OPAL dla Gazpromu? Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie niemieckiej odnogi gazociągu Nord Stream

Współpraca: Szymon Kardaś i Tomasz Dąborowski

28 października Komisja Europejska w odpowiedzi na wniosek niemieckiego regulatora ogłosiła decyzję określającą warunki większego wykorzystania przepustowości lądowej odnogi Nord Stream – gazociągu OPAL – przez rosyjski koncern gazowy Gazprom (i ewentualnie inne firmy). Decyzja ta rodzi szereg pytań ze względu na treść, tryb, kontekst jej wydania oraz możliwe konsekwencje. Wątpliwości potęguje nieprzejrzystość informacji dotyczących zarówno samego gazociągu OPAL i pierwotnych zasad jego wykorzystania (w tym wyłączenia z zasady dostępu strony trzeciej – TPA), jak i obecnej decyzji KE. W rezultacie decyzja Komisji rodzi sprzeczne reakcje. Z jednej strony widziana jest (m.in. przez stronę polską czy ukraińską) jako ułatwiająca Gazpromowi większy dostęp do rynku europejskiego kosztem bezpieczeństwa dostaw do Europy Środkowej i tranzytu przez Ukrainę, z drugiej zaś – jako niespełniająca oczekiwań Gazpromu i operatora OPAL, szukających większych możliwości długoterminowego rezerwowania przepustowości gazociągu. Nie jest więc pewne, kiedy oraz czy w ogóle warunki wykorzystania OPAL w zaproponowanym przez KE kształcie zostaną wdrożone, a w konsekwencji – czy podjęta decyzja zakończy wieloletni proces negocjacji zasad wykorzystania niemieckiego gazociągu.

Stan dotychczasowy

W 2009 roku Komisja Europejska zgodziła się na wyłączenie tranzytowej części przepustowości gazociągu OPAL (tzn. przepustowości z Niemiec do Czech) z zasady TPA: powyżej 50% (nawet 100%) pod warunkiem wdrożenia programu uwalniania gazu (sprzedaży 3 mld m3 gazu rocznie w ramach  aukcji)[1], w pozostałych przypadkach w 50%. Ponieważ program uwalniania gazu nigdy nie był wdrożony, OPAL jest do tej pory wyłączony z TPA w 50% i wykorzystywany (głównie przez Gazprom) poniżej faktycznego potencjału – por. Aneks 1. 

Od kilku lat rosyjski koncern, popierany przez niemieckiego regulatora (Bundesnetzagentur, BNetzA), zabiegał o zgodę KE na pełne wyłączenie gazociągu OPAL z TPA i możliwość długoterminowego wykorzystywania całej przepustowości gazociągu. Podstawowym argumentem w tej sprawie był de facto brak zainteresowania wolnymi przepustowościami w gazociągu ze strony firm trzecich. KE unikała podjęcia decyzji w tej sprawie, przedłużając procedurę administracyjną m.in. przez przesuwanie terminów.

Decyzja KE, punkty niejasne, wątpliwości

W maju 2016 roku BNetzA złożył – na podstawie czterostronnego porozumienia zawartego przez Gazprom, Gazpromexport, operatora OPAL oraz BNetzA[2] – kolejny wniosek do KE o zatwierdzenie propozycji większego wykorzystania przepustowości OPAL. Termin rozpatrzenia wniosku mijał 31 października br. i według wiceprzewodniczącego KE ds. unii energetycznej Maroša Šefčoviča Komisja nie miała solidnych podstaw prawnych, by go odrzucić[3]. 28 października KE ogłosiła decyzję regulującą zasady wykorzystania OPAL: zgodnie z uprawnieniami zaakceptowała warunkowo propozycję BNetzA, wnosząc o szereg zmian w jej treści. Według opublikowanego komunikatu prasowego Komisja:

• ustaliła poziom wyłączenia przepustowości OPAL z reguły TPA na poziomie 50%;
• zdecydowała, że do 20% przepustowości OPAL (w przypadku popytu na nią) ma być sprzedawane na aukcjach na niemieckim hubie Gaspool firmom trzecim. Gazprom (i inne firmy mające pozycję dominującą na rynku czeskim) mogą ubiegać się o te przepustowości tylko po określonej cenie bazowej. Jeśli będzie udokumentowany duży popyt, poziom sprzedaży firmom trzecim może zostać zwiększony;
• w konsekwencji umożliwiła, by pozostałe co najmniej 30% przepustowości było sprzedawane w ramach aukcji bez dodatkowych warunków i/lub ograniczeń, co znaczy, że może je zarezerwować Gazprom, zwiększając tym samym swój udział w przepustowościach OPAL do co najmniej 80%;
• nałożyła obowiązek certyfikacji (przez krajowego regulatora i KE) operatora spółki OPAL[4].

