Negocjacje Serbii z Kosowem – gra na czas pod presją Zachodu

We wrześniu ma się rozpocząć kolejna faza rozmów między Serbią a Kosowem, których celem jest wypracowanie kompleksowego porozumienia regulującego stosunki obu krajów. Negocjacje, które pod auspicjami Unii Europejskiej trwają od 2011 roku, zapoczątkowały wprawdzie proces włączania mniejszości serbskiej oraz terytoriów przez nią zamieszkanych w system instytucjonalny Kosowa, ale od trzech lat tkwią w martwym punkcie. Prisztina nie zgadza się na dalsze ustępstwa wobec Serbów, dopóki Belgrad, przynajmniej de facto, nie uzna niepodległości Kosowa. Zarówno dla władz Serbii, jak i Kosowa kompromis będzie rozwiązaniem bardzo kosztownym politycznie ze względu na sprzeciw społeczeństwa i opozycji. Tymczasem UE i USA naciskają na Belgrad i Prisztinę, aby zawarły porozumienie najpóźniej do połowy 2019 roku. Serbskie i kosowskie elity nie mogą zignorować tej presji, ponieważ swoją pozycję polityczną zawdzięczają w dużej mierze poparciu Zachodu. W związku z tym władze obu państw są zainteresowane grą na czas i przedłużaniem rozmów. Służy temu okresowa eskalacja napięć i przedkładanie rozwiązań, które są nie do przyjęcia dla drugiej strony bądź społeczności międzynarodowej. Przykładem takich działań były propozycje korekty granic przedstawione w lipcu przez prezydentów Serbii Aleksandara Vučicia i Kosowa Hashima Thaçiego, które wywołały liczne kontrowersje w kraju i za granicą. Wypracowanie kompromisu mogą utrudnić podziały pomiędzy państwami Zachodu, które nie mają wspólnej strategii wobec negocjacji. Stany Zjednoczone naciskają na szybkie rozwiązanie sporu nawet za cenę korekty granic. Przeciwne temu rozwiązaniu są natomiast państwa unijne, które obawiają się, że wzmocniłoby to ruchy separatystyczne na całych Bałkanach. Podziały te będą starali się rozgrywać zarówno Serbowie, jak i kosowscy Albańczycy, tymczasem to właśnie od efektywnej presji Zachodu będzie zależało powodzenie procesu normalizacji stosunków serbsko-kosowskich.

Impas w negocjacjach

Proces negocjacji pomiędzy Serbią a Kosowem pod auspicjami UE rozpoczął się w marcu 2011 roku, trzy lata po proklamacji niepodległości Kosowa. Komisja Europejska wykorzystała unijne aspiracje obu państw i zachęcała strony do rozwiązania kwestii spornych, oferując w zamian postępy w procesie integracji europejskiej. Wypracowano 33 porozumienia dotyczące głównie kwestii technicznych. W kwietniu 2013 roku zawarto tzw. porozumienie brukselskie, które pozwoliło Prisztinie uzyskać ograniczoną kontrolę nad całym terytorium państwa. Belgrad zgodził się na podporządkowanie władzom w Prisztinie czterech serbskich gmin na północy Kosowa oraz serbskich struktur siłowych (policji i formacji obrony cywilnej) i wymiaru sprawiedliwości działających w Kosowie. W zamian Kosowo miało przyznać szerokie prerogatywy Związkowi Gmin Serbskich (Zajednica Srpskih Opština, ZSO), który miał stworzyć 10 gmin, gdzie Serbowie stanowią większość mieszkańców^[1]. Porozumienie o ZSO do dziś nie zostało zrealizowane ze względu na sprzeciw społeczny i protesty opozycji.

Władze w Belgradzie zachowują wpływ na sytuację wewnętrzną w Kosowie, kontrolując główne ugrupowanie mniejszości serbskiej. Według kosowskich przeciwników porozumienia z Serbią powołanie ZSO dodatkowo pogorszyłoby tę sytuację i uczyniło Kosowo zależnym od polityki Serbii, co więcej – ustępstwa te nie dały Prisztinie nic w zamian, gdyż Serbia wciąż nie uznaje niepodległości Kosowa. Wdrożenie ustawy o ustanowieniu ZSO zablokował w 2015 roku kosowski Sąd Konstytucyjny, po czym Prisztina zaproponowała renegocjacje porozumienia. Serbia jednak niezmiennie domaga się jego realizacji w uzgodnionym kształcie. Tym samym dotychczasowa formuła negocjacji – skupienie się na rozwiązywaniu technicznych problemów bez rozstrzygania kwestii statusu Kosowa – wyczerpała się. Mimo to rozmowy kontynuowano, choć zawarcie kolejnych porozumień było niemożliwe, a wdrażanie wcześniejszych uzgodnień zostało znacząco spowolnione. W konsekwencji stosunki między Belgradem i Prisztiną zamiast poprawiać się, stawały się coraz bardziej napięte, a sprzeciw społeczny wobec negocjacji zdecydowanie wzrósł, szczególnie w Kosowie.  

