W cieniu wojny. Ukraina wobec osób wewnętrznie przesiedlonych
Toczący się od ponad czterech lat konflikt na wschodzie Ukrainy wywołał jeden z najpoważniejszych kryzysów społecznych w kraju. W jego wyniku zginęło już ponad 10 tys. osób, a ponad 25 tys. zostało rannych. Zniszczenia wojenne, zła sytuacja gospodarcza oraz postępująca kryminalizacja terenów znajdujących się pod kontrolą prorosyjskich separatystów zmusiły – według danych oficjalnych – ponad 2 mln ludzi do opuszczenia swojego miejsca zamieszkania, z czego ok. 1,5 mln przeniosło się do innych regionów kraju. Choć wszystko wskazuje na to, że ich liczba jest mniejsza, to skala problemu i jego konsekwencje powodują, iż Ukraina mierzy się z największym kryzysem humanitarnym w swojej historii.
Pomimo deklarowanej determinacji władz w Kijowie do jak najszybszego rozwiązywania problemów humanitarnych oraz reintegracji wschodnich regionów z resztą kraju, działania państwa w tym zakresie są nieefektywne i niewystarczające. Wypracowane rozwiązania prawne mające służyć wsparciu osób przesiedlonych mają nierzadko charakter dyskryminacyjny i w niektórych przypadkach bezprawny. Brak skutecznej pomocy osobom przesiedlonym z terenów okupowanych ujawnia nie tylko niewydolność aparatu administracyjnego, lecz także niechęć ukraińskich polityków do podjęcia rzeczywistych działań mających na celu sprostanie temu wyzwaniu. Wobec nieefektywności instytucji państwowych znaczna część wsparcia dla uchodźców wewnętrznych realizowana jest dzięki działalności wolontariuszy i organizacji pozarządowych korzystających z pomocy międzynarodowej.
Konsekwencje konfliktu w Donbasie
Zbrojne wystąpienie rosyjskich dywersantów oraz lokalnych separatystów wspieranych przez siły zbrojne Rosji, skutkujące utworzeniem w kwietniu 2014 roku tzw. Donieckiej i Ługańskiej Republik Ludowych (DRL i ŁRL), spowodowało utratę blisko 2,8% terytorium ukraińskiego państwa, zamieszkanego przed wybuchem konfliktu przez 3,8 mln osób[1]. Liczbę ludności pośrednio poszkodowanej konfliktem szacuje się na 4,4 mln osób, z czego 3,4 mln osób potrzebuje wsparcia i pomocy humanitarnej z powodu ograniczonego dostępu do wody, pożywienia i opieki medycznej[2]. Na skutek starć zbrojnych zniszczeniu uległo ponad 40 tys. budynków mieszkalnych.
Według stanu na 2 stycznia 2019 roku Ministerstwo Polityki Społecznej Ukrainy zarejestrowało 1 mln 512 tys. osób jako osoby wewnętrznie przesiedlone (IDPs, internally displaced persons)[3]. Ponad połowa z nich (51%) to osoby starsze, zarejestrowane jako posiadające prawo do świadczeń emerytalnych, 29% – zdolne do pracy, 16% – nieletnie, zaś 3% – niepełnosprawne[4]. Wszystko wskazuje na to, że szacunki te nie odzwierciedlają jednak rzeczywistej liczby IDPs. Aż około 10% (blisko 160 tys.) z ogólnej liczby osób, które opuściły swoje miejsce zamieszkania w wyniku konfliktu na wschodzie Ukrainy, nie zdecydowało się na zarejestrowanie[5]. Z drugiej strony wprowadzenie w listopadzie 2014 roku przez rząd w Kijowie prawa uzależniającego wypłatę emerytur od rejestracji jako IDPs dla wszystkich osób mieszkających na terenach okupowanych przyczyniło się do wzrostu oficjalnej liczby osób wewnętrznie przesiedlonych. W konsekwencji do zarejestrowania się jako uchodźcy wewnętrzni zostali zmuszeni wszyscy emeryci z DRL i ŁRL, mimo że znaczna część z nich nie opuściła miejsca zamieszkania i nadal pozostaje na terenach niekontrolowanych przez ukraińskie państwo[6]. Biorąc powyższe czynniki pod uwagę, Centrum Monitoringu Wewnętrznych Przesiedleń (IDMC)[7] oraz Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR)[8] szacują rzeczywistą liczbę IDPs na ok. 800 tys. osób[9].
