Próba sił. Eskalacja kryzysu w stosunkach rosyjsko-amerykańskich

6 kwietnia amerykańska administracja Donalda Trumpa wprowadziła kolejne, dotkliwe sankcje przeciwko Rosji, które objęły 24 osoby i 14 firm: rosyjskich oligarchów, kontrolowane przez nich koncerny, wysokich urzędników państwowych i szefów państwowych koncernów oraz (ponownie) rosyjski państwowy koncern zbrojeniowy Rosoboroneksport. Ich doraźną konsekwencją ekonomiczną są spadki na rosyjskiej giełdzie i osłabienie rubla oraz problemy finansowe objętych sankcjami firm, szczególnie należących do oligarchy Olega Deripaski. W dłuższej perspektywie rosyjskim oligarchom i ich koncernom, prowadzącym rozległą aktywność za granicą, sankcje utrudnią funkcjonowanie, w rezultacie zwiększy się ich zależność od Kremla. Z drugiej strony Kreml będzie miał rosnące trudności w rekompensowaniu wybranym oligarchom ponoszonych strat, co będzie prowadzić do wzrostu napięć wewnątrz elity i wzrostu społecznego niezadowolenia, co zwiększy koszty funkcjonowania reżimu Putina.

Sankcje amerykańskie stanowią kolejny etap kryzysu w stosunkach rosyjsko-amerykańskich. Nastąpiły one tuż po wydaleniu z Rosji 60 amerykańskich dyplomatów w odwecie za podobną decyzję amerykańską dotyczącą dyplomatów rosyjskich. Kryzys może się pogłębić w wyniku zapowiedzianej wojskowej odpowiedzi USA w reakcji na atak chemiczny w Syrii dokonany 7 kwietnia w Dumie najprawdopodobniej przez siły reżimu Baszara al-Asada. Eskalacja kryzysu jest nie na rękę Kremlowi, który, jak się wydaje, ciągle żywi nadzieje, że zapowiadane kolejne spotkanie Putin–Trump mogłoby zapoczątkować proces normalizacji stosunków rosyjsko-amerykańskich. Z drugiej strony Kreml, z powodów wizerunkowych,  prawdopodobnie będzie zmuszony podjąć ograniczone działania odwetowe wobec USA, demonstrując Waszyngtonowi swój potencjał szkodzenia. Zapowiada to długotrwały kryzys w stosunkach rosyjsko-amerykańskich. 

Nowe amerykańskie sankcje

Wprowadzone 6 kwietnia, decyzją Departamentu Skarbu USA, uzupełnienia list sankcyjnych przeciwko Rosji zostały uzasadnione nieprzyjaznymi, z punktu widzenia interesów USA, działaniami Moskwy podejmowanymi w ostatnich latach i nadal kontynuowanymi: próbami wrogiej ingerencji w wewnętrzne sprawy państw zachodnich (w tym USA), agresją przeciwko Ukrainie i okupacją Krymu oraz wsparciem reżimu Asada w Syrii. Objęły one cztery kategorie podmiotów rosyjskich:

1. Siedem osób z grupy rosyjskich oligarchów należących do rosyjskiej elity, w tym Olega Deripaskę, Sulejmana Kerimowa i Kiriłła Szamałowa (byłego zięcia prezydenta; szerzej zob. Aneks). Korzystają oni z intratnych zamówień publicznych i otrzymują niekiedy wsparcie państwa w aktywności gospodarczej za granicą, a w zamian finansują m.in. projekty polityczne i gospodarcze na zlecenie Kremla oraz luksusowy styl życia członków wąskiej elity rządzącej.
2. Dwanaście koncernów, których głównymi właścicielami są ww. osoby, z czego siedem kontrolowanych przez Olega Deripaskę (szerzej zob. Aneks). Podmioty te prowadzą na ogół szeroko zakrojoną aktywność zagraniczną, w tym na rynku amerykańskim.
3. Siedemnastu rosyjskich wysokich urzędników państwowych i szefów państwowych koncernów, w tym Wiktora Zołotowa (dowódca Gwardii Narodowej), Nikołaja Patruszewa (sekretarz Rady Bezpieczeństwa FR), Aleksieja Millera (szef Gazpromu).  (Szerzej zob. Aneks). Wymienieni należą do elity rządzącej i/lub są podejrzewani o osobiste zaangażowanie w lobbowanie i realizację agresywnych działań Rosji.
4. Za wsparcie dla reżimu Asada w Syrii wpisane zostały na listę sankcyjną: ponownie rosyjski państwowy koncern zbrojeniowy Rosoboroneksport (w 2014 roku został objęty sankcjami za udział w agresji na Ukrainę) i obsługujący go bank Rosyjska Korporacja Finansowa (RFK).

