Ukraina–Węgry: narastający spór o prawa mniejszości węgierskiej

Od niemal roku stosunki między Węgrami a Ukrainą znajdują się w najgłębszym kryzysie od upadku ZSRR. Główną przyczyną napięć jest przyjęta we wrześniu 2017 roku przez ukraiński parlament ustawa oświatowa, która wprowadzając całościową reformę systemu edukacji, jednocześnie przewiduje poważne ograniczenia w stosowaniu w szkolnictwie języków mniejszości narodowych, w tym węgierskiego. Budapeszt zareagował gwałtowną krytyką pod adresem Kijowa oraz blokowaniem zbliżenia Ukrainy z NATO, domagając się zmiany ustawy. Ukraina z kolei podjęła kroki, aby doprowadzić do złagodzenia stanowiska Budapesztu, poddając ustawę Komisji Weneckiej, a następnie deklarując realizację rekomendacji zawartych w tej ocenie. Wieloletni deficyt zaufania, a także brak realnych działań z obydwu stron na rzecz kompromisu uniemożliwiły rysujące się w maju i czerwcu br. porozumienie. Do kolejnej eskalacji konfliktu doprowadziło powołanie przez węgierski rząd pełnomocnika ds. rozwoju obwodu zakarpackiego, co spotkało się w Kijowie z gwałtowną reakcją i zostało zinterpretowane jako ingerencja w sprawy wewnętrzne Ukrainy.

Spór o prawa mniejszości węgierskiej na Ukrainie dotyczy kwestii historycznych i tożsamościowych o ważnym znaczeniu dla obydwu stron i jest mało prawdopodobne, że przez kolejne miesiące zostanie rozwiązany. O ile sprawy te zawsze były fundamentem polityki zagranicznej Budapesztu, szczególnie wobec państw zamieszkanych przez mniejszości węgierskie, Kijów aż do 2014 roku problematykę tę bagatelizował. Jednak od rosyjskiej aneksji Krymu i agresji w Donbasie Ukraina podejmuje kompleksowe działania o charakterze dekomunizacyjnym i derusyfikacyjnym, których konsekwencją jest z jednej strony ukrainizacja przestrzeni publicznej, mediów i systemu oświaty, a z drugiej ograniczanie praw mniejszości narodowych na Ukrainie w zakresie używania języków narodowych w systemie oświaty. Z tych powodów obie strony będą raczej twardo stać na swoich stanowiskach i szukać bieżących korzyści politycznych wynikających z konfliktu, niż podejmować działania na rzecz kompromisu.

Protokół rozbieżności

Od początku lat 90. stosunki ukraińsko-węgierskie niezmiennie charakteryzowały się pewną dozą nieufności. Choć współpraca na polu gospodarczym i politycznym układała się poprawnie, okresowo cieniem na relacjach dwustronnych kładły się kwestie związane z prawami 150-tysięcznej (według ukraińskiego spisu powszechnego z 2001 roku) mniejszości węgierskiej zamieszkującej w sposób zwarty obwód zakarpacki i stanowiącej w nim 12% ludności^[1]. Mniejszość ta cieszy się dużymi swobodami w ramach ukraińskiego prawa, m.in. faktycznie autonomicznym, węgierskojęzycznym systemem edukacji od szkół podstawowych do szkół wyższych^[2]. Chronicznym problemem jest jednak niedofinansowanie szkół z językiem węgierskim, które w związku z tym pomoc finansową i rzeczową otrzymują z Budapesztu. Wraz z bliskością granicy z Węgrami powoduje to, że mniejszość słabo integruje się ze społecznością ukraińską, a młode pokolenie często nie wykazuje się zaawansowaną znajomością języka ukraińskiego^[3].

Przyjęta we wrześniu 2017 roku przez parlament ukraiński nowa redakcja ustawy oświatowej spotkała się z gwałtowną krytyką Budapesztu. Nowe zadrażnienia w stosunkach dwustronnych są konsekwencją nierozwiązanego sporu o tę ustawę.