Negocjacje kosowsko-serbskie od trzech lat tkwią w martwym punkcie, a stosunki obu państw stają się coraz bardziej napięte.

Serbska gra na przeciąganie rozmów

Uregulowanie sporu serbsko-kosowskiego nie jest na rękę władzom w Belgradzie, ponieważ polityka wobec Prisztiny jest ich główną kartą przetargową w stosunkach z UE, a wpływy Serbii w Kosowie wzmacniają jej pozycję międzynarodową. W zamian za koncyliacyjne podejście do Kosowa państwa UE i USA tolerują niedemokratyczne praktyki władz w Belgradzie. Uznanie niepodległości tego państwa (nawet de facto) i podpisanie kompleksowego porozumienia z Prisztiną już na wczesnym etapie integracji Serbii z UE byłoby więc dla Belgradu niekorzystne. Serbia nie ma gwarancji, że członkostwo rzeczywiście uzyska, nawet jeśli spełni wszystkie warunki.

W Serbii sprzeciw wobec porozumienia z Kosowem jest bardzo duży. Według badań opinii publicznej 81% Serbów jest przeciwnych uznaniu niepodległości Kosowa, nawet jeśli oznaczałoby to przyspieszenie integracji z UE. Jednocześnie 43% ankietowanych zdaje sobie sprawę, że Serbia utraciła Kosowo, a 45% jest przeciwnego zdania^[2]. Dla 63% ankietowanych „zamrożony konflikt” jest najlepszym rozwiązaniem obecnej sytuacji i tylko 21% popiera zawarcie porozumienia z władzami w Prisztinie^[3]. Zarazem jednak, biorąc pod uwagę dominację prezydenta Aleksandara Vučicia na scenie politycznej można założyć, że polityk ten byłby w stanie przekonać społeczeństwo do kompromisu z Prisztiną, i to zarówno w Serbii, gdzie opozycja jest słaba i rozdrobniona, jak i wśród Serbów w Kosowie, gdyż ugrupowania kosowskich Serbów są kontrolowane przez popleczników Vučicia. Byłoby to tym łatwiejsze, że najważniejsze serbskie media są kontrolowane przez biznesmenów powiązanych z prezydentem.   

Kosowo niechętne ustępstwom

Dla Kosowa zawarcie porozumienia jest kwestią priorytetową, gdyż brak uznania ze strony Serbii uniemożliwia Prisztinie efektywne funkcjonowanie na arenie międzynarodowej. Porozumienie w tej sprawie oznacza jednak koncesje na rzecz Belgradu, czemu sprzeciwia się społeczeństwo. Problemem utrudniającym negocjacje jest brak silnych liderów politycznych, którzy zdecydowaliby się firmować proces normalizacji z Serbią. Prowadzący negocjacje prezydent Hashim Thaçi ma słabą pozycję polityczną nawet w rządzącej Demokratycznej Partii Kosowa, z której się wywodzi. Zarówno opozycja, jak i członkowie jego macierzystego ugrupowania zarzucają prezydentowi, że swoją pozycję zawdzięcza wsparciu Zachodu, a przede wszystkim USA, w zamian za ustępstwa wobec Serbii uderzające w interesy narodowe państwa. Rozdrobnienie i ostra rywalizacja na scenie politycznej Kosowa powoduje, że liderzy poszczególnych ugrupowań raczej są skłonni budować swoją pozycję na nieustępliwości wobec Belgradu niż wspieraniu kompromisowych rozwiązań. Co więcej, opozycyjne ugrupowanie Vetëvendosje, kontestujące wszelkie koncesje na rzecz Serbii, aktywnie mobilizuje społeczeństwo przeciwko negocjacjom.

Brak uznania utrudnia Prisztinie funkcjonowanie na arenie międzynarodowej, więc nie zgadza się na dalsze ustępstwa wobec Serbów, dopóki Belgrad nie uzna niepodległości Kosowa, przynajmniej de facto.

