Walka z korupcją na Ukrainie – w oczekiwaniu na rezultaty

Od ponad 20 lat głównym problemem niepodległej Ukrainy pozostaje systemowa korupcja. Zawłaszczenie państwa przez grupę polityczno-biznesową pod przywództwem Wiktora Janukowycza było jedną z głównych przyczyn masowych demonstracji społecznych podczas rewolucji godności. Po zmianie władzy w 2014 roku hasła walki z korupcją i oczyszczenia elit stały się jednym z najważniejszych deklarowanych priorytetów nowego prezydenta Petra Poroszenki i dwóch kolejnych premierów Arsenija Jaceniuka i Wołodymyra Hrojsmana. Walka z korupcją pozostaje też głównym warunkiem zachodniej pomocy dla Ukrainy.

Ocena dokonań ostatnich trzech lat nie jest jednoznaczna. Nie można się zgodzić z często wyrażaną opinią, że reforma antykorupcyjna poniosła klęskę. Skomplikowanych procesów społeczno-politycznych nie należy mierzyć w perspektywie krótkoterminowej. W sensie prawno-instytucjonalnym w sferze walki z korupcją uczyniono więcej niż przez cały okres niepodległości. Z drugiej strony realnych efektów działań antykorupcyjnych jest mało. Władze Ukrainy utraciły swój pierwotny zapał reformatorski, zaś większość parlamentarna często przyjmuje ustawodawstwo szkodzące walce z korupcją. Coraz bardziej widoczny jest opór przedstawicieli większości klasy politycznej i różnych grup interesu obawiających się, że reforma antykorupcyjna nie pozwoli im na prowadzenie biznesów według starych schematów. Głównym sukcesem jest powołanie dwóch niezależnych instytucji: Narodowego Biura Antykorupcyjnego (NABU) i Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP). Towarzyszy temu systemowe zaangażowanie się społeczeństwa obywatelskiego w walkę z korupcją. W 2015 i 2016 roku w zasadzie nie wzrósł bardzo niski poziom orzeczeń sądowych w zakresie przestępstw korupcyjnych. Jednak w ostatnich kilku miesiącach po raz pierwszy w historii aresztowano kilku prominentnych polityków i urzędników, co wywołało poważne zaniepokojenie wpływowych środowisk polityczno-biznesowych, które w odwecie coraz ostrzej zaczęły zwalczać niezależne instytucje antykorupcyjne. Ukraina znalazła się bliżej momentu krytycznego, gdy mogą zapaść pierwsze wyroki skazujące wobec urzędników wyższego szczebla. Jest to jednak nierówna walka, gdyż prowadzą ją jedynie urzędnicy instytucji antykorupcyjnych, gotowi do złamania „starych powiązań”, popierani przez społeczność międzynarodową i organizacje pozarządowe.

Poziom korupcji i pierwsze poważne śledztwa

Istnieją różne poziomy korupcji: korupcja niskiego szczebla (tzw. bytowa), korupcja średniego szczebla urzędniczego i wielka korupcja polityczna. Jeśli chodzi o tę ostatnią, to w grę wchodzą dwa zjawiska charakterystyczne dla współczesnej Ukrainy: zależność polityków od wielkiego biznesu i finansowanie partii politycznych przez grupy oligarchiczne. Nie można obiektywnie stwierdzić, czy po upadku reżimu Janukowycza średnia i wielka korupcja zmniejszyła się. Brakuje bowiem instrumentów do badania tego zjawiska. Najbardziej wiarygodną metodą jest długoletnia analiza porównawcza odpowiednich statystyk organów porządku publicznego i sądowych. Jednak w warunkach ukraińskich, bez sprawnie działającego wymiaru sprawiedliwości, nie ma to sensu. Popularny ranking Transparency International pokazuje subiektywny wymiar korupcji – jej postrzeganie przez społeczeństwo. W tych rankingach Ukraina tradycyjnie wypada bardzo słabo (w 2014 roku 142. miejsce, w 2015 roku 133. miejsce, w 2016 roku 131. miejsce na 176 badanych krajów), co oznacza, że korupcja pozostaje kluczowym problemem społecznym.

