Niemiecko-amerykańskie spory o bezpieczeństwo Konsekwencje dla wschodniej flanki

Tegoroczna Monachijska Konferencja Bezpieczeństwa, na której kluczowe przemówienia wygłosili kanclerz Niemiec Angela Merkel i wiceprezydent USA Mike Pence, obnażyła różnice w amerykańskiej i niemieckiej wizji europejskiego i globalnego ładu i bezpieczeństwa. Niemcy fundamentalnie nie zgadzają się zarówno z paradygmatem strategicznej rywalizacji z Chinami i Rosją (oraz z Iranem), jak i z redefiniowaniem przez administrację Donalda Trumpa politycznych, gospodarczych i wojskowych warunków sojuszu z Europą. Berlin, dostrzegając rosnące wyzwania dla europejskiego bezpieczeństwa, odrzuca amerykańską politykę „pokój przez siłę", ale jednocześnie nie proponuje realnej alternatywy dla zagwarantowania europejskiego bezpieczeństwa. Nie jest nią „powrót do przeszłości”, czyli wezwanie do obrony bazującego na multilateralizmie „liberalnego porządku międzynarodowego”, rozumianego jako kształtowanie polityki wraz z partnerami i sojusznikami na czele z USA, ale także w dialogu z Chinami i Rosją. Nie jest nią również rozwijanie niezależnej od Stanów Zjednoczonych całościowej autonomii strategicznej UE w duchu francuskim. Waszyngton staje się dla Europy coraz trudniejszym partnerem i sojusznikiem, ale Berlin nadal zdaje sobie sprawę, że podstawą niemieckiego i europejskiego bezpieczeństwa stanowi NATO i współpraca z USA. W związku z długofalowymi niemieckimi ograniczeniami wewnątrzpolitycznymi trudno liczyć na zasadniczą zmianę polityki Niemiec w najbliższych latach. Oznacza to kontynuację tarć pomiędzy największymi sojusznikami w najważniejszych kwestiach bezpieczeństwa – reakcji Zachodu na wyzwania ze strony Chin i Rosji.

Amerykańska wizja świata i sojuszu z Europą

 Administracja Trumpa odeszła od założenia, że bezpieczeństwo i rozwój gospodarczy można osiągnąć dzięki współpracy w stosunkach międzynarodowych i traktuje strategiczną rywalizację z rewizjonistycznymi potęgami (Chiny i Rosja), a także z regionalnymi rywalami (Korea Północna i Iran) jako najważniejsze wyzwanie dla swojego bezpieczeństwa^[1]. USA postrzegają Chiny jako głównego rywala geopolitycznego i chcą powstrzymywać wzrost ich potęgi politycznymi, gospodarczymi i wojskowymi instrumentami. Na kierunku europejskim chodzi o strategiczną rywalizację z Rosją, ale i o ograniczenie wpływów chińskich. Z takiej analizy stosunków międzynarodowych wynika również powrót do wspomnianej w przemówieniu Mike’a Pence’a^[2] polityki „pokój przez siłę”, prowadzonej przez Ronalda Reagana w latach 80., tj. do utrzymywania przewagi wojskowej nad strategicznymi rywalami. Przyjmując taki paradygmat, Waszyngton uznaje za konieczne zreformowanie politycznych, gospodarczych i wojskowych podstaw swojej globalnej dominacji i dostosowanie istniejącego ładu międzynarodowego do amerykańskich potrzeb i interesów. Obejmuje to rewizję umów handlowych, traktatów, a także reformę dotychczasowych sojuszy^[3].

USA oczekuje od europejskich sojuszników dostosowania się do zmieniającego się układu sił i amerykańskiej polityki.