Zmiany zaproponowane przez KE powinny obowiązywać do 2033, są prawnie wiążące niemieckiego regulatora i powinien on je wdrożyć w ciągu miesiąca. Trudno się jednak tego spodziewać. Konieczność konsultacji przez BNetzA nowych zasad z firmami, których miałyby dotyczyć, skutkowałaby najpewniej kilkumiesięcznym odroczeniem terminu wdrożenia nowych regulacji. Istnieje też prawna możliwość zaskarżenia propozycji KE bądź rezygnacji przez BNetzA ze złożonych w maju br. propozycji zmian zasad wykorzystania OPAL (i np. wypracowania wraz z operatorem OPAL i Gazpromem nowych).

Komisja Europejska nie opublikowała jeszcze treści decyzji dotyczących gazociągu OPAL w dzienniku urzędowym UE, a sam komunikat prasowy rodzi szereg wątpliwości – m.in. ze względu na niekompletność informacji tam zawartych. KE, odnosząc się do wniosku niemieckiego regulatora oraz swojej poprzedniej decyzji (wydanej wyłącznie po niemiecku), nie precyzuje wprost, czy obecna decyzja odnosi się do całości przepustowości gazociągu, czy też tylko do przepustowości „tranzytowej” oraz jak odróżnić jedną od drugiej w warunkach coraz silniej zintegrowanych rynków niemieckiego i czeskiego. Niejasne jest też m.in., czy i jaki minimalnie poziom przepustowości OPAL musi być udostępniany firmom trzecim oraz na jakich zasadach poziom ten może rosnąć (lub maleć).

Kontrowersyjny był także sam tryb informowania przez KE o podjętej decyzji. Niepotwierdzone szczegóły były dostępne w mediach na kilka dni przed ogłoszeniem decyzji, natomiast po jej formalnym ujawnieniu na konferencji prasowej obowiązywał kilkugodzinny zakaz upowszechnienia informacji (do godziny 18.00 w piątek 28 października). Rodziło to podejrzenia, że KE celowo chciała utrudnić dystrybucję informacji i natychmiastową reakcję na nią. Treść decyzji jeszcze przed jej formalnym upublicznieniem spotkała się z krytyką ze strony spółek gazowych – polskiego PGNiG i ukraińskiego Naftohazu. Zarazem wydaje się ona także nie odpowiadać w pełni stronom zainteresowanym, w tym Gazpromowi i spółce OPAL (por. Aneks 2).

Wreszcie wątpliwości budzi też koincydencja czasowa podjęcia przez KE odwlekanej od lat decyzji dotyczącej gazociągu OPAL z rozmowami unijno-rosyjskimi o coraz bardziej prawdopodobnej ugodzie w postępowaniu antymonopolowym KE wobec Gazpromu (26 października) oraz plotki o rezygnacji strony rosyjskiej z budowy gazociągu Nord Stream 2. Prowokuje ona m.in. pytanie o to, czy nie mamy do czynienia z szerszym, pakietowym porozumieniem gazowym UE–Rosja. Choć byłoby to dość zaskakującą zmianą dotychczasowego trybu działania KE w relacjach z Gazpromem, to niewątpliwie decyzja dotycząca gazociągu OPAL (o ile zostanie wdrożona) i ewentualna ugoda antymonopolowa, rozwiązując dwa kontrowersyjne od lat tematy w rosyjsko-unijnych relacjach gazowych, przyczyniałyby się do ich poprawy.

Możliwe konsekwencje

Trudno jest w chwili obecnej stwierdzić, czy i kiedy warunki wykorzystywania gazociągu OPAL określone przez KE zostaną wdrożone przez niemieckiego regulatora (por. wyżej), oraz czy i w jaki sposób Gazprom zdecyduje się z nich skorzystać.