Reintegracja na papierze
Państwo ukraińskie było instytucjonalnie oraz pod względem prawnym niemal całkowicie nieprzygotowane do zmierzenia się z problemem osób wewnętrznie przesiedlonych. Jednym z pierwszych aktów normatywnych, który miał za zadanie sprostać temu wyzwaniu, była ustawa o zabezpieczeniu praw i wolności osób wewnętrznie przesiedlonych z 20 października 2014 roku. W pierwszej wersji dokument gwarantował zmuszonym do przesiedlenia obywatelom Ukrainy jedynie powrót do swojego miejsca zamieszkania po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego opuszczenie. Dopiero pod naciskiem NGO i organizacji międzynarodowych 12 grudnia 2015 roku znowelizowano art. 2 ustawy, dodając do niego deklarację dotyczącą „stworzenia warunków ich dobrowolnego powrotu do opuszczonego miejsca zamieszkania lub integracji w nowym miejscu”[10]. Jednocześnie regulacje nałożyły obowiązek pomocy IDPs na organy władzy miejscowej (art. 11) w zakresie znalezienia miejsca zamieszkania, uzyskania opieki medycznej, a także umożliwienia dzieciom kontynuacji nauki.
W lipcu 2015 roku rząd Ukrainy przyjął ramowy dokument pod nazwą Podstawowe kierunki rozwiązywania problemów zatrudnienia osób wewnętrznie przesiedlonych na lata 2015–2016. Zawierał on plan działań na rzecz zatrudnienia i profesjonalnej edukacji osób wewnętrznie przesiedlonych, przewidujący zwiększenie konkurencyjności IDPs na rynku pracy, a także stymulowanie rozwoju regionów za sprawą wykorzystania potencjału kadrowego osób przesiedlonych. Plan działań nie otrzymał żadnego finansowania i do końca swojego obwiązywania (tj. do 31 grudnia 2016 roku) pozostał wyłącznie na papierze.
Pod koniec 2015 roku rząd przyjął także Kompleksowy program państwowy pomocy, adaptacji społecznej i reintegracji obywateli Ukrainy przesiedlonych z tymczasowo okupowanych terytoriów i rejonów prowadzenia operacji antyterrorystycznej do innych regionów Ukrainy w okresie do 2017 roku. Program zakładał szeroki zakres wsparcia wyszczególnionych ministerstw i organów władz lokalnych dla IDPs, obejmujący podjęcie działań służących integracji i socjalnej adaptacji w nowym środowisku, stworzenie warunków do życia, a także zapewnienie pomocy socjalnej, medycznej, psychologicznej i materialnej[11]. Akt ten podzielił los poprzedniego, nie uzyskując żadnych środków finansowych przeznaczonych na jego wdrożenie w życie.
W kwietniu 2016 roku utworzono Ministerstwo ds. Terytoriów Tymczasowo Okupowanych i Osób Wewnętrznie Przesiedlonych, któremu wyznaczono zadanie realizowania polityki państwowej mającej na celu „reintegrację terytoriów i jej mieszkańców z Ukrainą”. Nowy resort nie bierze jednak udziału we wdrażaniu żadnego z powyższych dokumentów. Co więcej, ministerstwu zarzuca się bezczynność we wspieraniu osób wewnętrznie przesiedlonych, czego dowodem jest brak zgłoszenia jakiejkolwiek inicjatywy legislacyjnej w tym zakresie[12]. Ministerstwo nie szczędzi natomiast środków na walkę o swoje dobre imię, podając do sądu organizacje pozarządowe krytykujące jego działalność[13].