W warunkach wysokiego poziomu korupcji polegającego na ścisłym powiązaniu polityki i biznesu fundamentalne znaczenie dla Ukrainy ma realne i systemowe zaangażowanie się organów ścigania i sądownictwa do walki z korupcją. W tym zakresie po latach zastoju widać pierwsze pozytywne zmiany. W ostatnich miesiącach NABU postawiło poważne zarzuty korupcyjne dwóm aktywnym politykom, w tym: szefowi Państwowej Służby Fiskalnej Romanowi Nasirowowi (należącemu do partii Blok Petra Poroszenki), oskarżonemu o niezgodne z prawem rozłożenie zaległości podatkowych, co spowodowało znaczne straty dla skarbu państwa[1], oraz Mykole Martynence, prominentnemu działaczowi partii Front Ludowy oskarżonemu o niezgodne z prawem wyprowadzenie środków z państwowych przedsiębiorstw górniczych[2]. Trudno ocenić, na ile poważny materiał dowodowy zebrały NABU i SAP ani też ile czasu potrwa postępowanie sądowe, które jest wielowątkowe i wymaga szerokiej współpracy międzynarodowej. W przeciwieństwie do wcześniejszych śledztw NABU obydwie sprawy dotyczą stosunkowo wysokich sum – w tzw. sprawie Martynienki chodzi o zarzut kradzieży 17 mln USD, zaś w sprawie Nasirowa – około 75 mln USD[3]. NABU wystąpiła także do prokuratury z wnioskiem o zdjęcie immunitetu z trzech deputowanych: Olesia Dowgija, Maksima Polakowa i Borysława Rozenblata podejrzanych o przekupstwo deputowanych w sprawie ustaw dotyczących wydobycia bursztynu[4]. Dwa ważne śledztwa nie znalazły na razie finału. Mimo starań organów antykorupcyjnych sąd odmówił odebrania Mykole Złoczewskiemu, byłemu ministrowi ekologii, licencji do wydobycia gazu nabytych niezgodnie z prawem[5]. SAP zabrakło też dowodów do sporządzenia aktu oskarżenia przeciwko Michaiłowi Ochendowskiemu, szefowi Centralnej Komisji Wyborczej podejrzanemu o przyjęcie łapówki z tzw. czarnej księgowości Partii Regionów[6].

Narodowe Biuro Antykorupcyjne

Rozpoczęcie śledztw przeciwko wysokim urzędnikom było możliwe dzięki realnemu ukonstytuowaniu się pod koniec 2015 roku dwóch nowych niezależnych instytucji – biura antykorupcyjnego i prokuratury antykorupcyjnej. Jednak tworzenie tych instytucji zajęło więcej czasu, niż pierwotnie planowano. Niechęć konkurencyjnych instytucji, inercja systemu, słaba organizacja, problemy budżetowe i kadrowe, wszystkie te czynniki opóźniły reformę. Najważniejszą przyczyną opóźnień jest jednak trudny do precyzyjnego zbadania opór przedstawicieli klasy politycznej i różnych grup interesu, które nie są zainteresowane wzmocnieniem niezależności i potencjału śledczego tych instytucji. Poszczególne kluby parlamentarne, grupy deputowanych lub nawet pojedynczy deputowani wielokrotnie podejmowali próby ustawodawcze, by ograniczyć mandat NABU, na przykład poprzez wprowadzenie zasady, że nie może ona wszcząć śledztwa w sprawie umorzonej lub oddalonej przez prokuraturę. Co ciekawe, próby te nie wychodzą z jednego konkretnego klubu, lecz zarówno z Bloku Opozycyjnego wywodzącego się z Partii Regionów Janukowycza, jak i partii tworzących rząd: Bloku Petra Poroszenki lub Frontu Ludowego. W parlamencie blokowane są zmiany w ustawie o działalności operacyjno-rozpoznawczej mającej usamodzielnić NABU od innych organów bezpieczeństwa. Wybór członków komisji audytorskiej NABU, która zgodnie z ustawodawstwem otrzymała prawo do oceny działalności NABU i składania wniosków do prezydenta o utrzymanie lub odwołanie jej szefa, został w pełni upolityczniony[7].