USA redefiniują warunki współpracy politycznej, gospodarczej i wojskowej, m.in. z Europą. Na poziomie politycznym administracja Trumpa odchodzi od multilateralnych relacji z sojusznikami europejskimi i nie chce już grać roli łagodnego hegemona (benign hegemon), coraz bardziej wymagając od nich dostosowania się do amerykańskiej linii – zgodnie z podejściem America First^[4]. Na poziomie gospodarczym Waszyngton zmienia warunki współpracy z Unią Europejską i jest gotowy posunąć się w tym nawet do wojny handlowej. Na poziomie wojskowym oczekuje od europejskich sojuszników zwiększenia potencjału militarnego w celu dostosowania się do zmieniającego się układu sił i wsparcia amerykańskiej polityki odstraszania w Europie (i częściowo w regionie Azji i Pacyfiku). Liczy także na ich większe zaangażowanie w walkę z terroryzmem w europejskim sąsiedztwie. Kolejną kwestią są naciski Waszyngtonu w sprawie zwiększenia presji na Teheran i wypowiedzenia przez państwa UE umowy nuklearnej z Iranem.

Strategiczna rywalizacja w Europie rozgrywa się z perspektywy USA na poziomie wojskowym przede wszystkim z Rosją. Administracja Trumpa pokazała gotowość do wzmacniania rozpoczętych przez prezydenta Baracka Obamę inwestycji w zwiększenie bezpieczeństwa europejskich członków NATO. Rosną m.in. nakłady na program rozszerzenia amerykańskiej obecności wojskowej w Europie, tzw. European Deterrence Initiative (z 3,4 mld USD w 2017 do 6,5 mld USD w 2019 roku). Jego efektem jest zwiększona rotacyjna obecność militarna i udział w ćwiczeniach oraz rozbudowa infrastruktury wojskowej (baz lotniczych, morskich i poligonów) – to wszystko nie tylko na wschodniej flance, ale również w Norwegii czy Niemczech. Jednocześnie USA naciskają w NATO na zwiększenie wydatków obronnych, gotowości europejskich sił zbrojnych i obecności wojskowej państw Europy Zachodniej na wschodniej flance. Bez presji Waszyngtonu nie byłaby możliwa decyzja o rozmieszczeniu natowskich grup bojowych w państwach bałtyckich i w Polsce. Przyjęcie w Sojuszu inicjatywy 4x30, w której państwa członkowskie zobowiązują się do zwiększenia gotowości przynajmniej części swoich sił, jest również wynikiem amerykańskich nacisków^[5]. Dla USA elementem strategicznej rywalizacji w Europie jest też wymiar gospodarczy. Z perspektywy Waszyngtonu istotne jest wypieranie zarówno rosyjskich, jak i chińskich wpływów w kluczowych dla bezpieczeństwa obszarach, przy wzmocnieniu amerykańskiej pozycji gospodarczej w Europie. Takie stanowisko manifestuje się w silnej presji USA np. w sprawie wykluczenia chińskiego udziału w inwestycjach w infrastrukturę teleinformatyczną 5G czy zatrzymania budowy gazociągu Nord Stream 2. Skierowana jest ona do państw anglosaskich (sojusz pięciorga oczu), Francji i Niemiec oraz Europy Środkowej. Wiceprezydent Pence w Monachium powtórzył przekaz administracji amerykańskiej o tym, że Waszyngton nie będzie w stanie zagwarantować bezpieczeństwa Zachodu, jeśli amerykańscy sojusznicy będą dobrowolnie zwiększać swoje uzależnienie od Wschodu (Chin i Rosji).

Niemcy wobec amerykańskiego paradygmatu

Niemcy fundamentalnie nie zgadzają się zarówno z paradygmatem strategicznej rywalizacji z Chinami i Rosją, jak i z redefiniowaniem przez administrację Trumpa politycznych, gospodarczych i wojskowych warunków sojuszu z Europą. Przemówienie kanclerz Merkel w Monachium^[6] było wykładnią i obroną niemieckiej wizji stosunków międzynarodowych i polityki bezpieczeństwa Berlina, przedstawioną w kontekście rosnącej amerykańskiej presji związanej również z odejściem z administracji transatlantycko nastawionych urzędników (takich jak gen. James Mattis).

Niemcy nie są gotowe na przyjęcie politycznych, gospodarczych i wojskowych konsekwencji konfrontacyjnego podejścia USA.