Sankcje wobec osób fizycznych obejmują zakaz ich wjazdu na terytorium USA, zamrożenie aktywów w amerykańskich instytucjach finansowych, zakaz transakcji z nimi podmiotów amerykańskich. Sankcje wobec osób prawnych obejmują również zamrożenie ich aktywów na terytorium USA, zakaz transakcji z nimi podmiotów amerykańskich, nakaz pozbycia się udziałów w tych firmach. Sankcjami, odrębną decyzją władz USA, mogą być objęte także firmy z innych państw, które nie pozbędą się znaczących udziałów i/lub nie zaprzestaną prowadzenia znaczących transakcji z podmiotami objętymi sankcjami, co stwarza ryzyko m.in. dla części firm europejskich.

Sankcje ostro skrytykowały władze Rosji. Co prawda także premier Dmitrij Miedwiediew ostrzegł, że „Rosja zastrzega sobie prawo” do podjęcia kroków odwetowych, ale już rzecznik prezydenta Dmitrij Pieskow pytany o rosyjską odpowiedź był bardziej wstrzemięźliwy i położył nacisk na to, że Rosja będzie kierowała się swymi interesami, co może sugerować, że odpowiedź rosyjska będzie ograniczona. 

Konsekwencje sankcji dla Rosji

Nowe sankcje amerykańskie mają dla Rosji zarówno konsekwencje gospodarcze, jak i polityczne, tak doraźne, jak i długofalowe. Jeśli chodzi o doraźne konsekwencje gospodarcze, najboleśniej odczuli je rosyjscy oligarchowie dotknięci sankcjami oraz inni z grupy najbogatszych Rosjan. Według wyliczeń Forbes, w wyniku spadku wartości giełdowej należących do nich firm tylko 9 kwietnia Oleg Deripaska stracił 1,3 mld USD, Wiktor Wekselberg – ponad 900 mln USD, a Sulejman Kerimow – ponad 800 mln USD. Ogółem 50 najbogatszych Rosjan (zarówno znajdujących się na amerykańskich listach sankcyjnych, jak i nie będący na nich) straciło tego dnia ogółem 12 mld USD.

Doszło do załamania na rosyjskiej giełdzie, której indeksy straciły 9 kwietnia od 9 do 11%. Wiele rosyjskich firm zanotowało znaczące spadki kursów akcji, tak na giełdzie moskiewskiej (np. koncern Rusal – ok. 46%, Mieczel – 30%, Norylski Nikiel – ok. 17%, Polus – ok. 13%, bank WTB  – 11%) i londyńskiej. Wcześniej na giełdzie w Hongkongu akcje Rusal spadły o około 50%. Doszło do nagłego osłabienia rosyjskiego rubla, który stracił do rana 11 kwietnia do dolara USA i do euro około 15% wartości.

Dalsze konsekwencje gospodarcze będą uzależnione zarówno od decyzji władz rosyjskich dotyczących reagowania na sankcje, jak i kolejnych posunięć Waszyngtonu, a także reakcji innych ważnych partnerów gospodarczych Rosji (UE, Chin). Moskwa obawia się przede wszystkim pośrednich skutków sankcji: odstraszenia podmiotów zagranicznych (głównie, ale nie tylko zachodnich) od jakiejkolwiek współpracy ze znaczącymi rosyjskimi firmami (przede wszystkim, ale nie tylko z tymi już objętymi sankcjami) w obawie przed negatywnymi konsekwencjami ze strony USA. Przedstawiciele rządu Rosji (premier Dmitrij Miedwiediew, wicepremier Arkadij Dworkowicz, minister przemysłu i handlu Denis Manturow) zadeklarowali – bliżej niekreślone – wsparcie dla objętych sankcjami firm. Obraduje w tej kwestii rosyjski rząd. Z pojawiających się w mediach rosyjskich przecieków wynika, iż rozważane są różne formy pomocy.

Po pierwsze, częściowy wykup udziałów w prywatnych spółkach objętych sankcjami przez duże państwowe koncerny. To wpisywałoby się w dotychczasową politykę władz, zwiększających udział i kontrolę państwa w gospodarce, jak i ambicje poszczególnych szefów państwowych koncernów (zwłaszcza prezesa Rosniefti Igora Sieczina, usiłującego konsolidować aktywa energetyczne). Problemem jest jednak pozyskanie środków na potencjalnie bardzo kosztowne tego typu transakcje. Mają z nimi problem, z reguły silnie zadłużone państwowe koncerny, które musiałyby korzystać, w ten czy inny sposób, ze wsparcia skarbu państwa, który również ma ograniczone możliwości finansowe. 