Przyjęta we wrześniu 2017 roku przez ukraiński parlament nowa redakcja ustawy oświatowej spotkała się z gwałtowną krytyką zarówno węgierskiej mniejszości na Zakarpaciu, jak i władz w Budapeszcie. Krytyka była częściowo uzasadniona, gdyż nowe prawo, a przede wszystkim będący przedmiotem najpoważniejszych zarzutów art. 7. przewiduje m.in. prowadzenie zajęć w językach mniejszości jedynie w wybranych klasach i tylko w początkowym etapie edukacji (w przedszkolu oraz klasach I–IV)^[4].

Pod wpływem krytyki ze strony Węgier, ale także Rumunii, 29 września 2017 roku władze w Kijowie zwróciły się do Komisji Weneckiej (KW) z prośbą o wydanie opinii w sprawie zgodności kontrowersyjnego art. 7. z przyjętymi przez Ukrainę zobowiązaniami prawnymi w zakresie praw mniejszości narodowych. Grudniowa opinia KW miała salomonowy charakter. Z jednej strony wskazano, że art. 7. nie gwarantuje realizacji konstytucyjnych i międzynarodowych zobowiązań Ukrainy w kwestii ochrony praw mniejszości, a jego brzmienie prowadzi do radykalnego pogorszenia praw mniejszości w zakresie wykorzystania języków narodowych w edukacji na poziomie szkół średnich. Z drugiej jednak strony Komisja stwierdziła, że nieprecyzyjne sformułowanie art. 7. umożliwia taką interpretację oraz implementację, która nie będzie naruszać praw mniejszości narodowych. W części rekomendacyjnej opinii KW zaleciła maksymalną liczbę przedmiotów nauczanych w językach mniejszości, odsunięcie terminu pełnego stosowania przepisów ustawy oraz wyłączenie prywatnych szkół spod przepisów ustawy.

Kolejne spory, które powstały lub przybrały na sile w ciągu ostatniego roku, są konsekwencją konfliktu o ustawę oświatową. Najbardziej dotkliwe dla Kijowa jest utrudnianie przez Budapeszt współpracy z NATO. Węgry kilkukrotnie zablokowały posiedzenia Komisji Ukraina–NATO na poziomie ministerialnym, w lipcu br. zaś, podczas szczytu Sojuszu w Brukseli, także na szczeblu głów państw.

Wraz z przeciągającym się sporem, wzrosła liczba antywęgierskich incydentów na terytorium obwodu zakarpackiego. W lutym 2018 roku w Użhorodzie doszło do podpalenia siedziby KMKSZ^[5] – głównej partii mniejszości węgierskiej na Ukrainie, blisko współpracującej z rządzącą na Węgrzech partią Fidesz^[6]. Wcześniej w listopadzie 2017 roku ukraińscy nacjonaliści próbowali zerwać z budynku węgierską flagę, a we wrześniu ukraińska policja zatrzymała dwóch mężczyzn, którzy rzekomo podjęli próbę wysadzenia węgierskiego pomnika na Przełęczy Wereckiej.

Ostra retoryka władz węgierskich wobec Kijowa wywołuje oburzenie na Ukrainie ze względu na jej współgranie z rosyjską propagandą. Choć USA udało się doprowadzić do kilku spotkań szefów dyplomacji Węgier i Ukrainy, do przełomu nie doszło.