Można natomiast powiedzieć, że warunki określone przez KE stwarzają możliwość ubiegania się przez Gazprom o zwiększenie przesyłu gazu gazociągiem OPAL o 10,2 mld m3. Tym samym umożliwiają (wraz z rozważaną obecnie opcją zwiększenia przepustowości gazociągu Nord Stream o 5 mld m3) większe dostawy rosyjskiego gazu na rynki niemiecki i środkowoeuropejski. Wzrost dostaw rosyjskiego surowca (po potencjalnie konkurencyjnych cenach) przez OPAL:

– zmniejszałby popyt w Europie Środkowej na dostawy z istniejących alternatywnych szlaków / źródeł (np. terminalu LNG w Świnoujściu) i ograniczał zapotrzebowanie na realizację nowych projektów dywersyfikacyjnych;

– zmniejszałby znaczenie tranzytowe Ukrainy, a zarazem zwiększał rolę Niemiec, a także Czech w tranzycie rosyjskiego gazu;

– prowokowałby pytania o wpływ na możliwość realizacji unijnego celu dywersyfikacji źródeł dostaw.

Dostępność dla Gazpromu większych przepustowości OPAL, a w konsekwencji możliwość przesyłania większych ilości gazu Nord Stream (wzmocniona jeszcze planowanym zwiększeniem jego przepustowości o 5 mld m3), mogłaby ograniczyć doraźnie potrzebę realizacji gazociągu Nord Stream 2 przez Gazprom (możliwość przekierowania większych objętości gazu ze szlaku przez Ukrainę i/lub większych dostaw na rynek unijny). Jednocześnie nie powinna być to przesłanka do rezygnacji z realizacji Nord Stream 2 przez Gazprom: większa dostępność gazociągu OPAL nie pozwala zrealizować wszystkich celów stawianych przed Nord Stream 2, może natomiast w pewnym stopniu ułatwiać – rozwiązując kwestie zasad przesyłu gazu przez Niemcy – jego realizację.

Warunki określone przez KE zmuszałyby jednocześnie Gazprom do aktywnego włączenia się do gry rynkowej: aby wykorzystać możliwości większego przesyłu gazu przez OPAL, Gazprom musiałby rezerwować przepustowości na zasadach krótkoterminowych poprzez regularne uczestnictwo w ich aukcjach, a tym samym w jeszcze większym niż dotychczas stopniu dopasować się do reguł gry liberalizującego się rynku unijnego.

Ewentualne wykorzystanie przepustowości udostępnianych (według warunków zdefiniowanych przez KE) stronom trzecim poprzez niemiecki hub Gaspool prowadziłoby natomiast do większej integracji z rynkiem niemieckim rynku czeskiego, a potencjalnie i całego środkowoeuropejskiego. Tym samym rosłaby rola Niemiec na regionalnym rynku gazowym i spadały szanse na realizację części regionalnych projektów integracyjnych w Europie Środkowej (w tym integracji rynków państw V4).

Aneks 1. Gazociąg OPAL i rezerwacja jego przepustowości

Gazociąg OPAL, który biegnie z Lubmina koło Greifswaldu (punkt wejścia Nord Streamu do sieci niemieckiej) do Olbernhau na granicy niemiecko-czeskiej, został uruchomiony w 2011 roku. Należy w 80% do spółki WIGA (WIGA Transport Beteiligungs-GmbH & Co. KG – współwłasność Wintershall i Gazprom), a w 20% do spółki Lubmin-Brandov Gastransport GmbH (spółka córka E.ON-u). Jego przepustowość wynosi 36,5 mld m3.

Rezerwacje przepustowości:

- 6,4 mld m3 rocznie ma zarezerwowane E.ON (w związku z 20-procentowym udziałem w OPAL), 4,5 mld m3 – operator Gascade, który udostępnia przesył stronom trzecim (głównie na zasadach krótkoterminowych via PRISMA);

- z pozostałych 25,6 mld m3 połowa jest (na mocy obowiązującego wyłączenia z TPA) wykorzystywana przez Gazprom, a połowa de facto nie była wykorzystywana.