Dotychczasowe efekty działalności NABU (według stanu na kwiecień 2017 roku) to 319 wszczętych postępowań, 178 zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, 91 aktów oskarżenia przygotowanych na podstawie materiałów biura. 57 spraw skierowała do sądów prokuratura antykorupcyjna. Według statystyk NABU podejrzanymi w tych postępowaniach są: urzędnicy centralnej i lokalnej administracji państwowej (25%), szefowie przedsiębiorstw z udziałem skarbu państwa (23%), sędziowie (14%), wysocy urzędnicy państwowi (9%). Postępowania dotyczą nie tylko spraw wszczętych po rewolucji godności, ale również przestępstw korupcyjnych popełnionych za reżimu Janukowycza (m.in. ścigania uczestników procederu przekupywania polityków partii politycznych czy korupcji związanej z fałszowaniem wyników wyborów parlamentarnych). Według stanu na kwiecień NABU przekazało do ukraińskich sądów wnioski o zajęcie środków pieniężnych w wysokości 2 mld hrywien (ok. 70 mln euro) [8].

Wielkie niewiadome i porażki

• Prokuratura

Od czasu objęcia stanowiska prokuratora generalnego przez Jurija Łucenkę, byłego szefa klubu parlamentarnego partii prezydenckiej, prokuratura pogrąża się w coraz ostrzejszym konflikcie kompetencyjnym z NABU. Mimo planowanego ograniczenia wpływu prokuratury na prowadzenie śledztw przez NABU oraz organizowanego Państwowego Biura Śledczego obecny prokurator generalny uważa, że NABU „nie powinno monopolizować walki z korupcją’’. Jego zdaniem głównym organem śledczym w tym zakresie powinna pozostać prokuratura. W sierpniu 2016 roku wzajemne prowadzenie spraw przeciwko sobie przez obie instytucje doprowadziło do bijatyki między funkcjonariuszami i krótkotrwałych zatrzymań[9]. W maju tego roku prokuratura wszczęła śledztwo przeciwko pochodzącemu z Gruzji zastępcy szefa NABU Gizo Ugławie, oskarżonemu m.in. o posiadanie podwójnego obywatelstwa w momencie objęcia obowiązków służbowych. NABU odrzuca te oskarżenia i uważa je za próbę dyskredytacji Ugławy w związku z prowadzonymi przez niego działaniami w sprawie Martynenki[10].

Według słów Łucenki, w 2016 roku prokuratura skierowała do sądów największą spośród wszystkich uprawnionych organów liczbę spraw korupcyjnych[11]. Jednak efektywność prokuratury w walce z korupcją należy uznać za niską. Ponieważ ani sądy, ani prokuratura nie publikują systemowo liczby wszczętych i zakończonych spraw antykorupcyjnych, należy się podeprzeć szacunkami niezależnego dziennikarstwa śledczego. Według portalu Naszy Hroszy w 2016 roku spośród wszczętych prawie 8000 spraw antykorupcyjnych. W ich wyniku zaledwie 362 osoby zostały prawomocnie skazane, w tym 5 osób na kary pozbawienia wolności. W około 40 sprawach zasądzono kary pozbawienia wolności, lecz wyroki jeszcze nie uprawomocniły. Warto podkreślić, że sprawy prowadzone przez prokuraturę dotyczyły przestępstw korupcyjnych niedużej wagi, a w sprawach znaczących zapadały niewysokie wyroki [12].