Ostra retoryka władz węgierskich wobec Kijowa wywołuje rosnące oburzenie na Ukrainie, także ze względu na jej współgranie z rosyjską propagandą. Władze węgierskie wielokrotnie podkreślały, że na Ukrainie rośnie w siłę nacjonalizm i ekstremizm oraz brak jest poszanowania dla praw mniejszości, a także podważały zdolność rządu w Kijowie do utrzymywania kontroli nad swoim terytorium. 23 maja rząd Węgier na pierwszym posiedzeniu po wyborach przyjął memorandum, w którym postulował zmianę polityki NATO wobec Ukrainy. Wytknięto w nim, że Ukraina nie wypełnia swoich zobowiązań międzynarodowych, a państwo stało się tak słabe, że nie wykonuje swoich podstawowych funkcji. Podkreślono, że Ukraina stanowi wyzwanie dla bezpieczeństwa państw sąsiedzkich, w tym Węgier, całkowicie natomiast pominięto kontekst agresji Rosji na Ukrainę. Minister spraw zagranicznych Węgier Péter Szijjártó oskarżał Ukrainę o prowadzenie przeciwko Węgrom „międzynarodowej kampanii kłamstw”^[7]. Postulował też wysłanie obserwatorów OBWE na Zakarpacie (pierwszy raz wezwał do tego, występując w panelu z ministrem spraw zagranicznych Rosji Siergiejem Ławrowem)^[8].

Bezowocne poszukiwania kompromisu

W ostatnich miesiącach miało miejsce szereg prób wypracowania porozumienia między Węgrami i Ukrainą^[9]. Istotną rolę w nakłonieniu obu stron do negocjacji odegrały Stany Zjednoczone, które zaczęły traktować poprawę stosunków węgiersko-ukraińskich jako jeden z warunków ocieplenia w stosunkach z Budapesztem. Amerykańskiej dyplomacji udało się doprowadzić do kilku spotkań ministrów spraw zagranicznych Węgier i Ukrainy, do przełomu jednak nie doszło. Największe szanse na kompromis były przed szczytem NATO w Brukseli 11–12 lipca, gdy Kijowowi zależało na wycofaniu węgierskiego sprzeciwu wobec posiedzenia Komisji Ukraina–NATO, a Budapeszt taką możliwość dopuścił wskutek, jak się wydaje, rozmów 30 maja ministra Szijjártó i sekretarza stanu Mike’a Pompeo. Jednak zarówno po spotkaniu 22 czerwca – z udziałem ministrów spraw zagranicznych i ministrów oświaty Ukrainy i Węgier, jak i po konsultacjach 11 lipca – z udziałem przedstawicieli ukraińskiego resortu oświaty i mniejszości węgierskiej (oraz obserwatorów UE, OBWE i Rady Europy), strony pozostały na swoich stanowiskach.

Dodatkowo na przełomie lipca i sierpnia br. nastąpiła ponowna eskalacja napięcia. Oburzenie na Ukrainie wywołało przemówienie premiera Węgier Viktora Orbána z 28 lipca, w którym wykluczył on członkostwo Ukrainy w UE i NATO, krytykując jednocześnie „prymitywną” politykę Brukseli wobec Rosji, która w jego opinii niesłusznie opiera się na sankcjach i podkreślaniu zagrożenia rosyjskiego, zamiast koncentrować się na współpracy gospodarczej. Napięcie wzrosło wskutek powołania przez rząd węgierski pełnomocnika ds. rozwoju Zakarpacia. Stanowisko to istniało od dwóch lat i zajmował je ten sam urzędnik, jednak nosiło inną, nieprowokacyjną wobec Ukrainy nazwę: pełnomocnika ds. koordynacji współpracy komitatu Szabolcs-Szatmár-Bereg i Zakarpacia – czyli regionów na pograniczu węgiersko-ukraińskim. Kijów zapowiedział, że jeśli sprawa nie zostanie wyjaśniona, to pełnomocnik ten może otrzymać zakaz wstępu na Ukrainę. Krótko po tym, 1 sierpnia pojawiła się informacja o możliwym przeniesieniu batalionu ukraińskiej armii do Berehowa – miasta zamieszkiwanego głównie przez mniejszość węgierską.

Budapeszt stoi na stanowisku, że zdobyte przez mniejszości węgierskie prawa nie mogą być ograniczane i wspiera ich dążenia do rozszerzenia autonomii.