Niemcy nie chcą uznawać Rosji i Chin za strategicznych rywali, ponieważ nie są gotowe na przyjęcie politycznych, gospodarczych i wojskowych konsekwencji takiego podejścia. Widzą konieczność przeciwstawienia się chińskim i rosyjskim działaniom szkodzącym niemieckim i europejskim interesom, ale generalnie uznają za konieczne wypracowanie kompromisowych rozwiązań „multilateralnych”, dających podstawy do pokojowego współistnienia i rozwoju gospodarczego. W przypadku Rosji Berlin jest gotowy podtrzymywać sankcje UE za łamanie prawa międzynarodowego (aneksja Krymu), a nawet je zaostrzyć w przypadku eskalacji sytuacji na Ukrainie. Jest też gotowy do pewnego zwiększenia wydatków na cele wojskowe i zaangażowania w uzgodnioną w NATO strategię obrony i odstraszania, obejmująca obecność Bundeswehry na Litwie i udział w natowskich Siłach Odpowiedzi. Jednocześnie Niemcy nadal podnoszą kwestię obowiązywania Aktu Stanowiącego NATO–Rosja, co ma na celu ograniczenie natowskiej (i amerykańskiej) obecności wojskowej na wschodniej flance dla uniknięcia „antagonizowania” Rosji. Berlin nie chce zdecydowanej, symetrycznej odpowiedzi NATO na rozwijanie i rozmieszczenie rosyjskich systemów rakietowych łamiących traktat INF, podkreślając konieczność dialogu na temat kontroli zbrojeń (choć wydaje się też być skłonny do ograniczonego wzmocnienia sojuszniczego odstraszania wobec Rosji). Niemcy nie widzą też powodu dla ograniczenia relacji gospodarczych (nieobjętych sankcjami UE) z Rosją. Kanclerz Merkel broniła w Monachium zaangażowania RFN w projekt Nord Stream 2. Na krytykę o zwiększaniu uzależnienia Niemiec od Rosji odpowiedziała kuriozalnym argumentem o wykorzystaniu NS2 jako instrumentu zapobiegającego pogłębianiu zależności Rosji od Chin. Podkreśliła jednocześnie konieczność dywersyfikacji źródeł dostaw gazu dla Niemiec i Europy – poprzez dostawy LNG z USA. Również w przypadku Chin Niemcy nie zgadzają się z amerykańskim paradygmatem strategicznej rywalizacji z Pekinem. Chociaż mają coraz większe zastrzeżenia do chińskiej polityki gospodarczej i coraz bardziej asertywnie chronią własne interesy, to nadal są zdania, że odpowiedź Zachodu na wzrost potęgi Chin powinna być znaleziona w dialogu, a nie w konfrontacji z Państwem Środka. Papierkiem lakmusowym niemieckiej polityki wobec Chin (i USA) będzie strategia dotycząca udziału chińskich firm w niemieckich przetargach na budowę infrastruktury 5G, która jest dyskutowana obecnie w Berlinie.

Berlin jednak zdaje sobie sprawę, że podstawą europejskiego bezpieczeństwa jest NATO i współpraca z USA.

Równie fundamentalnym problemem w stosunkach amerykańsko-niemieckich jest dla Berlina redefiniowanie przez administrację Trumpa politycznych, gospodarczych i wojskowych warunków sojuszu z Europą. Polityczny unilateralizm administracji USA – działania bez porozumienia z sojusznikami i oczekiwanie od nich dostosowania się do amerykańskiej linii – jest nie do przyjęcia dla Berlina, który za czasów Obamy był głównym europejskim partnerem Stanów Zjednoczonych w polityce międzynarodowej. Z kolei gospodarczo i wojskowo Niemcy są na celowniku Trumpa ze względu na najbardziej rozwiniętą gospodarkę UE i nadwyżki w handlu z USA, a jednocześnie najsłabsze siły zbrojne wśród największych europejskich sojuszników. Takie podejście administracji Trumpa jest zasadniczym zagrożeniem dla Niemiec jako państwa opierającego swoją pozycję i politykę w stosunkach międzynarodowych na handlu, dyplomacji i dialogu. Z wyżej wymienionych powodów wśród większości niemieckich elit politycznych panuje niechęć, a często nawet wrogość do obecnej administracji USA, manifestująca się w bardzo chłodnym przyjęciu jej przedstawicieli w Monachium. Berlin inwestuje więc we współpracę z Partią Demokratyczną, która wydaje się w większym stopniu sprzyjać niemieckiemu podejściu do stosunków międzynarodowych.

