Historia bez zakończenia. Nowa odsłona rosyjsko-białoruskiego sporu energetycznego

Energetyka jest kluczowym wymiarem stosunków rosyjsko-białoruskich. Białoruś jest niemal całkowicie uzależniona od dostaw ropy i gazu z Rosji, a ich preferencyjne ceny są dla Mińska niezbędne dla utrzymania przestarzałego modelu gospodarczego i stabilności społecznej. Z kolei dla Rosji mechanizm subsydiowania Białorusi był i pozostaje środkiem wzmacniania wpływów politycznych. Różnice zdań między Mińskiem i Moskwą co do zasad współpracy i cen surowców prowadzą do regularnie wybuchających sporów energetycznych.

W ostatnich latach sytuacja w sferze współpracy energetycznej uległa zaostrzeniu ze względu na dążenie Rosji do optymalizacji kosztów wspierania białoruskiego sojusznika przy rosnącym rozczarowaniu brakiem jego lojalności. Towarzyszy temu pogłębiająca się recesja gospodarki białoruskiej, która zmuszała władze Białorusi do zabiegania o większe subsydia. W rezultacie od początku 2016 roku narastał kolejny rosyjsko-białoruski spór energetyczny, który przerodził się w bezprecedensowo długotrwały i głęboki kryzys obejmujący niemal wszystkie aspekty współpracy obu państw. W kwietniu br. strony wypracowały pakiet porozumień regulujących większość problemów, w tym przede wszystkim warunki dostaw surowców energetycznych na najbliższe lata. W praktyce jednak wiele kwestii pozostaje niejasnych, co stwarza pole do kolejnych konfliktów. Moskwa i Mińsk są umiarkowanie zadowolone z wypracowanego porozumienia i traktują je jako tymczasowy kompromis. Wyraźne są brak zaufania i sprzeczne cele obu stron. Białoruś bowiem wciąż liczy na znacznie większe dofinansowanie, usiłując przy tym wykazać swoją samodzielność w polityce wewnętrznej i zagranicznej. Kreml z kolei, zmniejszając subwencje, byłby gotów do zwiększenia wsparcia jedynie za cenę bezwarunkowego podporządkowania Mińska wobec Moskwy.

Uwarunkowania sporu

Źródłem wszystkich rosyjsko-białoruskich sporów naftowo-gazowych jest znaczne uzależnienie białoruskiej gospodarki od dostaw surowców energetycznych z Rosji. W przypadku gazu jest to 100% dostaw, co sprawia, że ceny błękitnego paliwa mają istotny wpływ na rentowność białoruskiego, w znacznej mierze przestarzałego przemysłu, którego część (np. zakłady azotowe czy potasowe) wykorzystuje ten surowiec w cyklu produkcyjnym. Dostawy ropy naftowej z Rosji stanowią ponad 90% białoruskiej konsumpcji. Co prawda Białoruś od lat wydobywa ok. 1,6 mln ton ropy z własnych złóż, jednak całość tego wydobycia jest przeznaczana na eksport, przede wszystkim do Niemiec. Tym samym białoruskie rafinerie są całkowicie uzależnione od rosyjskiego surowca. Jeszcze w 2015 roku aż 1/4 wszystkich wpływów z eksportu pochodziła ze sprzedaży białoruskich produktów naftowych. W rezultacie branża petrochemiczna ma strategiczne znaczenie dla kondycji całej gospodarki białoruskiej. Jednocześnie Białoruś, mimo podejmowanych już wielokrotnie w ubiegłych latach prób dywersyfikacji źródeł dostaw surowców energetycznych, nie jest w stanie znaleźć korzystnej cenowo alternatywy dla rosyjskich dostaw i w perspektywie krótko- i średnioterminowej wydaje się to niemożliwe.