Kontekst węgierski

Wspieranie mniejszości węgierskich jest tradycyjnie jednym z głównych obszarów aktywności Węgier na arenie międzynarodowej. Zarówno władze prawicowe, jak i lewicowe upominały się o prawa mniejszości węgierskich. Budapeszt stoi na stanowisku, że zdobyte przez mniejszości prawa nie mogą być ograniczane i wspiera ich dążenia do rozszerzenia autonomii. Ponadto w ostatnich latach rząd Węgier doprowadza do eskalacji sporów bilateralnych z sąsiadami i, o ile ma możliwość, przenosi je na poziom międzynarodowy (np. blokowanie członkostwa Chorwacji i Rumunii w OECD), aby w ten sposób wywrzeć nacisk na partnera. Budapeszt skłonny jest też przedkładać interesy partykularne nad kwestie o znaczeniu strategicznym. Mimo że władze węgierskie opowiadają się za zachowaniem suwerenności przez Ukrainę i wzmocnieniem jej związków z UE (także w interesie mniejszości węgierskiej), to w celu wywarcia presji na Kijów nie cofają się przed działaniami, które mogą utrudniać Ukrainie integrację ze strukturami zachodnimi.

W stanowisku Węgier wobec ustawy oświatowej istotną rolę odgrywa deficyt zaufania w stosunkach z Ukrainą. Węgry zarzucają Ukrainie, że z uchwaleniem kontrowersyjnych przepisów czekała do wejścia w życie umowy stowarzyszeniowej z UE. Strona węgierska zapewne obawia się, że ewentualne ustępstwa ośmieliłyby Ukrainę do kolejnych kroków ograniczających prawa mniejszości narodowych.

Demonstrowanie twardego stanowiska wobec Ukrainy jest też adresowane do wyborców, gdyż umacnia wizerunek Fideszu jako bezkompromisowego obrońcy interesu narodowego i rodaków poza granicami państwa. W ostatnich latach Budapeszt szczególnie ostro występował w obronie mniejszości węgierskiej w Rumunii, jednak po zasygnalizowaniu nowego otwarcia w stosunkach węgiersko-rumuńskich, to najprawdopodobniej spór z Kijowem będzie prezentowany wyborcom jako potwierdzenie nieugiętej postawy rządu Fideszu. Stąd nie można wykluczyć celowego podgrzewania przez Węgry temperatury sporu, zwłaszcza że w krótkiej perspektywie niesie on dla Węgier niewielkie straty polityczne.

Nie można wykluczyć, że bardzo krytycznymi wypowiedziami o Ukrainie Węgry chcą sobie także zaskarbić przychylność Kremla przed oficjalną wizytą Orbána w Moskwie w połowie września br. Od kilku lat stosunki węgiersko-rosyjskie nie są bowiem pozbawione zadrażnień: wokół rozbudowy elektrowni jądrowej w Paks (m.in. udział węgierskich podwykonawców, terminy rozpoczęcia budowy), z powodu wydalenia rosyjskiego dyplomaty z Węgier czy wypowiedzi Orbána na szczycie NATO w Brukseli, w której publicznie uznał Rosję za zagrożenie dla Sojuszu.

Stanowisko Kijowa

Dla Kijowa głównym celem przyjętej we wrześniu 2017 roku ustawy było wzmocnienie roli języka ukraińskiego oraz osłabienie rosyjskiego w szkolnictwie w południowo-wschodnich regionach kraju. Przyjęte przez parlament przepisy wpisują się w prowadzoną konsekwentnie od aneksji Krymu i agresji Rosji we wschodniej Ukrainie politykę dekomunizacji i derusyfikacji Ukrainy. Zarzuty ze strony m.in. Węgier, Rumunii i Rosji dotyczące ograniczenia nauczania w językach mniejszości narodowych były bagatelizowane, uznawane za histeryczne i merytorycznie nieuzasadnione. W przypadku Węgrów Kijów wielokrotnie podkreślał, że nieznajomość języka państwowego przez część obywateli, nawet mających inne korzenie etniczne, jest nieakceptowalna. Argumentowano, że zwiększenie znajomości języka ukraińskiego pomoże w integracji przedstawicieli mniejszości z państwem ukraińskim, m.in. w podjęciu zatrudnienia.