Incydenty i prowokacje  

Ze względu na sytuację wewnętrzną władze Serbii i Kosowa są bardziej zainteresowane wykorzystaniem negocjacji dla bieżących korzyści politycznych i wzmacniania wizerunku obrońców interesów narodowych niż wypracowywaniem kompromisowych rozwiązań. W ostatnich latach eskalacje napięcia przekładały się na wzrost sprzeciwu opinii publicznej wobec porozumienia, co służyło kosowskim i serbskim politykom w relacjach z Zachodem jako wygodna wymówka usprawiedliwiająca przedłużanie negocjacji. Belgrad i Prisztina uciekały się do prowokowania incydentów w stosunkach dwustronnych, które miały mobilizować elektorat i zwiększyć popularność kandydatów partii rządzących jako obrońców interesów narodowych. Przykładem takich działań był kryzys dyplomatyczny w styczniu 2017 roku, wywołany wysłaniem do kosowskiej Mitrowicy pociągu ozdobionego hasłami „Kosowo to Serbia” tuż przed wyborami prezydenckimi w Serbii. W marcu 2018 roku służył temu incydent związany z zatrzymaniem dyrektora serbskiego Urzędu ds. Kosowa i Metohiji Marko Djuricia przez służby kosowskie. Wiele wskazuje na to, że serbskim władzom zależało wówczas na efektownym zatrzymaniu wysokiego urzędnika serbskiego.

W poszukiwaniu kompleksowego rozwiązania

Pat w negocjacjach oraz coraz bardziej niestabilna sytuacja na Bałkanach spowodowały modyfikację podejścia UE do kwestii Kosowa. W lipcu 2017 roku pod naciskiem UE prezydenci Hashim Thaçi i Aleksandar Vučić ogłosili rozpoczęcie nowej fazy rozmów, która ma doprowadzić do wypracowania całościowego porozumienia normalizującego stosunki kosowsko-serbskie. Skomplikowana sytuacja powyborcza w Niemczech, które odgrywają kluczową rolę w kształtowaniu polityki UE na Bałkanach, uniemożliwiła państwom członkowskim i unijnym instytucjom wypracowanie strategii negocjacji. Pozwoliło to władzom w Belgradzie i Prisztinie na odwlekanie kolejnych rund negocjacyjnych pod pretekstem wypracowania narodowego konsensusu w sprawie rozwiązania spornych kwestii. Prezydent Vučić ogłosił w lipcu 2017 roku szeroko zakrojone narodowe konsultacje o przyszłości Kosowa. Z kolei w Kosowie wiosną br. podjęto próbę zbudowania ponadpartyjnego konsensusu na rzecz dialogu z Serbią. Obie inicjatywy nie doprowadziły do wypracowania stanowiska negocjacyjnego, pozwoliły jednak rządzącym oswoić opinię publiczną z koncepcją zawarcia porozumienia kosowsko-serbskiego.

Dla Serbii utrzymanie status quo w stosunkach z Prisztiną jest korzystne, ale Belgrad pod presją Zachodu zgodził się na rozmowy mające wypracować kompleksowe porozumienie z Kosowem.

W założeniach nowej strategii UE wobec Bałkanów Zachodnich, ogłoszonej w lutym przez Komisję Europejską, stwierdzono, że Serbia ma szanse na uzyskanie członkostwa w UE do 2025 roku pod warunkiem zawarcia prawnie obowiązującej umowy z Kosowem. Dotrzymanie tego terminu oznaczałoby konieczność wypracowania porozumienia najpóźniej do końca 2019 roku^[4]. Na rozwiązanie sporu naciskają też Stany Zjednoczone. Kompleksowe rozwiązanie dotyczyć ma szeregu kwestii: demarkacji granicy, formy i trybu wzajemnego uznania niepodległości, kwestii majątkowych dotyczących zarówno własności prywatnej, jak i państwowej, a także pozycji serbskiej mniejszości oraz Serbskiej Cerkwi Prawosławnej i miejsc kultu w kosowskim systemie prawnym. Problematyczną kwestią jest też rozliczenie zbrodni wojennych w obu państwach. Wypracowanie takiego porozumienia będzie bardzo trudne. Przed rundą negocjacji zaplanowaną na wrzesień obie strony proponują rozwiązania, które mają wzmocnić ich pozycje negocjacyjne, zarówno względem Zachodu, jak i na scenie wewnętrznej. Propozycje te służą także przetestowaniu reakcji Zachodu oraz własnych społeczeństw.  