Zależność energetyczna Białorusi od Rosji wpisuje się w kontekst skomplikowanych stosunków pomiędzy oboma państwami, w których Moskwa dąży do pełnego podporządkowania Mińska i wymuszenia strategicznych ustępstw podkreślających pełną lojalność wobec Moskwy. Przykładem tego może być (wysuwane od jesieni 2015 roku) żądanie udzielenia zgody na rozmieszczenie pod Bobrujskiem bazy rosyjskiego lotnictwa wojskowego. Ponadto Kreml oczekuje od Mińska pełnego zaangażowania w proces integracji w ramach Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej (EUG) oraz poparcia dla swoich działań wobec Ukrainy. Jednocześnie Moskwa stara się optymalizować koszty subsydiowania białoruskiej gospodarki, systematycznie zmniejszając w ostatnich latach wielkość wsparcia dla Białorusi (według raportu Międzynarodowego Funduszu Walutowego wartość subsydiów stanowiła w 2013 roku prawie 20% PKB Białorusi; w 2015 roku już niewiele ponad 10%)[1]. Tymczasem prezydent Alaksandr Łukaszenka, zabiegając o utrzymanie subwencji na jak najwyższym poziomie, jednocześnie starał się unikać poważnych ustępstw politycznych.

Długa droga do porozumienia

Najnowszy spór energetyczny zaczął się od tego, że strona białoruska, powołując się na członkostwo w EUG, uznała, iż ma prawo do cen wewnątrzrosyjskich, znacznie niższych od stawek dla odbiorcy zewnętrznego. W związku z tym od stycznia 2016 roku Mińsk opłacał dostawy gazu według jednostronnie obniżonej ceny na poziomie od 80 do 107 USD za 1000 m3 zamiast 132–141 USD[2] przewidzianych w obowiązującym kontrakcie z Gazpromem. Strona rosyjska nie przyjęła tej argumentacji, w związku z czym systematycznie narastało zadłużenie, które do kwietnia br. osiągnęło kwotę 726 mln USD. Rosja, aby wymusić na Białorusi uregulowanie tej zaległości, od czerwca 2016 roku zredukowała dostawy ropy naftowej dla białoruskich rafinerii łącznie z 24 mln zaplanowanych na cały rok do 18 mln. Co prawda 10 października 2016 roku przedstawiciele obu państw poinformowali o zawarciu porozumienia, jednak kolejne tygodnie pokazały, iż nie jest ono implementowane. Jednocześnie w katalogu rozbieżności na linii Mińsk–Moskwa zaczęły pojawiać się kolejne kwestie, takie jak status granicy pomiędzy oboma państwami, procedury kontroli granicznej, dostęp białoruskich produktów spożywczych (przede wszystkim wyrobów mięsnych i mleczarskich) do rosyjskiego rynku. Ponadto kontrolowany przez Moskwę Eurazjatycki Fundusz Stabilizacji i Rozwoju zablokował dalszą realizację linii kredytowej dla Białorusi o wartości 2 mld USD.

Ponadto w rosyjskich mediach, od jesieni nasilała się kampania propagandowa, w której podważano lojalność Alaksandra Łukaszenki wobec rosyjskiego sojusznika[3] i sugerowano, iż w związku z tym może dojść na Białorusi do powtórki krwawych wydarzeń na Ukrainie[4]. Kulminacja sporu nastąpiła, gdy poirytowany konfrontacyjną postawą Moskwy Alaksandr Łukaszenka zbojkotował szczyt przywódców EUG oraz Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym 26 grudnia 2016 roku w Petersburgu. W ten sposób białoruski prezydent jawnie zamanifestował narastające od dłuższego czasu niezadowolenie z braku oczekiwanych korzyści z udziału w inicjowanych przez Moskwę procesach integracji na obszarze poradzieckim[5]. Efektem tego było niepodpisanie przez Białoruś Kodeksu celnego EUG[6], co w praktyce oznaczało zablokowanie ważnego etapu powstawania tej struktury integracyjnej.

