga się przestrzegania obowiązującego prawa międzynarodowego przez Rosję, to sama powinna je stosować. Szwedzi są jednak sceptyczni wobec budowy gazociągu NS2, uznając go za projekt geopolityczny, zwiększający uzależnienie UE od gazu z Rosji, a tym samym od politycznych nacisków Kremla. Obawiają się też wykorzystywania gazociągu przez Rosję jako pretekstu do intensyfikacji działań wojskowych na Bałtyku dla ochrony infrastruktury gazowej. Nie widząc prawnych możliwości zablokowania budowy gazociągu w kraju, Szwedzi uznają za najlepsze rozwiązanie zatrzymanie projektu na poziomie UE. Chcą nie tylko oceny Komisji Europejskiej dotyczącej zgodności projektu z trzecim pakietem energetycznym, ale też politycznej dyskusji i podjęcia decyzji na poziomie Rady UE lub Rady Europejskiej, która kierowałaby się oceną zgodności projektu z celami unijnej polityki energetycznej, klimatycznej oraz z interesami UE w polityce bezpieczeństwa. Rząd deklaruje więc wolę współpracy z państwami regionu Morza Bałtyckiego w celu politycznego przeciwdziałania projektowi w UE. Jeśli jednak uzna prawdopodobieństwo zablokowania projektu za niewielkie, nie będzie się aktywnie angażował w blokowanie projektu.

Szwedzkie stanowisko i dyskusje na temat gazociągu NS2 przypominają te z 2009 roku. Również wówczas budowa gazociągu NS1 była przedmiotem kontrowersji politycznych – konserwatywny rząd był niechętny projektowi, a lewicowa opozycja wypowiadała się wówczas otwarcie przeciwko budowie gazociągu, wysuwając argumenty związane z ochroną środowiska i polityką bezpieczeństwa. Rząd nie chciał jednak wydłużać lub blokować procedur administracyjnych związanych z wydaniem zgody na NS1 w kraju. Nie chciał też uczestniczyć na poziomie politycznym w koalicjach dążących do zablokowania projektu, który popierały największe kraje UE. W drugiej połowie 2009 roku, na którą przypadło wydanie pozwolenia na budowę, Szwecja sprawowała również przewodnictwo w UE i zależało jej na dobrych stosunkach i uzyskaniu kompromisu w obszarze polityki klimatycznej z Rosją. W listopadzie 2009 roku wydano więc pozwolenie na budowę, po zaleceniu uzupełnienia dokumentacji środowiskowej w lutym 2008 roku. Ze względu na szwedzki sceptycyzm wobec planów budowy platformy serwisowej dla gazociągu w pobliżu Gotlandii, spółka Nord Stream sama wycofała się z tego pomysłu.   

W przypadku realizacji projektu Szwecja skorzysta (podobnie jak Finlandia) gospodarczo na budowie NS2. Równocześnie jednak wykorzystanie szwedzkich portów budzi w Sztokholmie – odmiennie niż w Helsinkach – duże obawy. Na terenie portów Karlshamn na południu Szwecji oraz Slite na Gotlandii byłyby zlokalizowane magazyny, choć nie ma jeszcze podpisanych umów. Na poziomie lokalnym samorządy są więc pozytywnie nastawione do budowy NS2 ze względu na inwestycje w infrastrukturę portową, dodatkowe dochody i zwiększenie zatrudnienia. Na poziomie krajowym szwedzcy politycy i eksperci ostrzegają z kolei przed wykorzystaniem do celów dywersyjnych obu portów przez Rosję – ze względu na ich strategiczne położenie. Port Slite leży na strategicznej dla bezpieczeństwa regionu Morza Bałtyckiego Gotlandii, a Karlshamn w pobliżu głównej bazy szwedzkiej marynarki wojennej w Karlskronie.

Neutralni Finowie: niechęć do upolityczniania projektu

W Finlandii szerszej dyskusji na temat projektu NS2 można się spodziewać po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę gazociągu przez spółkę (prawdopodobnie luty 2017 roku). Dotychczas projekt NS2 nie wywołał debaty politycznej. Przedstawiciele centroprawicowego rządu Juhy Sipili (Partia Centrum, Partia Finów, Partia Koalicji Narodowej) prawie nie wypowiadali się na ten temat, a do zajęcia oficjalnego stanowiska zmusiła rząd interpelacja poselska z września br. Do ożywienia publicznej dyskusji na temat NS2 przyczyniły się echa wizyty Joe Bidena w Szwecji oraz raport na temat Rosji, opublikowany przez fiński ośrodek analityczny FIIA (30 sierpnia; raport był zamówiony przez rząd)[6]. Gazociąg NS2 określany jest w nim jako projekt geoekonomiczny, marginalizujący znaczenie tranzytowe Ukrainy, tworzący współzależności gazowe z RFN, które zwiększą możliwość wywierania politycznej i gospodarczej presji na Berlin, oraz podważający politykę energetyczną UE. Rekomenduje on fińskim decydentom włączenie się w działania na rzecz wypracowania wspólnego stanowiska UE w sprawie NS2 na szczeblu politycznym, odradzając równocześnie podnoszenie kwestii ochrony środowiska w fińskiej WSE do zablokowania projektu. Wymowa raportu najprawdopodobniej nie wpłynie jednak na neutralne stanowisko rządu w sprawie projektu.