Odrzucając cele i sposoby realizowania polityki przez administrację Trumpa Niemcy jednocześnie nadal zdają sobie sprawę, że podstawą niemieckiego i europejskiego bezpieczeństwa jest NATO i współpraca z USA. Dlatego Berlin nie popiera alternatywy w postaci rozwijania niezależnej od Stanów Zjednoczonych całościowej autonomii strategicznej UE, którą zainteresowana jest Francja. Jednak wspiera wypracowywanie unijnej polityki bezpieczeństwa, co zaznaczyła Merkel w Monachium. Pełna autonomia strategiczna UE oznaczałaby bowiem konsekwencje polityczne, przemysłowe i wojskowe. Wymagałaby podjęcia działań zmierzających do całkowitego uniezależnienia się od USA również w polityce bezpieczeństwa, co również wzmogłoby presję na wzmocnienie zdolności militarnych Niemiec, a także otwarcia tematu europejskiego odstraszania nuklearnego. A to, podobnie jak prowadzenie bardziej asertywnej polityki bezpieczeństwa wobec Rosji i Chin, jest dla Berlina mało realne.

Niemiecka odpowiedź: strategia czy brak strategii?

Odpowiedzią kanclerz Merkel w Monachium na paradygmat administracji Trumpa jest wezwanie do obrony bazującego na multilateralizmie „liberalnego porządku międzynarodowego”, rozumianego jako kształtowanie polityki wraz z partnerami i sojusznikami na czele z USA, ale także w dialogu z Chinami i Rosją. To unikające konfrontacji podejście paradoksalnie nie stawia Niemiec na pozycji obrońcy liberalnego status quo, ale de facto stopniowo umożliwia uregulowane przejście od amerykańskiej hegemonii do wielobiegunowego świata z rosnącą rolą Pekinu i Moskwy. Oba te państwa uznają brak twardego stanowiska za słabość Zachodu, którą należy wykorzystać w celu podważania globalnego i europejskiego ładu opartego nadal na amerykańskiej dominacji. Niemieckie podejście – określane przez część ekspertów jako chęć „powrotu do przeszłości” czy też jako brak strategicznego myślenia i zamykanie oczu na nową rzeczywistość stosunków międzynarodowych – ma źródło również w niemieckich ograniczeniach i uwarunkowaniach wewnątrzpolitycznych. Ponieważ mają one immamentny i długofalowy charakter, trudno liczyć na zasadniczą zmianę polityki RFN również po odejściu kanclerz Merkel.

Niemiecka polityka bezpieczeństwa była, jest i w coraz większym stopniu będzie przedmiotem międzypartyjnego klinczu, który ogranicza pole manewru Berlina w NATO, UE i relacjach z USA.

Niemiecki stosunek do amerykańskiej strategii ma źródło również w uwarunkowaniach wewnątrzpolitycznych.

Jej formowanie zależy w dużej mierze od międzypartyjnego konsensusu, a partie koalicyjne – chadecja i socjaldemokraci, mają w tym obszarze coraz bardziej zróżnicowane stanowiska. SPD, której poparcie w sondażach spadło poniżej 20%, jest na etapie redefinicji swojego programu – wiele wskazuje na to, że będzie się on koncentrował na kwestiach socjalnych i zaostrzeniu retoryki pacyfistycznej. Międzypartyjny pat najlepiej obrazują ostatnie dyskusje wokół wydatków na obronność i zawieszenia traktatu INF. Chadecja generalnie opowiada się za przeznaczaniem 2% PKB na wydatki wojskowe, choć  faktycznie do 2024 roku chce stopniowego wzrostu budżetu obronnego do 1,5% PKB. Berlin przedstawił w styczniu br. w NATO takie właśnie plany. Zostały one następnie publicznie podważone przez socjaldemokratycznego ministra finansów, który stwierdził, że w związku z prognozą słabego wzrostu gospodarczego obietnice te najprawdopodobniej nie będą dotrzymane. Przeciwni zwiększaniu wydatków na obronność są również Zieloni i partia Lewicy. Podobnie rozkładają się stanowiska dotyczące zawieszenia traktatu INF. Chadecja, a w szczególności CSU, opowiada się za bardziej zdecydowanym działaniem Niemiec i NATO. CDU jednak nie chce symetrycznej odpowiedzi ze strony Sojuszu (tj. rozmieszczenia w Europie lądowych systemów średniego i pośredniego zasięgu), a SPD wyklucza natowskie „zbrojenia” i stawia na pierwszym miejscu rozmowy między USA, Rosją a Chinami o rozbrojeniu i kontroli zbrojeń. Mimo to liberałowie z FDP oskarżają socjaldemokratycznego ministra spraw zagranicznych o zbyt małe wysiłki wkładane w motywowanie partnerów do takiego dialogu. Do tego dochodzi partia Zielonych, której przedstawiciele domagają się przystąpienia Niemiec do traktatu o zakazie broni jądrowej i wycofania amerykańskiej broni nuklearnej z RFN.