Serbska propozycja podziału Kosowa

Przed i po ogłoszeniu niepodległości przez Kosowo serbscy politycy, ale także zagraniczni analitycy spekulowali czasem o korzyściach z ewentualnego podziału Kosowa i przyłączenia do Serbii północnej części tego kraju w zamian za uznanie jego niepodległości^[5]. Chodzi o cztery gminy z północną częścią Mitrowicy. Choć większość Serbów w Kosowie mieszka w enklawach na południu kraju (45–75 tysięcy osób)^[6], to właśnie Północna Mitrowica jako jedyny serbski ośrodek miejski jest administracyjnym centrum serbskiej mniejszości w Kosowie. Pomysł podziału Kosowa przez lata nie odgrywał istotnej roli w debacie, gdyż stał w sprzeczności z zasadą nienaruszalności granic administracyjnych z czasów Jugosławii i postulatem budowy państw wieloetnicznych, które były fundamentem polityki Zachodu wobec Bałkanów. W ostatnich tygodniach publiczną debatę o podziale Kosowa wywołał jednak wywiad amerykańskiego ambasadora w Prisztinie Grega Delawie, który pytany o stosunek USA do tej kwestii po raz pierwszy nie wypowiedział się negatywnie, tylko udzielił wymijającej odpowiedzi^[7]. Wypowiedź ta wzbudziła liczne spekulacje o zmianie stanowiska Waszyngtonu, który dotychczas oficjalnie wykluczał taką możliwość^[8]. Poczucie niepewności wzmocniły oświadczenia ambasad USA w Prisztinie i Belgradzie, że potrzebna jest „kreatywność i elastyczność” dla wypracowania trwałych rozwiązań w stosunkach obu państw^[9].

Okazję tę wykorzystał prezydent Serbii Aleksandar Vučić, próbujący balansować pomiędzy presją Zachodu na kompromis z Prisztiną a oporem społeczeństwa przed uznaniem niepodległości Kosowa. W wywiadzie dla chorwackiego tygodnika „Globus” pod koniec lipca Vučić stwierdził, że „Serbowie wiedzą, że Kosowo jest stracone, ale on uczyni wszystko, by ocalić to, co jeszcze można”^[10]. Wypowiedź ta sygnalizuje, że Vučić gotów jest przedstawić przyłączenie czterech gmin do Serbii jako sukces^[11]. Belgrad niewątpliwie akcentowałby wówczas, że Serbia przejęła najbardziej cenne przedsiębiorstwa znajdujące się na tym obszarze, np. kombinat górniczo-metalurgiczno-chemiczny Trepča ze złożami m.in. srebra, cynku, ołowiu oraz kompleks zbiorników wodnych, tam i elektrowni Gazivoda. Ułatwiłoby to prezydentowi przekonanie społeczeństwa do zaakceptowania niepodległości Kosowa. Za takim rozwiązaniem opowiedział się także minister spraw zagranicznych Ivica Dačić^[12], który podczas wizyty w USA przekonywał do tej koncepcji współpracowników Donalda Trumpa ^[13]. Korekta granic pomiędzy Serbią a Kosowem zgodnie z etnicznym rozmieszczeniem ludności zapewne zostałaby także wykorzystana przez serbskich polityków w Bośni i Hercegowinie do uzasadnienia własnych aspiracji secesjonistycznych.

Władze Kosowa i Serbii będą starały się grać na czas, gdyż wszelkie koncesje na rzecz drugiej strony są bardzo kosztowne politycznie, a zawarcie porozumienia będzie wymagać silnej presji Zachodu.

Rozwiązanie to miałoby dla Serbii też negatywne konsekwencje – znacząco osłabiłoby wpływ Belgradu na władze w Prisztinie i pozycję serbskiej mniejszości. Serbia w takiej sytuacji miałaby niewielkie szanse na wynegocjowanie rozwiązań korzystnych dla mniejszości i Serbskiej Cerkwi Prawosławnej (najważniejsze serbskie obiekty sakralne znajdują się na południu Kosowa). Pozbawieni specjalnego statusu Serbowie zapewne jeszcze szybciej opuszczaliby enklawy na południu kraju. Z tego względu największym przeciwnikiem podziału są duchowni prawosławni z Kosowa. Biskup raszko-prizrenski Teodozjusz w otwartym liście skrytykował tę koncepcję, gdyż w jego opinii oznacza to koniec serbskiej obecności na tym obszarze^[14].