Po dwóch latach opóźnień prokuratura zajęła się sprawami tzw. wielkiej korupcji czasów Wiktora Janukowycza. Dotychczas sukcesy w tej kwestii są znikome, nikogo z otoczenia byłego prezydenta nie udało się pociągnąć do odpowiedzialności za korupcję. Kilka ważnych śledztw zostało umorzonych z powodu braku dowodów lub przedawnienia, w rezultacie czego Unia Europejska i Interpol skreśliły dane osoby z listy sankcji lub osób poszukiwanych. Pod koniec lutego br. Sąd Najwyższy Ukrainy umorzył sprawę przeciwko jednemu z najbliższych biznesowych współpracowników Janukowycza – Jurija Iwaniuszczenki (będącego społecznym symbolem korupcji tamtego okresu) ze względu na przewlekłość postępowania prokuratorskiego[13]. Za sukces należałoby uznać ostateczną konfiskatę 1,4 mld USD zamrożonych na kontach w Oszczadbanku od 2014 roku pieniędzy Janukowycza, przeprowadzoną sądowo pod koniec kwietnia br.[14] Zdumienie jednak budzą podstawa prawna i szybkie tempo przeprowadzenia operacji konfiskaty (zaledwie w dwa tygodnie).

• Oświadczenia majątkowe

Bolączką ukraińskiego systemu walki z korupcją są także zaniedbania we wprowadzaniu systemu zapobiegania korupcji, promocja działań etycznych  i zapobieganie zachowaniom korupcjogennym (w tym konfliktom interesów). Tym celom miało przyświecać systemowe zebranie, weryfikacja oraz publiczne ujawnienie oświadczeń majątkowych urzędników państwowych i samorządowych (ponad 1 milion urzędników). Instytucją odpowiedzialną za zbieranie i weryfikowanie oświadczeń została Narodowa Agencja ds. Przeciwdziałania Korupcji. Wielokrotnie przesuwany termin składania pierwszej tury oświadczeń najwyższej rangi urzędników minął w październiku 2016 roku. Trwały niekończące się problemy techniczne z systemem obsługującym deklaracje. Parlamentarzyści wielokrotnie próbowali zmienić obowiązujące regulacje i ograniczyć kategorie osób zobligowanych do składania oświadczeń. Ostatecznie w pierwszej turze złożono 103 tysiące deklaracji elektronicznych, w których zadeklarowano majątek na sumę około 1 miliarda dolarów, z czego zdecydowana większość deklarowanego majątku należała do prezydenta, parlamentu i członków rządu[15]. Te imponujące zadeklarowane sumy nie muszą automatycznie oznaczać korupcji, wskazują jednak jednoznacznie, że ukraińscy politycy i urzędnicy wywodzą się w większości ze środowiska biznesowego, co wymaga od ukraińskiego państwa bardzo wysokich standardów prawnych i etycznych w celu ominięcia konfliktu interesów przy uchwalaniu ustawodawstwa gospodarczego.

Termin drugiej tury składania e-deklaracji, która objęła urzędników średniego i niższego szczebla, minął 1 kwietnia br. Również i tym razem dochodziło do awarii systemu, utrudniających składanie wniosków. Tym razem jednak nie zawartość deklaracji wzbudziła zainteresowanie opinii publicznej, lecz fakt, że w wyniku sporów kompetencyjnych i niskiej efektywności pracy Narodowa Agencja ds. Przeciwdziałania Korupcji nie była w stanie uruchomić automatycznego systemu weryfikacji deklaracji. W tej sytuacji na 1,1 mln złożonych oświadczeń Agencja objęła dotąd postępowaniem sprawdzającym zaledwie około 100 deklaracji, zaś skłócone kierownictwo nie jest w stanie wyznaczyć dalszego porządku sprawdzania deklaracji. Premier Hrojsman zaapelował do władz Agencji o podanie się do dymisji[16].