Wielogłos stanowisk partyjnych, antytrumpowskie nastawienie niemieckich elit, przedstawianie administracji amerykańskiej w niemieckich mediach jako największego zagrożenia dla Niemiec i brak jasnego przekazu ze strony rządu skutkują pogłębianiem antyamerykańskiego nastawienia niemieckiego społeczeństwa. Jest ono w małym stopniu świadome znaczenia sojuszu z USA dla bezpieczeństwa i rozwoju gospodarczego RFN. Obrazują to badania niemieckiej opinii publicznej opublikowane w raporcie przygotowanym na konferencję w Monachium. Pokazują one, że za największe zagrożenie dla swojego kraju Niemcy uznają politykę Stanów Zjednoczonych (49% badanych), a w mniejszym stopniu Chin (33%) i Rosji (30%). Podobnie większy odsetek badanych ufa Władimirowi Putinowi (35%) i Xi Jinpingowi (30%) niż Donaldowi Trumpowi (10%)^[7]. Potwierdza to także sondaż przeprowadzony w lutym br. dla telewizji ARD: tylko 24% badanych uznaje USA za partnera godnego zaufania – w porównaniu z 28% Niemców uznających za takiego partnera Chiny i 35% gotowych zaufać Rosji^[8].

Do tego dochodzi niemożność wprowadzenia szybkich reform i modernizacji Bundeswehry, co ogranicza możliwości działań wojskowych, a tym samym polityczne pole manewru Niemiec w międzynarodowej polityce bezpieczeństwa. Raport pełnomocnika do spraw Bundeswehry przedstawiony w styczniu br.^[9] pokazał po raz kolejny ślimacze tempo poprawy sytuacji w niemieckiej armii. I nie zależy ono wyłącznie od niewystarczającego finansowania. Bundeswehra w raporcie określona została mianem „biurokratycznego potwora”, którego zjada przeregulowanie wszystkich obszarów działalności i duża niegospodarność prowadząca do zwielokrotnienia kosztów programów modernizacyjnych. Sytuacja związana z dostępnością uzbrojenia i sprzętu wojskowego poprawiła się tylko nieznacznie po latach oszczędności i tzw. dynamicznego zarządzania, które de facto oznaczało niepełne wyposażenie i rezygnację z zakupu części zamiennych. Bundeswehra będzie miała w gotowości operacyjnej (tylko) jedną w pełni zmodernizowaną i wyposażoną brygadę wojsk lądowych dopiero w 2023 roku, co doskonale obrazuje jej stan. Nie oznacza to oczywiście zupełnej niefunkcjonalności niemieckiej armii.

Podejście Berlina do kształtowania międzynarodowego ładu z perspektywy wschodniej flanki jest problematyczne.

Mimo wszystkich problemów jest ona w stanie utrzymać ok. 3000 żołnierzy na misjach i operacjach poza obszarem traktatowym Sojuszu (po ok. 1000 w Mali i w Afganistanie) oraz ok. 500 żołnierzy na Litwie. Na jesieni 2018 roku 8000 żołnierzy Bundeswehry wzięło udział w ćwiczeniach obrony zbiorowej Trident Juncture w Norwegii. Jednak zdolności niemieckiej armii do prowadzenia konwencjonalnych działań są i będą w przyszłości ograniczone. Wraz z politycznym i społecznym nastawieniem sprawia to, że Rosja nigdy nie będzie postrzegała Niemiec jako państwa zdolnego do wypracowania wiarygodnej polityki obrony i odstraszania bez zaangażowania wojskowego i wywiadowczego USA.