Wszystkie rozmowy przeprowadzone w I kwartale br. zakończyły się fiaskiem. Jednocześnie z harmonogramu dostaw ropy naftowej w pierwszych miesiącach 2017 roku wynikało, iż Białoruś w skali całego roku otrzyma zaledwie 16 mln ton surowca, czyli jeszcze o 2 mln mniej niż w roku poprzednim. Wydawało się wówczas, iż Rosja świadomie zwlekała z rozwiązaniem tego konfliktu, eskalując go jednocześnie, tak aby zmusić władze Białorusi do ustępstw. Również strona białoruska coraz bardziej usztywniała swoje stanowisko, co wyrażało się m.in. w odmowie uznania, wspomnianego wcześniej zadłużenia gazowego[7]. Dopiero w wyniku spotkania 3 kwietnia w Petersburgu prezydentów Rosji i Białorusi osiągnięto polityczne porozumienie regulujące zasady współpracy w sferze naftowo-gazowej[8].     

Ustępstwa strony białoruskiej i rosyjskie zobowiązania

Sekwencja wydarzeń wyraźnie wskazuje, iż niezbędnym warunkiem implementacji politycznych ustaleń, przyjętych przez liderów obu państw 3 kwietnia, były ustępstwa Białorusi w dwóch pryncypialnych dla Moskwy kwestiach spornych. 12 kwietnia strona białoruska zwróciła w całości zadłużenie w wysokości 726 mln USD. Również tego samego dnia Łukaszenka podpisał Kodeks celny EUG. Już dwa dni później wziął zaś udział w nieformalnym szczycie głów państw członkowskich EUG w Biszkeku, gdzie nie kwestionował zasadności dalszego udziału Białorusi w projekcie integracyjnym[9]. Kreml 13 kwietnia zgodził się na zatwierdzenie pakietu porozumień, dających Białorusi szereg następujących korzyści:  

Po pierwsze, Moskwa zgodziła się przywrócić wielkość dostaw ropy na Białoruś do poziomu 24 mln ton rocznie; pułap ten będzie obowiązywał do 2024 roku włącznie. Aktualny harmonogram kwartalnych dostaw przewiduje, że eksport rosyjskiej ropy wzrośnie z 4 mln ton I kwartale 2017 roku do 5 mln ton w II kwartale; w drugiej połowie 2017 roku obejmie natomiast 15 mln ton.

Po drugie, strona rosyjska zgodziła się na zniesienie obowiązku dostarczania Rosji przez Białoruś 1 mln ton produktów naftowych rocznie. Według wicepremiera Białorusi Uładzimira Siemaszki Mińsk będzie mógł dodatkowo zyskać ok. 150 mln USD rocznie, dzięki eksportowi własnych produktów naftowych na bardziej dochodowe rynki[10].

Po trzecie, Rosja zgodziła się udzielić Białorusi kredytów o łącznej wysokości 1,6 mld USD, z tego 1 mld USD bezpośrednio z Rosji oraz resztę z linii kredytowej uruchomionej w ramach Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju[11].

Po czwarte wreszcie ustalono, że Gazprom obniży w latach 2018–2019 cenę gazu dla Białorusi o ok. 20%, czyli do poziomu ok. 130 USD za 1000 m3 (według wicepremiera Siemaszki 129 USD za 1000 m3 w 2018 roku oraz 127 USD za 1000 m3 w 2019 roku)[12].

Kto wygrał, kto stracił?

Mimo że lista zobowiązań w kwestiach energetycznych jest szersza po stronie rosyjskiej, wydaje się, że osiągnięte porozumienia są jedynie pozornym sukcesem Mińska.