• Sądownictwo

Kluczowym problemem, którego nie udaje się Ukrainie rozwiązać, jest mała liczba wyroków skazujących w przypadku oskarżeń korupcyjnych. Ponadto sądy często decydują o zwolnieniu z aresztu osób podejrzanych o korupcję, obniżają wymagane kwoty poręczenia majątkowego, zaś postępowania sądowe są bardzo przewlekłe. Według danych Centrum Antykorupcyjnego ANTAC z listopada 2016 roku, spośród 33 spraw wniesionych przez NABU do sądów powszechnych w latach 2015–2016 w zaledwie 6 rozpoczął się proces, w pozostałych 27 sąd nie wyznaczył nawet terminu pierwszej rozprawy[17]. Trend ten ukazuje niechęć sędziów do orzekania w sprawach o korupcję, zwłaszcza jeśli chodzi o urzędników wyższego szczebla.

We wrześniu 2016 roku weszły w życie zmiany do konstytucji dotyczące reformy sądownictwa, jak również ustawa o wymiarze sprawiedliwości i statusie sędziów, które zmieniają zasady wyboru i mianowania sędziów oraz wprowadzają szereg instrumentów antykorupcyjnych. Zmiany przyniosły wzrost niezawisłości sędziowskiej, a główne organy samorządu sędziowskiego wzmocniły swoje kompetencje. W sposób ograniczony zmiany wpłynęły na proces oczyszczania korpusu sędziowskiego z skorumpowanych[18]. Oznacza to, że w najgorszym wariancie sądownictwo nie zostanie oczyszczone z ludzi zależnych od powiązań politycznych lub co do których istnieją zarzuty korupcyjne, a praktyczna nieusuwalność sędziów nie pozwoli na zmianę kadr i zakonserwuje starą mentalność.

W zaistniałej sytuacji społeczeństwo obywatelskie, popierane przez społeczność międzynarodową, głosi konieczność powołania specjalnego sądu antykorupcyjnego pierwszej instancji o wyśrubowanej procedurze doboru sędziów, zwiększonych gwarancjach niezależności od czynników zewnętrznych, a także gwarancjach bezpieczeństwa dla sędziów tam orzekających. Drugą instancją mogłaby być specjalna izba antykorupcyjna w Sądzie Najwyższym[19]. Teoretycznie taką możliwość przewiduje nowa ustawa o wymiarze sprawiedliwości i statusie sędziów, jednak w praktyce zarówno władze Ukrainy, jak i środowisko sędziowskie są mało przychylne takiemu rozwiązaniu[20]. W maju br. Komitet ds. Wymiaru Sprawiedliwości Rady Najwyższej stwierdził, że zgodnie z najnowszymi zmianami do konstytucji, projekt powołania sądu antykorupcyjnego może wnieść do parlamentu wyłącznie prezydent.

Promotorzy zmian

Udział społeczeństwa obywatelskiego w budowie nowego systemu antykorupcyjnego jest ogromny. Przedstawiciele organizacji społecznych byli w stanie narzucić ton publicznej dyskusji w sferze korupcji. Wiele propozycji instytucjonalnych czy prawnych, dotyczących na przykład wspomnianego sądu antykorupcyjnego czy wprowadzenia publicznego systemu publikacji oświadczeń majątkowych pochodzi właśnie z tego środowiska[21]. Media i działacze pozarządowi angażują się także w bezpośrednie akcje mające wywrzeć nacisk na instytucje publiczne. Dla przykładu sąd, w którym decydowano o aresztowaniu szefa Służby Fiskalnej otoczyła demonstracja aktywistów społecznych, tak by Nasirow nie mógł opuścić budynku sądu. W innych krajach taki nacisk na wymiar sprawiedliwości byłby zapewne uznany za niedopuszczalny, lecz na Ukrainie spotkał się z pozytywną reakcją. Takie działania są traktowane jako jedyna możliwość zapobieżenia decyzjom sędziów ulegających naciskom politycznym  lub korupcji, pozwalającym podejrzanym zbiec za granicę.

Drugim źródłem nacisku na władze jest społeczność międzynarodowa, w tym Unia Europejska, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, USA, rządy poszczególnych krajów UE. Wymogi antykorupcyjne są jednym z najważniejszych warunków kredytów i pomocy makroekonomicznej udzielanych Ukrainie. Ważnym instrumentem stymulującym zmiany był także plan liberalizacji wizowej wykonany przez Ukrainę pod koniec 2015 roku.