Amerykański i niemiecki paradygmat z perspektywy wschodniej flanki NATO

Amerykański paradygmat strategicznej rywalizacji wraz z redefiniowaniem sojuszy przez administrację Trumpa otwiera państwom wschodniej flanki (Polska, państwa bałtyckie i Rumunia) możliwości, jak też generuje wyzwania. Postrzeganie przez USA Rosji jako strategicznego rywala Zachodu leży w interesie tego regionu i pokrywa się z analizą, którą te państwa przedstawiały jeszcze przed 2014 rokiem wraz z konsekwencjami dla wspólnoty transatlantyckiej. Amerykańska presja na Europę w kwestiach ograniczania rosyjskich wpływów wspiera stanowisko Polski, państw bałtyckich i Rumunii w UE. Sceptycyzm administracji Trumpa wobec multilateralnego podejścia daje możliwości zacieśnienia współpracy bilateralnej, a w jej ramach zwiększenia amerykańskiej obecności wojskowej na wschodniej flance, która wzmacniałaby obecność sojuszniczą wynegocjowaną w ramach kompromisu w NATO. Wbrew panującej w Europie Zachodniej opinii nie podważa to spójności Sojuszu, a wzmacnia odstraszanie. Państwa takie jak Polska są więc gotowe inwestować w dwustronne relacje z USA dla wzmocnienia regionalnego i własnego bezpieczeństwa. Z taką polityką związane są jednak również ryzyka, do których należy rosnące uzależnienie od interesów i polityki prowadzonej przez coraz trudniejszego sojusznika, jakim staje się Waszyngton. Rodzą się też pytania o kontynuację takich bilateralnych relacji z kolejną, po Trumpie, administracją USA.

Niemieckie podejście do kształtowania międzynarodowego ładu z perspektywy wschodniej flanki jest problematyczne. Ani niemieckie multilateralne podejście, ani promowana przez Francję europejska autonomia strategiczna nie dają realnej alternatywy dla zagwarantowania europejskiego i regionalnego bezpieczeństwa. Niemcy nie są w stanie wypracować wiarygodnej polityki obrony i odstraszania wobec Rosji bez amerykańskiego udziału; są ponadto gotowe – przy całkowitym pominięciu stanowiska i interesów wschodniej flanki – na realizowanie projektów gospodarczych (NS2), które dają Moskwie możliwości rozbudowy politycznych i biznesowych wpływów w RFN oraz które podważają bezpieczeństwo energetyczne w regionie. Z kolei Francja, koncentrując się na wzmocnieniu zdolności UE w zakresie operacji reagowania kryzysowego, bynajmniej nie zalicza obrony zbiorowej do obszarów, w których UE powinna rozwijać autonomię strategiczną. Oba państwa są ponadto głuche na inne niż własne perspektywy w europejskiej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, uznając uzgodnienia niemiecko-francuskiego tandemu – mimo wszystkich różnic w tym obszarze pomiędzy Paryżem a Berlinem – za wiążące dla całej UE. Jest to podejście dalekie od multilateralnej polityki, którą Berlin postuluje i ogranicza pole manewru państw wschodniej flanki co do realnego udziału w unijnych debatach o bezpieczeństwie i w procesie decyzyjnym.

Nasilające się tarcia między Waszyngtonem a Berlinem nie są korzystne dla państw wschodniej flanki NATO – w sytuacji gdy są one uzależnione wojskowo od współpracy z USA, ale politycznie i gospodarczo przynależą do Unii Europejskiej z dominującą pozycją Berlina. Państwa te, w tym Polska, nie chcą dalszego pogłębiania podziałów w NATO – z tego względu stoją obecnie na stanowisku konieczności wypracowania wspólnej sojuszniczej odpowiedzi na zawieszenie traktatu INF. Polska widzi również potrzebę wypracowania unijnej polityki bezpieczeństwa, która wzmocniłaby europejski potencjał militarny, a tym samym pozwoliłaby na pewną dywersyfikację polityki bezpieczeństwa w regionie – ale nie w kontrze do USA i przy uwzględnianiu interesów wschodniej flanki.