W listopadzie 2018 roku rząd zatwierdził Plan działań na rzecz wdrożenia Strategii integracji osób wewnętrznie przesiedlonych i wprowadzenia długoterminowych działań w sprawie wewnętrznych przesiedleń do 2020 roku. Dokument ma pomóc w tworzeniu skutecznych mechanizmów dla realizacji praw IDPs, upraszczaniu procedur ochrony praw własności oraz integrowaniu osób wewnętrznie przesiedlonych z lokalnymi społecznościami. Strategia nie przedstawia jednak spójnej i konkretnej wizji wsparcia dla IDPs, pozostając jedynie zbiorem rekomendacji i ogólnych wskazówek dla poszczególnych instytucji państwowych zajmujących się problemem wewnętrznej migracji. W sytuacji nieefektywności działania instytucji państwa znaczna część wsparcia dla uchodźców wewnętrznych realizowana jest dzięki działalności organizacji pozarządowych korzystających z pomocy międzynarodowej[14]. Rola wolontariuszy i aktywistów okazała się nieoceniona zwłaszcza w początkowym okresie wojny. Warto podkreślić w większości życzliwy stosunek lokalnych mieszkańców do przesiedleńców[15], choć należy także zwrócić uwagę na przypadki niechętnych im postaw i uprzedzeń[16].
Dyskryminacja zamiast pomocy
Działania podejmowane przez państwo prowadzone są w sposób doraźny, co potwierdza brak woli decydentów do rzeczywistego rozwiązania problemów osób wewnętrznie przesiedlonych. Działania te mają nierzadko charakter dyskryminacyjny, co sprawia, że pomoc państwowa stoi w sprzeczności z wytycznymi zawartymi w sformułowanych przez ONZ zasadach przewodnich dotyczących uchodźstwa wewnętrznego. Zgodnie z pierwszą zasadą „osoby wewnętrznie przesiedlone powinny cieszyć się takimi samymi prawami i wolnościami w granicach prawa międzynarodowego i krajowego, jak inne osoby w tym samym państwie”. Ponadto polityka państwa wobec IDPs powinna sprzyjać integracji ludności napływowej z lokalną społecznością lub stworzyć warunki bezpiecznego i dobrowolnego powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania. Tymczasem zasady wypłaty emerytur dla uprawnionych do nich IDPs świadczą o dyskryminacyjnym ich charakterze. Emeryci z terenów znajdujących się poza kontrolą ukraińskiego państwa zmuszani są przechodzić okresowe identyfikacje w oddziałach Oszczadbanku – jedynego banku, który został uprawniony do wypłaty świadczeń socjalnych osobom wewnętrznie przesiedlonym. Co więcej, w przypadku udokumentowania nieobecności emeryta w miejscu jego zarejestrowania na terenie kontrolowanym przez władze w Kijowie wypłata świadczenia może zostać wtrzymana na nieokreślony okres. Ta praktyka jest kontynuowana mimo orzeczenia Sądu Najwyższego Ukrainy stwierdzającego bezprawność tego typu działań[17]. Wstrzymane wypłaty emerytur nie są później rekompensowane, mimo że często pozostają jedynym źródłem utrzymania[18]. Pozbawione podstaw prawnych i sprzeczne z ukraińskim ustawodawstwem jest także zrównanie wysokości wszystkich emerytur dla IDPs do kwoty 1000 hrywien (ok. 36 USD) bez względu na jej dotychczasową wielkość i staż pracy.
Podobnie jak w przypadku świadczeń emerytalnych, pomoc socjalna dla osób dotkniętych skutkami konfliktu ma charakter dyskryminacyjny[19]. Ich wypłata może odbywać się wyłącznie poprzez państwowy Oszczadbank, w którym odbiorca pomocy musi przechodzić procedurę fizycznej weryfikacji, a także ma obowiązek powiadamiania odpowiedniego urzędu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Ponadto funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, Służby Granicznej, a także pracownicy Ministerstwa Finansów mają prawo do dokonywania dodatkowych kontroli w miejscu zamieszkania IDPs. W przypadku niepoinformowania służb o zmianie adresu zamieszkania w odpowiednim terminie lub nieobecności w miejscu zamieszkania w czasie kontroli świadczenie może zostać wstrzymane do czasu wyjaśnienia. Oba obowiązki oraz grożące za ich nieprzestrzeganie konsekwencje stanowią naruszenie ukraińskiego prawa i międzynarodowych zobowiązań Ukrainy[20]. Władze niebezzasadnie tłumaczą konieczność stosowania powyższych ograniczeń niebezpieczeństwem defraudacji państwowych środków przez grupy przestępcze operujące na terytorium DRL i ŁRL[21].