Po drugie, ulgi podatkowe (jak to miało miejsce już wcześniej wobec objętych zachodnimi sankcjami firm należących do przyjaciół prezydenta Putina: Giennadija Timczenki, braci Arkadija i Borysa Rotenbergów czy Jurija Kowalczuka). Ten sposób jest jednak dość kosztowny dla budżetu (który otrzymuje mniejsze wpływy podatkowe) i był dotąd stosowany wobec osób z najbliższego kręgu elity, do których nie zalicza się większość z objętych nowymi sankcjami biznesmenów.

Po trzecie, stworzenie na terytorium Rosji rajów podatkowych i przeniesienie tam siedzib rejestrowych rosyjskich globalnych koncernów z zachowaniem w jakiejś formie dotychczasowej ich formy prawnej. Według doniesień dziennika „Wiedomosti” rząd Rosji przyspieszył, realizowane od kliku miesięcy, przygotowania aktów prawnych, mających powołać takie specjalne strefy na wyspie Oktiabrskij w obwodzie kaliningradzkim i na wyspie Russkij koło Władywostoku w Kraju Nadmorskim. Rejestrowane tam podmioty należące do rosyjskich oligarchów traktowane byłyby jak podmioty zagraniczne i płaciłyby podatki tylko od tej części swej działalności gospodarczej, która byłaby realizowana na terytorium Rosji. Rozwiązanie takie, choć skomplikowane prawnie i dość czasochłonne, byłoby dość korzystne dla władz Rosji, zwiększając znacząco ich kontrolę nad dużym rosyjskim prywatnym biznesem i ograniczającym koszty finansowe wsparcia dla niego. Istnieje jednak wątpliwość, czy byłoby ono wystarczająco atrakcyjne i bezpieczne z punktu widzenia potencjalnie zainteresowanych oligarchów. Jak się wydaje, zdecydowaliby się oni na to wówczas, gdyby nie mieli innego wyjścia (pod groźbą bankructwa firm i utraty przeważającej większości aktywów).

Decyzja rosyjskich władz w kwestii formy ewentualnej pomocy oraz postawa oligarchów wobec nich może istotnie wpłynąć na konsekwencje polityczne obecnych (i ewentualnych przyszłych) sankcji. Przyczynić się ona może bowiem do dalszej ewolucji relacji między władzą i wielkim biznesem w Rosji.

Z jednej strony obecna sytuacja stwarza poważne wyzwanie dla Kremla. Znajdująca się w stagnacji rosyjska gospodarka, w sytuacji potrzeby finansowania zarówno intensywnego programu zbrojeń, jak i rosnących obciążeń socjalnych, nie jest w stanie udźwignąć ciężaru znaczącej, systemowej pomocy finansowej dla rosyjskiego prywatnego biznesu. Jakaś forma wsparcia jest jednak konieczna z powodów wizerunkowych – jako demonstracja, że Rosja nie cofa się pod presją zachodnich sankcji, jest zdolna i gotowa się im przeciwstawić. Kreml nie może sobie pozwolić na doprowadzenie do bankructwa objętych sankcjami rosyjskich oligarchów także dlatego, iż sam na nich pasożytuje (finansują oni luksusowy stylu życia członków elity rządzącej), a także korzysta z ich wsparcia w polityce wewnętrznej (finansują projekty polityczne i biznesowe) oraz wykorzystuje jako narzędzia polityki zagranicznej (poprzez tworzenie zagranicznych lobbies czy finansowanie inwestycji infrastrukturalnych).

Z kolei udzielenie nawet ograniczonego wsparcia finansowego oligarchom prowadzić będzie nieuchronnie do zwiększania kosztów utrzymywania systemu putinowskiego i generować dodatkowe napięcia, tak w elicie, jak i w społeczeństwie. Ponieważ wsparcie zapewne mieć będzie charakter selektywny, powodować będzie rywalizację oligarchów o nie. Może też skutkować – mimo oporu oligarchów – przejęciem części ich majątków czy to przez struktury państwowe czy inne podmioty prywatne, bliższe Kremlowi. Z kolei napięcia społeczne wynikać będą z tego, iż w sytuacji pogłębiającej się pauperyzacji społeczeństwo z niechęcią patrzy na pomoc udzielaną przez państwo kaście uprzywilejowanych, budzącej powszechną niechęć.