Kosowska kontroferta

Przekazanie czterech gmin Serbii byłoby dla kosowskiego społeczeństwa bardzo trudne do zaakceptowania. Dla Prisztiny takie rozwiązanie byłoby też niekorzystne ze względów ekonomiczno-strategicznych. Zbiornik Gazivoda ma kluczowe znaczenie dla zaopatrywania stolicy w prąd i wodę oraz dla chłodzenia elektrowni Obilić, produkującej 97% energii elektrycznej w Kosowie. Oddanie gmin Serbii pozbawiłoby też Kosowo ewentualnych dochodów z wydobycia złóż w Trepčy. Mimo to prezydent Kosowa Hashim Thaçi nie odrzucił jednoznacznie serbskiej propozycji, ale zaproponował korektę granicy i przyłączenie do Kosowa trzech serbskich gmin zamieszkanych przez mniejszość albańską (m.in. Dolina Preszewa). Propozycja prezydenta została odrzucona przez wszystkie ugrupowania parlamentarne w Kosowie. Również rządząca Demokratyczna Partia Kosowa (PDK), której Thaçi był współtwórcą, jest przeciwna temu rozwiązaniu. Thaçi zapewne chciał zwrócić Serbom uwagę na negatywne konsekwencje forsowania koncepcji scalania ziem jednolitych etnicznie. Taki postulat wbrew intencjom Belgradu mogłyby wykorzystać żyjące w Serbii mniejszości – poza Albańczykami z Doliny Preszewa również Bośniacy z Sandżaku. Jednakże prezydent Thaçi stwierdził, że jest w stanie zaakceptować pewną korektę granic. Zapewne oznaczałoby to przekazanie Serbii kilku wiosek na północy Kosowa.

USA dążą do szybkiego rozwiązania kwestii kosowskiej, nawet jeśli oznaczałoby to konieczność korekty granic, ale jest to nie do przyjęcia dla Berlina.

Perspektywy

Władze Kosowa i Serbii nie są zainteresowane zawarciem kompleksowego porozumienia, gdyż wszelkie koncesje na rzecz drugiej strony są bardzo kosztowne polityczne. W obu państwach jest liczne grono przeciwników negocjacji. Niewielkie są też szanse na przyspieszenie procesu integracji z UE obu krajów w zamian za zawarcie kompromisu, co było główną przesłanką poprzednich porozumień. Zarazem jednak przywódcy obu państw uzyskują poparcie Zachodu, demonstrując wolę rozwiązania sporu, w przeciwieństwie do opozycji, która w obu krajach odrzuca wszelkie propozycje kompromisu. W interesie władz Kosowa i Serbii jest więc przedłużanie rozmów, a nie wypracowanie porozumienia. Służy temu okresowe podsycanie napięć w stosunkach obu państw, które służą jako pretekst do odkładania kolejnych rund negocjacji. Tego typu praktyki zapewne będą kontynuowane.

Zawarcie porozumienia między Belgradem i Prisztiną będzie przede wszystkim zależało od skuteczności nacisków Zachodu i od tego, czy państwa UE oraz USA będą w stanie wypracować wspólną strategię w rozmowach z Serbią i Kosowem. Waszyngton wydaje się dążyć do szybkiego rozwiązania kwestii kosowskiej i gotów jest wynagrodzić Belgradowi ustępstwa korzystną korektą granic. Jak stwierdził asystent sekretarza stanu A. Wess Mitchell, dla USA priorytetem jest rozwiązanie wspólnie z UE kwestii spornych na Bałkanach, gdyż ich istnienie umożliwia Rosji wzmacnianie pozycji w regionie^[15]. Wydaje się, że wpływy Waszyngtonu w Kosowie są na tyle mocne, że USA byłyby w stanie przekonać elity kosowskie do tego rozwiązania, ale jest ono nie do przyjęcia m.in. dla Niemiec i Wielkiej Brytanii^[16] obawiających się efektu domina^[17]. Kanclerz Angela Merkel odrzuciła koncepcje zmiany granic na Bałkanach^[18]. Rosja będzie zapewne aktywnie przeciwdziałać uregulowaniu kwestii niepodległości Kosowa, gdyż oznaczałoby to utratę głównego narzędzia nacisku na Serbię. Zarazem rozwiązanie obejmujące zmiany terytorialne byłoby dla Rosji korzystne, gdyż stałoby się kołem zamachowym rewizjonizmu terytorialnego w regionie, ułatwiając Moskwie destabilizowanie krajów regionu i niweczenie ich prozachodnich aspiracji.