Bez mieszkania i głosu wyborczego
Ukraińskie państwo w bardzo ograniczonym zakresie wspiera pozyskiwanie stałego miejsca zamieszkania przez IDPs. Do tej pory nie został stworzony program ułatwiający zdobycie przez nich mieszkań. Według danych Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji jedynie 12% osób wewnętrznie przesiedlonych mieszka we własnych domach. Ponad połowa (56%) jest zmuszona wynajmować prywatne mieszkanie lub pokój, zaś 13% korzysta z gościnności rodziny i bliskich[22]. Jedyną możliwością uzyskania pomocy przez IDPs w celu nabycia mieszkania jest istniejący wcześniej program Dostępne mieszkanie, do którego osoby wewnętrznie przesiedlone zostały dołączone na specjalnych warunkach. Zgodnie z rozporządzeniem rządu z 20 września 2017 roku osoby zarejestrowane jako IDPs mają możliwość starania się o dofinansowanie zakupu mieszkania przez państwo w wysokości połowy jego ceny. Ze względu jednak na wysokie ceny nieruchomości oraz niewielką liczbę środków finansowych wydzieloną przez państwo na program z udziału w nim skorzystało dotychczas zaledwie ok. 100 rodzin.
Brak stałego miejsca zamieszkania sprawia, że IDPs mają utrudnioną możliwość zameldowania się w nowych miejscach pobytu. Z tego powodu znacząca część osób wewnętrznie przesiedlonych na Ukrainie jest pozbawiona możliwości udziału w wyborach miejscowych, jak również w wyborach jednomandatowych do Rady Najwyższej Ukrainy[23]. Stanowi to jawną dyskryminację dużej części ukraińskiego społeczeństwa poprzez pozbawienie jej jednego z podstawowych praw obywatelskich oraz złamanie art. 38 konstytucji Ukrainy i szeregu norm międzynarodowych (m.in. Powszechnej deklaracji praw człowieka)[24]. Powodów niechęci ukraińskich władz do uregulowania tego problemu należy upatrywać w obawie przed wzmocnieniem tzw. prorosyjskiego elektoratu, który tradycyjnie zamieszkuje wschodnie części ukraińskiego państwa, a więc te, z których pochodzą osoby wewnętrznie przesiedlone[25].
Wnioski
Politykę państwa wobec osób wewnętrznie przesiedlonych należy ocenić jako doraźną i nieefektywną. Brak wystarczającego wsparcia, a także skomplikowane procedury oraz warunki jego pozyskania sprawiają, że IDPs zdani są na siebie i unikają państwowej biurokracji. Powoduje to znaczące obniżenie zaufania do państwa nie tylko w zakresie opieki społecznej gwarantowanej obywatelom ukraińskim w konstytucji. Postrzeganie instytucji państwowych jako struktur niewydolnych i nieprzyjaznych negatywnie nastawia społeczeństwo wobec obecnych władz, ale także wobec państwa jako struktury organizacyjnej. Sprzyja to dalszemu podziałowi kraju oraz podważeniu poczucia identyfikacji z państwem.
Pozbawienie IDPs praw wyborczych spowodowane jest obawami elit politycznych przed włączeniem osób przesiedlonych do procesu wyborczego oraz brakiem konkretnych pomysłów na rozwiązanie problemu w bliskiej przyszłości. Biorąc pod uwagę, że konflikt na wschodzie kraju jest postrzegany przez ukraińskie społeczeństwo jako jeden z głównych problemów na Ukrainie i wskazywany częściej niż problem korupcji czy bezrobocia, skłania to władze do podejmowania pozorowanych działań w tym zakresie i ukrywania braku efektów polityki reintegracyjnej.