Po pierwsze, ostateczny kształt implementacji uzgodnień dotyczących współpracy gazowej nie jest jasny. Jak wynika z oświadczeń strony rosyjskiej surowiec z Rosji będzie dostarczany w latach 2018–2019 na warunkach gwarantujących cenę ok.130 USD za 1000 m3. Jednocześnie przy uwzględnieniu początkowe postulaty Białorusi (72–80 USD za 1000 m3, w późniejszym stadium negocjacji 100–107 USD za 1000 m3) ostateczna cena znacząco od nich odbiega. Ponadto brak informacji, czy przyjęte w międzyrządowych protokołach założenia zostaną wprowadzone w życie; z ustaleń wynika, że gwarantowana cena ma być wynikiem zmian formuły cenowej w kontrakcie Białorusi z Gazpromem. Pod koniec 2017 roku wygasa bowiem trzyletni rosyjsko-białoruski kontrakt na dostawy rosyjskiego gazu na Białoruś i nie jest do końca jasne, czy i w jakim stopniu polityczne ustalenia zostaną implementowane do nowego kontraktu. Z doniesień medialnych wynika również, że na mocy podpisanych protokołów usunięto klauzulę umożliwiającą pojawienie się na Białorusi – przy zrównaniu cen eksportowych z cenami wewnętrznymi na rynku rosyjskim – innych niż Gazprom dostawców. Utrudnia to Białorusi dywersyfikację w sferze gazowej.

Po drugie, w przypadku współpracy naftowej nie jest do końca jasne, ile z dostarczanej przez Rosjan ropy Białoruś będzie mogła wykorzystać do wytwarzania produktów naftowych we własnych rafineriach. Z jednej strony bowiem z wypowiedzi rosyjskiego ministra energetyki Aleksandra Nowaka wynika, że Białoruś będzie mogła swobodnie dysponować ropą dostarczaną przez Rosję[13]; z drugiej zaś wicepremier Rosji Arkadij Dworkowicz sugerował, że jedynie 18 z 24 mln ton surowca będą mogły być przeznaczone na potrzeby przetwórstwa w białoruskich rafineriach, a pozostałe 6 mln ton wyłącznie na reeksport. Ten drugi wariant oznaczałby de facto utrzymanie ubiegłorocznego poziomu przerobu ropy naftowej, obniżonego o blisko 6 mln ton w stosunku do roku 2015 (czyli znacznie poniżej możliwości produkcyjnych zmodernizowanych białoruskich rafinerii). Ubiegłoroczna redukcja dostaw przyczyniła się do zmniejszenia dochodów z eksportu produktów ropopochodnych o 1,2 mld USD[14] i 19-procentowego spadku produkcji sektora naftowego[15]. Jednocześnie według obliczeń rosyjskich ekspertów przy cenie ropy 55 USD za baryłkę Białoruś mogłaby z tytułu eksportu 6 mln ton rosyjskiej ropy zyskać rocznie ok. 570 mln USD. Tym samym trudno mówić o istotnej rekompensacie strat wynikających z ograniczenia dostaw dla białoruskich rafinerii.

Dodatkowym wyzwaniem dla białoruskiego sektora naftowego jest sukcesywne wdrażanie w Rosji od 1 stycznia 2015 roku tzw. manewru podatkowego. Polega on na systematycznym zmniejszaniu wielkości cła eksportowego na ropę surową (z 59% w 2014 do 30% w 2017 roku) wraz z podnoszeniem wartości podatku od wydobycia  (z ros. NDPI) – w odniesieniu do ropy z 419 rubli za tonę w 2014 roku do 919 rubli za tonę w 2017 roku. Tym samym białoruskie rafinerie już otrzymują droższy surowiec, a podwyższonych cen nie rekompensuje w tym przypadku niepobieranie przez Rosję ceł eksportowych na ropę naftową. W tej sytuacji władze Białorusi z ograniczonym zaufaniem podchodzą do wynegocjowanych porozumień i szukają możliwości dywersyfikacji dostaw ropy. 5 maja br. prezes białoruskiego koncernu naftowego Biełnieftiechim Ihar Laszenka zakomunikował, iż prowadzone są obecnie rozmowy „z innymi partnerami z innych regionów”, przy czym nie uściślił, o jakich konkretnych dostawców chodzi[16]. Ponadto 26 kwietnia jednym z kluczowych tematów spotkania Alaksandra Łukaszenki z prezydentem Petrem Poroszenką było bezpieczeństwo energetyczne, w tym zwiększenie eksportu białoruskich produktów naftowych na ukraiński rynek[17].