W sumie Ukraina otrzymała od UE 2,8 miliarda euro pomocy[22]. W lutym 2017 roku UE rozpoczęła implementację specjalnego projektu pomocowego mającego wesprzeć budowę systemu antykorupcyjnego na Ukrainie[23]. MFW wypłacił dotąd Ukrainie cztery transze kredytu (w sumie 8,4 mld USD) z 17,5 mld USD zatwierdzonych w marcu 2015 roku. W memorandum z marca br. towarzyszącym wypłacie ostatniej transzy, MFW wskazuje na opóźnienia w realizacji zobowiązań antykorupcyjnych. W związku z tym Ukraina zobowiązała się do zakończenia w czerwcu br. wyboru komisji audytorskiej NABU. Do końca maja br. NABU miało otrzymać prawo do samodzielnego stosowania podsłuchów[24], zaś do połowy czerwca Rada Najwyższa miała przyjąć ustawę o sądach antykorupcyjnych, które powinny podjąć pracę do końca marca 2018 roku[25]. Żadne z tych zobowiązań nie zostało na razie wykonane.

Przyszłość walki z korupcją na Ukrainie

Ukraina odnotowuje coraz większe opóźnienia legislacyjne, jeśli chodzi o ustawodawstwo antykorupcyjne. Parlamentarzyści nie kwapią się do przyjęcia projektu ustawy rozszerzającej kompetencje operacyjne NABU. Rozpoczęte sprawy przeciw byłemu szefowi Służby Fiskalnej i działaczowi Frontu Narodowego oraz najnowsze oskarżenia o korupcję polityczną wobec kilku deputowanych przyniosły wzmożony atak polityczny na Narodowe Biuro Antykorupcyjne, oskarżane o nadużycia.

Narodowa Agencja ds. Przeciwdziałania Korupcji znajduje się w impasie organizacyjnym, część członków jej kolektywnego kierownictwa podała się do dymisji w proteście przeciwko nieprawidłowościom. W porównaniu z ubiegłym rokiem osłabło zaangażowanie prezydenta Poroszenki i jego administracji w poparcie dla reformy antykorupcyjnej. Prezydent zapowiedział, że nie wycofa się z wprowadzonych zmian dotyczących konieczności składania jawnych oświadczeń majątkowych przez działaczy pozarządowych. Mimo że inicjatywa legislacyjna w zakresie powołania sądów antykorupcyjnych leży w jego rękach, nie złożył on wniosku do parlamentu o szybkie przyjęcie odpowiedniej ustawy. Oskarżenia korupcyjne coraz częściej dotyczące polityków Bloku Poroszenki stawiają prezydenta przed dylematem. Z jednej strony, w obliczu spadającego poparcia społecznego powinien on zdecydowanie wesprzeć walkę z korupcją. Z drugiej strony, zdecydowane zwalczanie korupcji może osłabić konsolidację wewnątrz jego partii.

Walka z korupcją na Ukrainie wchodzi w nową fazę. Po raz pierwszy w historii zostały wszczęte postępowania antykorupcyjne wobec aktywnych polityków, a opinia publiczna ma dostęp do wiedzy o stanie majątku wysokich urzędników. NABU i SAP podnoszą swoje umiejętności operacyjno-śledcze i mogą być wkrótce gotowe do prowadzenia postępowań w najpoważniejszych sprawach korupcyjnych. Fundamentalne znaczenie będzie miało powołanie sądów antykorupcyjnych, dzięki którym śledztwa w sprawach o korupcję mogłyby być nie tylko wszczynane, ale i rozpatrywane niezależnie, merytorycznie i bez przewlekłości. Stawka jest bardzo wysoka, dlatego też w najbliższym czasie można spodziewać się dalszych poważnych ataków na instytucje antykorupcyjne.