Pomimo nieefektywności wsparcia ze strony państwa ludność przesiedlona w większości bez większych problemów zaadaptowała się do nowych warunków i zintegrowała z mieszkańcami w nowych miejscach zamieszkania. W ciągu czterech lat od rozpoczęcia konfliktu na wschodzie kraju nie doszło na Ukrainie do poważniejszych problemów związanych ze wzrostem konfliktów społecznych czy też kryminalizacją środowisk IDPs. Jest to jednak rezultat zaradności tych osób oraz życzliwości lokalnych mieszkańców, którzy ze zrozumieniem odnoszą się do sytuacji ludzi zmuszonych do opuszczenia miejsca zamieszkania. Udana integracja następuje raczej mimo działań administracji państwowej aniżeli dzięki jej wysiłkom.
Rozmieszczenie osób wewnętrznie przesiedlonych na Ukrainie
[1] Чисельність наявного населення України на 1 січня 2018 року, Państwowa Służba Statystyki Ukrainy, http://database.ukrcensus.gov.ua/PXWEB2007/ukr/publ_new1/2018/zb_chnn2018.pdf
[2] Ukraine 2018 Humanitarian Needs Overview, UN OCHA, https://www.humanitarianresponse.info/sites/www.humanitarianresponse.info/files/documents/files/ukraine_humanitarian_needs_overview_2018_en_1.pdf.
[3] Dane za: Ministerstwo Polityki Społecznej Ukrainy, https://www.msp.gov.ua/news/16534.html
[4] Register of Internal Displacement, UNHCR Ukraine, 6.12.2018, http://bit.ly/IDPs_UA
[5] Wśród przyczyn niepodjęcia starań o uzyskanie statusu IDPs wymienia się (kolejność według istotności powodu): niechęć do wypełniania procedur biurokratycznych, samodzielne poradzenie sobie z problemem przesiedlenia i brak konieczności pozyskania pomocy od państwa, obawa przed ujawnieniem informacji o statusie IDP na terytorium okupowanym oraz mobilizacją do ukraińskiej armii. Za: Oцінка зусиль щодо інтеграції внутришньо перемищених осіб в Україні, lipiec–sierpień 2017, materiał opracowany przez organizację Право на захист we współpracy z Hebrew Immigrant Aid Society.
[6] W wyniku przeprowadzonej na początku 2016 roku przez Ministerstwo Polityki Społecznej weryfikacji wstrzymano wypłatę świadczeń emerytalnych dla ok. 500 tys. osób, uznając je za niespełniające warunków rejestracji jako osób wewnętrznie przesiedlonych.
[7] IDMC, Ukraine, http://www.internal-displacement.org/countries/ukraine.
[8] I. Volosevych, T. Kostiuchenko, Desk Research of the Surveys of IDPs, UNHCR, grudzień 2017, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/gfk_unhcr_desk_report_final.pdf.
[9] Szacunki te nie uwzględniają migracji osób, które udały się za granicę. Szerzej na ten temat: D. Drbohlav, M. Jaroszewicz, Ukrainian Migration in Times of Crisis: Forced and Labour Mobility, Charles University, Praga 2016, https://www.osw.waw.pl/sites/default/files/projekty/ukrainian_migration_in_time_of_crisis.pdf.
[10] Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1706-18.
[11] Про затвердження Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року, http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1094-2015-%D0%BF#n10
[12] МінТОТ не реалізував жодного міжнародного проекту за 2 роки існування, Цензор.НЕТ, 18.04.2018, https://censor.net.ua/ua/photo_news/3061960/mintot_ne_realizuvav_jodnogo_mijnarodnogo_proektu_za_2_roky_isnuvannya_organizatsiya_pereselentsiv_miyidimyua.
[13] Ю. Шестакова, МінТОТ судиться з виданням «Главком» та ГО, яка займається питаннями переселенців, 25.09.2018, https://detector.media/infospace/article/141262/2018-09-25-mintot-suditsya-z-vidannyam-glavkom-ta-go-yaka-zaimaetsya-pitannyami-pereselentsiv-dopovneno/.