Fiński rząd nie będzie wykorzystywać procedury oceny oddziaływania na środowisko w celu opóźniania realizacji projektu i zezwoli na ułożenie gazociągu w swojej wyłącznej strefie ekonomicznej. Helsinki traktują planowany gazociąg, podobnie jak w przypadku NS1, jako inicjatywę biznesową i zajmują neutralne stanowisko wobec projektu, nie dostrzegając interesu w jego popieraniu bądź blokowaniu[7]. Równocześnie Finlandia oczekuje wydania oceny przez Komisję Europejską dotyczącą zgodności NS2 z trzecim pakietem energetycznym. W przeciwieństwie do Sztokholmu, Helsinki są przeciwne politycznemu blokowaniu planowanego gazociągu na forum UE. Finlandia nie chce upolitycznienia projektu z dwóch względów. Podobnie jak Szwecja, przykłada dużą wagę do przestrzegania prawa międzynarodowego, ponadto nie chce upolityczniać kwestii ochrony środowiska w relacjach z Rosją, ponieważ ochrona akwenu Morza Bałtyckiego jest ważnym celem fińskiej polityki regionalnej, a Rosja w znacznym stopniu odpowiada za zanieczyszczenia wód Zatoki Fińskiej. Równocześnie Finlandii zależy na współpracy gospodarczej z Rosją, dąży ona do jej rozwijania w obszarach nieobjętych sankcjami[8]. 

Finlandia utrzymywała życzliwą neutralność już wobec projektu budowy gazociągu NS1. Pierwotne plany budowy podmorskiego gazociągu łączącego Rosję i RFN miały być bowiem realizowane przez rosyjsko-fińską spółkę North Transgas (późniejszy Nord Stream AG) utworzoną w 1997 roku. Jednak w 2005 roku w ramach restrukturyzacji fiński koncern energetyczny Fortum sprzedał 50% udziałów w spółce Gazpromowi. Finlandia traktowała więc projekt NS1 jako inicjatywę biznesową i wydała pozwolenie na budowę w listopadzie 2009 roku, obwarowując je kilkoma warunkami środowiskowymi (zakaz zakotwiczania statków układających gazociąg, specjalny podatek na pokrycie strat rybołówstwa). Finlandia nie widzi zagrożeń we współpracy energetycznej z Rosją. Importuje 100% gazu z Rosji i uznaje Gazprom za wiarygodnego partnera, ponieważ w przeciwieństwie do państw Europy Środkowej i Wschodniej nie doświadczyła politycznie motywowanych przerw w dostawach rosyjskiego gazu. Gazprom miał też do niedawna 25% udziałów w firmie Gasum – fińskim operatorze sieci przesyłowej gazu, do wejścia w życie trzeciego pakietu energetycznego, kiedy to fiński rząd wykupił jego udziały. Ponadto gaz ziemny dla krajowej konsumpcji energii ma niewielkie znaczenie i w 2015 roku wynosił zaledwie ok. 7%. Finlandia nie posiada rozwiniętej sieci przesyłowej (zlokalizowana jest tylko na południu kraju) i dostrzega problem zależności od jedynego połączenia gazociągowego z Rosją (Imatra–Tampere), inwestuje więc w budowę niewielkich terminali LNG oraz w połączenie gazociągowe z Estonią[9].  

W Finlandii istnieją dosyć silne grupy interesów lobbujące za realizacją projektu NS2 ze względu na spodziewane korzyści dla fińskiej gospodarki, związane z utworzeniem centrów logistycznych dla budowy gazociągu w fińskich portach w Kotce i Hanko. Równocześnie fiński rząd, w przeciwieństwie do Szwecji, nie dostrzega zagrożeń dla bezpieczeństwa Finlandii w wykorzystaniu WSE i fińskich portów do budowy gazociągu. Powstanie NS2 popiera największy fiński związek zawodowy (Unia Pracowników Przemysłu Metalurgicznego), mający duże wpływy polityczne. W porcie w Kotce miałoby się odbywać  betonowanie i składowanie rur, w porcie w Hanko rury byłyby składowane. Na miejscu istnieje już niezbędna infrastruktura, gdyż obydwa porty były zaangażowane w budowę NS1. Związek liczy na to, że budowa NS2 pozwoliłaby zwiększyć zatrudnienie w obydwu miastach o ok. 300 osób (bezrobocie w liczącej ok. 55 tys. mieszkańców Kotce przekracza 20% i należy do najwyższych w kraju).