Z drugiej strony, obecna sytuacja jest dla Kremla okazją. Rosyjska gospodarka cierpi na rosnący, w tym na skutek zachodnich sankcji, deficyt kapitału inwestycyjnego. W tej sytuacji Kreml usiłuje znaleźć sposoby zachęcenia lub zmuszenia rosyjskich oligarchów, którzy znaczną część swoich aktywów lokują za granicą, do ich repatriacji i inwestowania na terytorium Rosji. Sankcje, które uderzają w rosyjskich oligarchów, często posiadających bazę surowcową w Rosji i nie mogących z tego powodu zerwać z nią więzi, ograniczają im dostęp do lukratywnych rynków zachodnich. Tym samym zwiększają ich uzależnienie od władz Rosji, które dyktują im warunki prowadzenia biznesu i ewentualnego uzyskania wsparcia państwa. W ten sposób Kreml zyskuje – mimo panującego w Rosji złego klimatu inwestycyjnego – szanse na repatriację przynajmniej części kapitału i tym samym podtrzymanie niewydolnego systemu putinowskiego. Funkcjonowanie tego mechanizmu będzie jednak uzależnione od tego, jak daleko posuną się władze USA w swojej polityce sankcyjnej, jaka będzie postawa Unii Europejskiej w tej kwestii, a także reakcja niezachodnich partnerów Rosji (zwłaszcza Chin i Indii).  

Sankcje a kryzys stosunków rosyjsko-amerykańskich

Dokonane 6 kwietnia poszerzenie amerykańskich list sankcyjnych jest najpoważniejszym tego typu działaniem USA przeciwko Rosji od lipca 2014 roku (wprowadzenia pakietu sankcji gospodarczych w odpowiedzi na rosyjską agresję na Ukrainę). Po raz pierwszy władze USA uderzyły w należące do rosyjskiej elity osoby i firmy prowadzące tak szeroką aktywność gospodarczą za granicą. Wpisuje się to jednocześnie w łańcuch wydarzeń świadczących o eskalacji kryzysu w stosunkach rosyjsko-amerykańskich.

Sankcje wprowadzono dzień po terminie wymuszonego wyjazdu z Rosji 60 amerykańskich dyplomatów z ambasady w Moskwie i konsulatu w Jekaterynburgu (i w tydzień po wymuszonym zamknięciu amerykańskiego konsulatu w Sankt Petersburgu), co było rosyjskim odwetem za wydalenie z USA 26 marca takiej samej liczby dyplomatów rosyjskich i zamknięcie rosyjskiego konsulatu w Seattle (decyzje podjęte z kolei po rosyjskim ataku chemicznym w Wielkiej Brytanii 4 marca) – największej tego typu „wymiany” w historii stosunków rosyjsko-amerykańskich. Pogarsza to tym samym, i tak najgorsze od połowy lat 80., stosunki między obydwoma państwami.

Z jednej strony potwierdza to, jak się wydaje, rosyjską ocenę polityki administracji Trumpa jako nieprzewidywalnej i dyktowanej przez – żądny odwetu na Rosji (za próbę jej ingerencji w wybory prezydenckie w USA 2016 roku) – amerykański establishment. Przekonanie, że zarówno rządzący republikanie, jak i będący w opozycji demokraci (poprzez swoje oskarżenia o rzekomy spisek Trumpa i jego ludzi z Kremlem w kampanii 2016 roku) popychają prezydenta USA do kolejnych kroków wymierzonych w Rosję, zapewne zostało pogłębione przez najnowsze zmiany kadrowe w rządzie USA. Dymisja, postrzeganych jako dość krytycznych wobec Rosji, ale opowiadających się za wstrzemięźliwą polityką zagraniczną, sekretarza stanu Rexa Tillersona i doradcy ds. bezpieczeństwa narodowego gen. Herberta Raymonda McMastera, których zastąpili znani z bardziej radykalnych (także w kwestii Rosji) poglądów: Michael Pompeo i John Bolton może sugerować dalsze zaostrzenie kursu USA wobec Moskwy. 

Z drugiej strony dzieje się to w dość niekorzystnym dla Moskwy momencie, gdy strona rosyjska intensywnie zabiega o kolejne bezpośrednie spotkanie prezydentów Putina i Trumpa, najwyraźniej ciągle nie tracąc nadziei, iż mogłoby to doprowadzić do jakiegoś psychologicznego, a następnie politycznego przełomu w stosunkach dwustronnych. Niektóre wypowiedzi amerykańskiego prezydenta, sugerujące jego szacunek wobec Putina i gotowość do współpracy z Rosją w rozwiązywaniu problemów regionalnych (jak w Korei Północnej, Syrii czy nawet na Ukrainie), jak się wydaje, podsycają przekonanie, że osobisty dialog Putina z Trumpem mógłby skłonić amerykańskiego prezydenta do jakichś niestandardowych decyzji, zapoczątkowujących ewentualnie proces normalizacji stosunków.