[14] Całkowita suma międzynarodowej pomocy humanitarnej dla Ukrainy w 2018 roku wyniosła ponad 130 mln USD. Wśród największych donatorów znajdują się USA (37,4 ml USD), Komisja Europejska (24,8 mln USD), Niemcy (22,8 mln USD), ONZ (5,9 mln USD), Szwecja (5,1 mln USD) i Polska (4 mln USD), Financial Tracking Flow, https://fts.unocha.org/countries/234/summary/2018.
[15] Przesiedleńcy w większości (62%) oceniają, że udało im się całkowicie zintegrować ze społecznością w nowym miejscu zamieszkania. Г. Чабарай, Переселенці й політика: повернути довіру, „Тиждень”, 5.10.2018, https://tyzhden.ua/Politics/220782.
[16] 14% przesiedleńców spotyka się ze stałymi lub okresowymi przejawami niechęci. Звіт за результатами всеукраїнського опитування внутрішньо переміщених осіб та мешканців приймаючих громад, Київський міжнародний інститут соціології, Kijów 2016, http://www.kiis.com.ua/materials/pr/20160111_Shpiker-report/Rep_Internews.ukr.pdf.
[17] Я. Смелянська, Верховний суд вирішив, що переселенцям не можуть припинити виплату пенсій через відсутність за місцем реєстрації, 19.02.2018, http://khpg.org/index.php?id=1519071548.
[18] Za: Постраждалі від конфлікту. Як Україна забезпечує реалізацію їхніх прав, https://humanrights.org.ua/about/view/publication/postrazhdali_vid_konfliktu_jiak_ukrajina_zabezpechuje_realizacijiu_jihnih_prav.
[19] W ramach pomocy celowej dla IDPs rząd zatwierdził wsparcie finansowe dla osób zdolnych do pracy w wysokości 442 hrywien miesięcznie (ok. 16 USD), zaś dla emerytów, studentów i dzieci 1000 hr (37 USD). Sumy te nie przekraczają minimum egzystencji, które na Ukrainie w grudniu 2018 r. wyniosło 1921 hr (69 USD).
[20] Przyjęta w 2015 r. rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy dot. sytuacji humanitarnej uchodźców i osób przesiedlonych na Ukrainie zobowiązuje władze w Kijowie do pełnego wykonania „Zasad przewodnich” ONZ,. Resolution 2028 (2015) http://www.assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=21480&lang=en
[21] Wraz z przejęciem kontroli na tych terenach przez separatystów Kijów utracił możliwości nadzoru wydanych świadczeń socjalnych i emerytur oraz weryfikacji rzeczywistej liczby osób do nich uprawnionych (np. z powodu braku dostępu do rejestru zgonów).
[22] National Monitoring System Report on the Situation of Internally Displaced Persons, marzec 2018, International Organization of Migration, http://www.iom.org.ua/sites/default/files/nms_round_9_eng_press.pdf
[23] Na Ukrainie obowiązuje mieszana ordynacja wyborcza przewidująca wybór połowy składu parlamentu z ogólnokrajowych list partyjnych, a połowy z okręgów jednomandatowych. Kodeks wyborczy zezwala na głosowanie w wyborach miejscowych i ogólnokrajowych wyborach do parlamentu w okręgach jednomandatowych jedynie osobom, które posiadają tzw. adres wyborczy wydawany na podstawie miejsca zameldowania. Zob. Г. Чабарай, Невидимий електорат. Як проголосувати переселенцям та іншим мобільним громадянам, „Тиждень”, 22.09.2018, https://tyzhden.ua/Politics/219968
[24] Internally Displaced Persons and Electoral Participation: A Brief Overview, International Foundation for Electoral Systems, https://www.ifes.org/sites/default/files/idps-electoral-participation-october-2016.pdf
[25] Zgodnie z rezultatami sondaży wyborczych, największym poparciem mieszkańców kontrolowanych przez rząd w Kijowie części obwodów donieckiego i ługańskiego cieszy się kojarzona z prorosyjską orientacją partia Blok Opozycyjny oraz jej lider Jurij Bojko. Zob. Badania Rating Group Ukraine, Портрети регіонів, 19.12.2018, http://ratinggroup.ua/research/regions/portrety_regionov_luganskaya_oblast.html