(Agata Łoskot-Strachota)

Mapa. Gazociąg OPAL

Aneks 2. Reakcje na decyzję KE dotyczącą gazociągu OPAL

– niemieckie:

Media podkreślają przede wszystkim to, że Komisja Europejska zmusza niemieckiego regulatora BNetzA do zaostrzenia jego propozycji wykorzystania gazociągu OPAL. Zwracają przy tym uwagę na stanowisko Polski, która jest przeciwna nadawaniu Gazpromowi specjalnych przywilejów na rynku UE. BNetzA nie opublikował oświadczenia prasowego, natomiast poinformował, że rozpocznie rozmowy z przedsiębiorstwami, których bezpośrednio dotyczy decyzja Komisji (BNetzA ma miesiąc na wdrożenie decyzji KE). Z kolei operator gazociągu OPAL (OPAL Gastransport Gmbh & Co. KG) w oświadczeniu prasowym poinformował, że odniesie się do szczegółów decyzji KE po jej udostępnieniu spółce[5]. Zasugerował też, że w interesie spółki leży znalezienie rozwiązania umożliwiającego długoterminowe wykorzystanie przepustowości gazociągu OPAL. Wynika z tego, że decyzja KE nie odpowiada w pełni interesom operatora, który też nie traktuje jej jako decyzji finalnej.

(Rafał Bajczuk)

– austriackie:

Media austriackie informowały o decyzji KE w odmiennym tonie niż niemieckie. Podkreślano przede wszystkim to, że Gazprom uzyskał duże ustępstwa ze strony Komisji Europejskiej. Austriaków interesuje również wpływ decyzji na realizację gazociągu Nord Stream 2, w który zaangażowany jest austriacki koncern OMV. Gazeta Wiener Zeitung napisała, że decyzja KE w sprawie OPAL jest pozytywnym sygnałem dla inwestycji w Nord Sstream 2. Gazeta zwraca również uwagę na stanowisko PGNiG przeciwne decyzji KE.

(Rafał Bajczuk)

– rosyjskie:

Reakcje na decyzję KE w sprawie gazociągu OPAL nie są jednoznaczne. Z jednej strony w artykułach prasowych dominują komentarze pozytywne, sugerujące, że korzystna dla Gazpromu decyzja KE jest racjonalna i sprawiedliwa, jeśli uwzględnić aktualną sytuację rynkową (brak realnego zainteresowania wykorzystywaniem „wolnej” przepustowości gazociągu ze strony konkurentów Gazpromu; próba zabezpieczenia się przez UE na wypadek problemów z tranzytem rosyjskiego gazu przez Ukrainę ze względu na niższy niż w ubiegłych latach poziom zapełnienia ukraińskich magazynów gazowych).

Z drugiej strony pierwsza publiczna wypowiedź przedstawiciela Gazpromu, która miała miejsce dopiero 1 listopada (4 dni po wydaniu komunikatu przez KE), wzmacnia wątpliwości co do tego, czy przyjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z oczekiwaniami rosyjskiego koncernu. Wiceprezes Gazpromu Aleksandr Miedwiediew w wywiadzie telewizyjnym oświadczył bowiem, że Komisja Europejska wniosła w trybie jednostronnym zmiany do czterostronnego porozumienia w sprawie eksploatacji gazociągu OPAL. Oceniając krytycznie postępowanie KE, dodał, że Gazprom podejmie decyzję co do akceptacji zmodyfikowanego przez KE porozumienia dopiero po uważnej analizie dokumentu. 

(Szymon Kardaś)

– ukraińskie:

Jeszcze przed publikacją decyzji, 27 października, Naftohaz wydał oświadczenie, w którym wyraził nadzieję, że decyzja KE w sprawie wykorzystywania gazociągu OPAL będzie nie tylko w pełni zgodna z unijnym ustawodawstwem energetycznym i antymonopolowym, ale również uwzględniać będzie dążenie UE do niezależności energetycznej. Stwierdził również, że konsekwencją ewentualnego większego wykorzystywania przez Gazprom mocy przepustowych gazociągu OPAL byłaby realizacja planów rosyjskiego koncernu co do „zniszczenia ukraińskiego systemu transportowego jako konkurenta w dostawach gazu do państw UE”. Naftohaz ostrzegł w komunikacie, że w konsekwencji przyjęcia przez KE takiej decyzji ilość tranzytu rosyjskiego gazu przez Ukrainę oraz ukraińskie dochody z tego tytułu znacząco spadną. Z przedstawionych wyliczeń wynika, że jeśli Gazprom uzyska dostęp do dodatkowych 30% mocy OPAL, to tranzyt zmniejszy się o 10–11 mld m3 rocznie, a dochody ukraińskie spadną o 290–320 mln USD. W przypadku otrzymania dostępu do 40% mocy gazociągu OPAL tranzyt obniży się o 13,5–14,5 mld m3, dochody zaś o 395–425 mln USD.