Nie oznacza to jednak, iż Rosja zamierza zaprzestać działań wrogich wobec USA, demonstrując swój potencjał szkodzenia i starając się w ten sposób skłonić Waszyngton do poważnej dyskusji o rozgraniczeniu interesów. Tym bardziej że dynamika wydarzeń sugeruje raczej eskalację rosyjsko-amerykańskiego kryzysu.

Do dalszego zaostrzenia konfliktu rosyjsko-amerykańskiego może dojść na tle konfliktu w Syrii. 7 kwietnia syryjska opozycja oskarżyła bowiem wojska syryjskie, oblegające kontrolowane przez nią przedmieścia Damaszku (miejscowość Duma), o użycie broni chemicznej przeciwko ludności cywilnej, w wyniku czego śmierć miało ponieść około 70 osób, w tym dzieci. 8 kwietnia prezydent Trump po raz pierwszy publicznie obarczył prezydenta Putina osobistą odpowiedzialnością za użycie w Syrii broni chemicznej i zasugerował podjęcie środków odwetowych. Następnego dnia „mocną, wspólną” odpowiedź na atak chemiczny sił Asada zapowiedzieli prezydent Trump i prezydent Francji Emmanuel Macron. 11 kwietnia Trump zaanonsował wprost ataki rakietowe na Syrię. W Waszyngtonie trwają przygotowania do wojskowej odpowiedzi, która wedle przecieków medialnych może być skoordynowana z Francją, Wielką Brytanią i wybranymi państwami arabskimi i obejmować ataki z powietrza na cele wojskowe w Syrii oraz kolejne sankcje.  

Podejmując decyzję o akcji wojskowej w Syrii USA musi brać pod uwagę odpowiedź Rosji. Już wcześniej 13 marca szef sztabu generalnego Sił Zbrojnych FR gen. Walerij Gierasimow ostrzegał, że w związku z tym, że w Syrii znajduje się rosyjski personel wojskowy, rosyjskie siły zbrojne będą reagować na ewentualny atak amerykański na siły prezydenta Asada, nie tylko zestrzeliwując amerykańskie pociski, ale także uderzając na „platformy” (czyli samoloty i okręty), z których będą one wystrzeliwane. Zwiększa to ryzyko bezpośredniego starcia pomiędzy siłami zbrojnymi obydwu państw, choć rosyjski atak na amerykańskie okręty wydaje się mało prawdopodobny.

Z drugiej strony, w związku z podtrzymanymi przez Kreml i Biały Dom (m.in. wypowiedź rzeczniczki prezydenta USA 6 kwietnia) zamiarami doprowadzenia do spotkania na szczycie Trump–Putin, tak wprowadzenie przez Waszyngton nowych dotkliwych sankcji, jak i nawet ewentualna amerykańska akcja wojskowa przeciwko siłom Asada w Syrii, będzie traktowana przez Kreml przede wszystkim jako sposób wzmocnienia pozycji Trumpa przed spotkaniem na szczycie i element targu. Mamy zatem do czynienia ze swoistą próbą sił pomiędzy USA i Rosją. Strona rosyjska na razie nie sygnalizuje gotowości do realnych kompromisów w sprawach spornych (Ukraina, Syria, kwestie rozbrojenia), co jest warunkiem wycofania się Stanów Zjednoczonych z polityki sankcyjnej. Z drugiej strony nadzieje Moskwy na stworzenie „specjalnej relacji” Trump–Putin nadal wydaje się powstrzymywać Kreml przed próbą wybrnięcia z impasu drogą dalszej radykalnej eskalacji, zwłaszcza w sferze militarnej. W tym kontekście nakręcanie przez Rosję retoryki (np. przez zapowiadanie zbliżania się do linii wielkiego konfliktu wojennego, przywoływanie analogii z kryzysem kubańskim) wydaje się być używane jako instrument wojny psychologicznej przed oczekiwanymi rozmowami na szczycie. Zapowiada to trwały pat w stosunkach rosyjsko-amerykańskich i kontynuację obecnego stanu napięcia, przerywanego wymianą „ciosów” dyplomatycznych i ekonomicznych, jednak bez radykalnej eskalacji.

Marek Menkiszak, współpraca: Witold Rodkiewicz

Prace nad tekstem zakończono 11 kwietnia o godz. 13.30

Aneks : Lista rosyjskich obywateli i firm objętych 6 kwietnia amerykańskimi sankcjami

1. Osoby

2. Rosyjskie firmy