Opinia Komisji Weneckiej, wydana w grudniu 2017 roku, została uznana na Ukrainie za sprawiedliwą. Ministerstwo Oświaty Ukrainy zgodziło się z większością rekomendacji Komisji oraz wyraziło gotowość doprecyzowania art. 7. konkretnymi przepisami przygotowywanej ustawy o szkolnictwie średnim. Pomimo tych pojednawczych wypowiedzi na Ukrainie najprawdopodobniej zwyciężyło stanowisko przewodniczącego Rady Najwyższej Andrija Parubija, który stwierdził, że art. 7. nie ulegnie zmianom^[10]. Przez kolejne miesiące żadne realne działania na rzecz wprowadzenia w życie rekomendacji KW nie zostały podjęte. Przełomu nie przyniosły także bezpośrednie spotkania między Orbánem i Poroszenką, choć jeszcze w lipcu 2018 roku ukraiński prezydent miał obiecać węgierskiemu premierowi kontynuację dialogu w sprawie art. 7. między ministrami oświaty i spraw zagranicznych oraz szybką implementację rekomendacji KW.

Niechęć władz w Kijowie do realizacji rekomendacji KW wynika z przekonania o zbyt słabej znajomości języka państwowego przez zakarpackich Węgrów i o słuszności treści art. 7. Ponadto przed krokami na rzecz kompromisu powstrzymuje Kijów nieprzyjazna retoryka Budapesztu, postrzegana nad Dnieprem jak rewizjonistyczna – zarówno wypowiedzi o konieczności stworzenia autonomii Węgrów poza granicami, powołanie pełnomocnika ds. rozwoju obwodu zakarpackiego, jak i apele węgierskiego premiera o zdjęcie z Rosji sankcji. Na Ukrainie panuje przekonanie o pewnej ideologicznej zbieżności poglądów Orbána i Putina, zatem zgoda na węgierskie postulaty byłaby postrzegana jako ugięcie się przed szantażem Kremla.

Podgrzewać konflikt węgiersko-ukraiński będzie Rosja, której strategicznym celem jest izolacja Ukrainy i zatrzymanie jej zbliżenia ze strukturami zachodnimi.

Nakręcający się konflikt w sferze dyplomatycznej znajduje odzwierciedlenie w przestrzeni medialnej. Na Ukrainie nawet umiarkowani komentatorzy przyznają, że Węgry ingerują w wewnętrzne sprawy Ukrainy^[11], coraz częstsze są także opinie sugerujące wręcz przygotowania do aneksji Zakarpacia^[12]. Węgry są postrzegane jako państwo nieprzyjazne, a mniejszość węgierska przez środowiska nacjonalistyczne jako „piąta kolumna Budapesztu”, czego wyrazem są coraz częstsze demonstracje

 ukraińskich nacjonalistów z organizacji Swoboda, Sicz Karpacka czy Korpus Narodowy w miastach Zakarpacia. Tego typu akcje spotykają się z krytyką ze strony władz lokalnych, z kolei próby podpaleń biura mniejszości węgierskiej czy pomników interpretowane są, częściowo niebezzasadnie, jako prowokacje rosyjskie, których celem jest pogłębienie konfliktu między Ukraińcami i Węgrami na szczeblu lokalnym. Zdecydowanym zwolennikiem załagodzenia sporów jest gubernator obwodu Hennadij Moskal (od lipca także szef obwodowych struktur Bloku Petra Poroszenki). Otwarcie krytykował on ustawę oświatową, konsekwentnie prowadzi także politykę współpracy z Budapesztem (sprowadzenie na Zakarpacie dostaw chloru i szczepionek na odrę), czego celem wydaje się być utrzymanie partii węgierskiej w koalicji z prezydencką w radzie obwodu.