Po trzecie, nie jest pewne, kiedy i na jakich warunkach Białoruś otrzyma obiecany w toku kwietniowych negocjacji kredyt w wysokości 1 mld USD. Brak bowiem informacji o jakimkolwiek formalnym porozumieniu w tej sprawie, w związku z czym jest to co najwyżej wstępna zapowiedź potencjalnego wsparcia kredytowego. Brak jest również jasności co do kontynuacji programu stabilizacyjnego Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju. Trzecia transza w wysokości 300 mln USD została przekazana pod koniec kwietnia br. pomimo niewypełnienia przez Białoruś części makroekonomicznych warunków Funduszu, co było polityczną decyzją Kremla. Jednak już kolejne transze zostały uwarunkowane szeregiem wymogów, w tym podjęciem na szerszą skalę prywatyzacji państwowych zakładów przemysłowych[18]. Dla Mińska jest to kontrowersyjna kwestia, w związku z czym należy oczekiwać co najmniej opóźnień w przekazywaniu środków z Funduszu. 

Wnioski i prognoza

Wydaje się, iż obaj prezydenci zdecydowali się na porozumienie pod wpływem bieżących okoliczności, skłaniających do ustępstw na rzecz deeskalacji napięcia niebezpiecznego dla dalszego funkcjonowania obecnego modelu współpracy. Można przyjąć, iż dla Łukaszenki głównym czynnikiem skłaniającym do zawarcia porozumienia z Rosją były protesty społeczne, które po raz pierwszy od wielu lat ogarnęły cały kraj i były w dużej mierze rezultatem niezadowolenia zwykłych obywateli z długotrwałej recesji gospodarczej i związanego z tym spadku poziomu życia[19]. Co prawda stanowcze działania władz doprowadziły do uśmierzenia pod koniec marca fali protestów, jednak ich przyczyny nie zostały rozwiązane. W tej sytuacji dalsza eskalacja konfliktu z Rosją groziła zupełnym załamaniem gospodarczym, a co za tym idzie ryzykiem wybuchu niezadowolenia społecznego na trudną do opanowania skalę, nawet dla stosunkowo sprawnego w sferze represji reżimu autorytarnego.          

Moskwa była zainteresowana rozwiązaniem sporu na takich warunkach, które z jednej strony utrzymywałyby zależność polityczno-ekonomiczną Białorusi od Rosji, z drugiej nie wiązały się dla strony rosyjskiej ze zbyt wysokimi kosztami finansowymi. Ponadto nie można wykluczyć, iż Kreml chciał uniknąć zablokowania przez Mińsk wejścia w życie Kodeksu celnego EUG. Dla Władimira Putina taka widoczna porażka w procesie reintegracji obszaru poradzieckiego byłaby poważnym problemem wizerunkowym w kontekście przyszłorocznych wyborów prezydenckich w Rosji.

Porozumienia petryfikują stan uzależnienia energetycznego Białorusi od Rosji, co pozostaje jednym z kluczowych celów strategii Moskwy wobec Mińska. Pozwala to skutecznie wykorzystywać surowce energetyczne jako instrument w relacjach politycznych. Z kolei Białoruś może (zakładając pełną realizację zobowiązań Kremla) przynajmniej czasowo ustabilizować swoją sytuację gospodarczą. Wydaje się jednak, iż żadna ze stron nie osiągnęła stawianego sobie głównego celu. Z jednej strony bowiem rosyjskie subsydia są znacznie poniżej poziomu oczekiwań Mińska. Z drugiej, Moskwa nie uzyskała na razie od Białorusi satysfakcjonujących ustępstw (np. zgody na rozmieszczenie bazy wojskowej pod Bobrujskiem). Należy zatem oczekiwać, że porozumienia nie będą miały trwałego charakteru, tym bardziej że nie objęły wszystkich rozbieżności (kwestii granicy, eksportu do Rosji białoruskich produktów żywnościowych itd.). Tym samym nie można wykluczyć kolejnych kryzysów politycznych, których implikacje mogą być już dla Białorusi znacznie  poważniejsze.