Wyczekujący Duńczycy: między Niemcami a USA

Prawdziwa debata na temat projektu rozpocznie się w Danii dopiero w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na budowę gazociągu przez spółkę Nord Stream 2 na początku 2017 roku. Dotychczas dyskusja była sporadyczna i powierzchowna, a wypowiedzi przedstawicieli rządu Larsa Løkke Rasmussena (liberalna partia Venstre) były nader powściągliwe. Debatę na krótko ożywił w lipcu apel ministrów spraw zagranicznych Polski, Litwy i Estonii do duńskiego rządu o zablokowanie budowy gazociągu. Za budową NS2 optuje nacjonalistyczna Duńska Partia Ludowa, popierająca mniejszościowy rząd Venstre, natomiast część polityków lewicowej opozycji – głównie z socjalliberałów (niewielka partia) i socjaldemokratów (największa partia w parlamencie) – sprzeciwia się budowie NS2[10]. W Danii nie ma silnych grup interesu lobbujących za budową gazociągu NS2, choć w przypadku realizacji projektu NS2 potencjalnie mogłyby skorzystać duńskie firmy  konsultingowe i prawnicze, które doradzały spółce Nord Stream przy budowie pierwszych nitek gazociągu.

Dania nie będzie blokować lub opóźniać projektu na gruncie prawa krajowego i prawa morza. Można się spodziewać, że wyrazi zgodę na wytyczenie trasy gazociągu NS2 w wyłącznej strefie ekonomicznej oraz w morzu terytorialnym. Jednocześnie duński rząd przyjął wyczekująca postawę, zapowiadając, że nie będzie dokonywać żadnych analiz i nie zajmie stanowiska przed wpłynięciem wniosku spółki o pozwolenie na budowę. Na taką postawę rządu składa się kilka przyczyn. Po pierwsze, Dania przywiązuje dużą wagę do przestrzegania prawa morza, a jego duńska interpretacja obliguje państwo do wyrażenia zgody na budowę gazociągu w duńskim morzu terytorialnym. Ponadto stosowanie Konwencji o prawie morza odgrywa kluczową rolę w duńskiej polityce w Arktyce, gdyż stanowi podstawę do rozstrzygnięcia kwestii pokrywających się duńskich i rosyjskich roszczeń do szelfu kontynentalnego. Po drugie, wyczekująca postawa Danii związana jest z chęcią uniknięcia sytuacji, w której musiałaby jednoznacznie poprzeć zwolenników realizacji projektu gazociągowego (głównie najważniejszego partnera gospodarczego – RFN) lub jego przeciwników (przede wszystkim kluczowego sojusznika w polityce bezpieczeństwa – USA, a także państwa Europy Środkowej i Wschodniej). Duńczycy dostrzegają też geopolityczny wymiar projektu NS2. Danii zależy więc na tym, aby odpowiedzialność za losy projektu NS2 przenieść na poziom UE. Kopenhaga dąży do tego, aby stanowisko w sprawie zgodności projektu z trzecim pakietem energetycznym zajęła Komisja, a dyskusja nad projektem odbyła się w Radzie Europejskiej[11].

Pole manewru Danii w kwestii budowy NS2 ogranicza też wcześniejsza zgoda na ułożenie gazociągu NS1 w duńskiej WSE i morzu terytorialnym wydana w październiku 2009 roku przez rząd Larsa Løkke Rasmussena (obecnego premiera), który traktował NS1 jako inicjatywę biznesową. Ponadto zakup gazu z Rosji jest postrzegany przez duński biznes gazowy jako inwestycja w dywersyfikację źródeł dostaw. Proces przyznawania zgody środowiskowej przypadł na początek spadku wydobycia gazu ziemnego w Danii związanego z wyczerpywaniem się duńskich złóż na Morzu Północnym[12]. Największa duńska państwowa firma energetyczna DONG zaczęła więc importować niewielkie ilości gazu z zagranicy w celu zwiększenia bezpieczeństwa dostaw – głównie na rynek wewnętrzny i szwedzki. Elementem tej strategii były inwestycje w wydobycie gazu ze złóż norweskich oraz zawarcie umów gazowych z rosyjskim Gazpromem (w roku 2006 i 2009) na dostawy przez gazociąg NS1 i sieć w RFN[13]. Mimo importu gazu z Norwegii i Rosji Dania jest nadal państwem niezależnym energetycznie i eksporterem netto zarówno ropy naftowej, jak i gazu ziemnego. Nie należy się obawiać zwiększenia uzależnienia od zagranicznych dostawców w przyszłości – Kopenhaga od kilku lat konsekwentnie prowadzi politykę całkowitego przejścia na energetykę odnawialną do 2050 roku i stopniowo odchodzi od udziału paliw kopalnych w krajowej konsumpcji energii[14].

MAPA

Planowany przebieg trasy gazociągu Nord Stream 2 

Źródło: Gazprom Export, Nord Stream and Nord Stream 2 pipeline map scheme, http://www.gazpromexport.ru/en/projects/