Wielu ukraińskich polityków wyraziło zaniepokojenie decyzją KE w sprawie gazociągu OPAL, podkreślając, że wpłynie ona negatywnie na bezpieczeństwo energetyczne Ukrainy. Jednocześnie w Kijowie wzmogły się wezwania do przyjęcia narodowego programu dywersyfikacji dostaw surowców energetycznych, w szczególności gazu. Rada Najwyższa przygotowuje specjalny apel do parlamentów państw unijnych i organów wykonawczych UE w sprawie ryzyka, jakie niesie realizacja nowych projektów gazociągowych omijających Ukrainę.

(Wojciech Konończuk)

– środkowoeuropejskie:

Władze Czech, Słowacji i Węgier nie zareagowały publicznie na decyzję KE w sprawie gazociągu OPAL. Spośród koncernów energetycznych w tych państwach stanowisko przedstawił jedynie czeski EPH – współwłaściciel słowackiego gazociągu tranzytowego Eustream. Czeska firma oświadczyła, że biorąc pod uwagę klauzulę ship-or-pay (Gazprom zobowiązany jest do przesyłania 50 mld m3 przez Słowację do 2028 roku) oraz rzeczywisty rozkład przepływów gazu w Europie, nie spodziewa się, żeby decyzja KE odbiła się na jej zyskach.

Brak reakcji władz Czech na decyzję KE prawdopodobnie wiąże się z faktem, że choć Praga pozytywnie ocenia perspektywy zwiększenia przesyłu przez gazociąg OPAL, nie chce akcentować odrębności swoich interesów względem Bratysławy i Warszawy. O czeskich interesach w kontekście gazociągu OPAL piszą natomiast otwarcie czeskie media, które oceniają decyzję KE jako pozytywną dla niemiecko-kanadyjskiej spółki Net4Gas – właściciela i operatora gazociągu Gazela, będącego przedłużeniem gazociągu OPAL – a zarazem jako pozytywną dla Czech, w związku ze spodziewanym wzrostem zysku z tranzytu gazu przez czeskie terytorium.

Brak komentarza władz Słowacji do decyzji KE w sprawie OPAL wpisuje się w trend słabnącej krytyki rządu wobec projektu Nord Stream 2. Słowacja jako państwo sprawujące prezydencję w Radzie UE woli występować w roli moderatora unijnych dyskusji, a spór z KE w sprawie OPAL oznaczałby spór z Marošem Šefčovičem – wiceprzewodniczącym KE ds. unii energetycznej. Słowacki rząd, współpracujący z Šefčovičem, prawdopodobnie traktuje decyzję KE jako rozwiązanie złe, ale najlepsze z obecnie możliwych i poprzez Šefčoviča stara się akcentować swój główny interes w polityce energetycznej – zachowanie tranzytu gazu przez Słowację, najlepiej poprzez utrzymanie przesyłu rosyjskiego gazu przez Ukrainę. W związku ze zwiększeniem przesyłu rosyjskiego gazu przez OPAL Bratysława będzie zapewne zabiegała o to, żeby spodziewany spadek przesyłu gazu z kierunku Ukrainy był rekompensowany zwiększonym przepływem surowca z kierunku Czech.

Brak stanowiska Węgier wobec decyzji KE w sprawie OPAL jest powiązany z tym, że Budapeszt z jednej strony obawia się budowy Nord Stream 2 i w konsekwencji znacznego ograniczenia przesyłu gazu przez Ukrainę, ale z drugiej strony nie chce zaogniać stosunków z Moskwą. Zarówno rząd, jak i koncerny energetyczne zadowolone są z obecnych warunków współpracy gazowej z Rosją. Poparcie Budapesztu dla wyszehradzkich inicjatyw politycznych wymierzonych w projekt Nord Stream 2 jest w dużej mierze podyktowane wolą zacieśniania współpracy środkowoeuropejskiej, ale też wpisuje się w demonstrację braku zgody na „nierówne” traktowanie przez Komisję różnych projektów (pretensje do KE o zastrzeżenia wobec South Stream) i nie należy się spodziewać, że pociągnie za sobą jakieś formalne decyzje (np. zaskarżanie decyzji KE, arbitraż z Gazpromem).

(Jakub Groszkowski)