Prognoza

Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem w najbliższych miesiącach jest utrzymywanie się napięć węgiersko-ukraińskich. Na Ukrainie na rozpatrzenie w parlamencie czekają propozycje nowych ustaw o obywatelstwie i o języku, które już dziś Węgry postrzegają jako dalsze ograniczanie praw mniejszości narodowych. Trudno stwierdzić, które projekty ustaw ostatecznie trafią pod głosowanie, należy jednak oczekiwać, że warunki posiadania więcej niż jednego obywatelstwa ulegną zaostrzeniu, a prawa językowe mniejszości zostaną ograniczone. Spór z Ukrainą o prawa mniejszości będzie więc trwał, tym bardziej że wybory prezydenckie i parlamentarne na Ukrainie w maju i październiku 2019 roku oraz wybory europejskie na Węgrzech w maju 2019 roku mogą być dla polityków zachętą do instrumentalizowania konfliktu do celów wewnątrzpolitycznych.

W najbliższych miesiącach napięcia w stosunkach między Budapesztem a Kijowem zostaną utrzymane, a systemowe rozwiązanie sporu o prawa węgierskiej mniejszości wydaje się niemożliwe bez porozumienia na najwyższym szczeblu politycznym i bez mediacji USA.

Deficyt zaufania między Ukrainą i Węgrami sprawia, że obie strony niezwykle ostrożnie podchodzą do ewentualnych ustępstw. Węgry twierdzą, że jedynym rozwiązaniem jest zmiana art. 7. ustawy oświatowej i nie zgadzają się na zapewnienie edukacji w języku ojczystym na poziomie przepisów wykonawczych czy osobnej ustawy o szkołach średnich. Z drugiej strony Ukraina mimo licznych zapowiedzi nie spełniła w zasadzie żadnych postulatów Budapesztu, włącznie z odsunięciem do 2023 roku wdrażania ustawy oświatowej czy wyłączenia szkolnictwa prywatnego z obowiązywania ustawy. Poprawa stosunków ukraińsko-węgierskich będzie więc zależeć także od skuteczności zewnętrznej mediacji i nacisku państw trzecich na rozwiązanie sporu, przede wszystkim Stanów Zjednoczonych. Do zaostrzenia konfliktu węgiersko-ukraińskiego będzie zapewne dążyć Rosja, której strategicznym celem jest izolacja Ukrainy i zatrzymanie procesu jej integracji ze strukturami zachodnimi.

Trwałe rozwiązanie sporu wydaje się niemożliwe bez porozumienia na najwyższym szczeblu politycznym. W ostatnich latach do ocieplenia stosunków Węgier z sąsiadami, z którymi także dzielą je spory na tle mniejszości, dochodziło dopiero po wypracowaniu porozumienia między premierem Orbánem a przywódcami państw ościennych. W przypadku Słowacji było to w 2012 roku porozumienie z ówczesnym premierem Robertem Ficą, pomimo poważniejszych niż na Ukrainie restrykcji dotyczących praw mniejszości (np. zakazu podwójnego obywatelstwa). Podobnie z Rumunią proces odbudowy stosunków dwustronnych rozpoczął się na dobre dopiero po uzgodnieniach między Orbánem a liderem większości parlamentarnej Liviu Dragneą. W obu przypadkach Węgry dostrzegały jednak wymierne korzyści z kompromisu, związane czy to ze wzmocnieniem Grupy Wyszehradzkiej (Słowacja) czy współpracy energetycznej (Rumunia). Kompromis z Ukrainą takich profitów Węgrom nie daje. Do porozumienia z władzami Ukrainy nie skłania też Węgier niepewna przyszłość władzy prezydenta Poroszenki w kontekście przyszłorocznych wyborów.

Zdjęcie: Rovas Alapitvany/Rovas Foundation | Wikimedia Commons