Konsekwencje brexitu dla polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii i wschodniej flanki NATO

Niezależnie od ostatecznego harmonogramu i formy opuszczenia Unii Europejskiej przez Wielką Brytanię brexit wpływa na brytyjską debatę o polityce bezpieczeństwa i może mieć konsekwencje dla brytyjskiego zaangażowania w natowską strategię obrony i odstraszania wobec Rosji. Wielka Brytania odgrywa ważną rolę na północno-wschodniej flance NATO. Londyn zapewnia obecność brytyjskich żołnierzy w natowskich grupach bojowych w Estonii i Polsce oraz rozwija współpracę wojskową z Norwegią w zakresie zabezpieczania obszarów morskich na północnym Atlantyku. Wielka Brytania jest też obecna wojskowo w Rumunii. Po opuszczeniu Unii Europejskiej Londyn nadal będzie się angażować w bezpieczeństwo Europy Północnej i Środkowo-Wschodniej. Jednak wyzwaniem dla utrzymania dużego wkładu Wielkiej Brytanii w obronę wschodniej flanki może okazać się zwiększanie aktywności brytyjskich sił zbrojnych poza Europą w ramach koncepcji „Global Britain”. Ponadto na brytyjską obecność na wschodniej flance może wpłynąć zmiana priorytetów polityki bezpieczeństwa przez Partię Pracy, która w większym stopniu chce koncentrować się na zagrożeniach globalnych i operacjach pokojowych ONZ.

Wielka Brytania na wschodniej flance NATO

Wielka Brytania – obok Francji – jest najważniejszym członkiem NATO po USA. Odgrywa pierwszoplanową rolę w natowskim odstraszaniu nuklearnym, obronie zbiorowej i operacjach out-of-area. Opowiada się za silnymi więzami transatlantyckimi oraz militarną obecnością USA w Europie, rozwijając bardzo bliską dwustronną kooperację wojskową z USA, na którą składają się wysoki poziom interoperacyjności sił konwencjonalnych i strategicznych obu państw, współdziałanie służb wywiadowczych oraz współpraca zbrojeniowa^[1]. Tym samym jest bardzo ważnym sojusznikiem dla państw wschodniej flanki. Jednak obszar ten jest tylko jednym z wielu kierunków militarnego zaangażowania Wielkiej Brytanii w świecie. Londyn utrzymuje znaczne siły w swoich bazach rozsianych poza terytorium traktatowym NATO – od Falklandów po Bliski Wschód, który nadal pozostaje ważnym obszarem brytyjskiej aktywności wojskowej.

Londyn postrzega Rosję jako strategiczne wyzwanie – państwo coraz bardziej agresywne, autorytarne i nacjonalistyczne, które definiuje się w opozycji do Zachodu. Przyjęta w 2015 roku strategia bezpieczeństwa narodowego Wielkiej Brytanii wyróżnia cztery długofalowe wyzwania: wzrost zagrożenia terroryzmem, ekstremizmem i niestabilnością; powrót zagrożeń ze strony aktorów państwowych i nasilenie rywalizacji międzypaństwowej; zagrożenia cybernetyczne; erozję ładu międzynarodowego opartego na prawie międzynarodowym^[2]. Polityka Rosji wymieniana jest jako główne wyzwanie w obszarze zagrożeń związanych z rywalizacją międzypaństwową i jako jedno z wyzwań dla przestrzegania norm międzynarodowych^[3].

W obronnie zbiorowej NATO strategiczne znaczenie dla Londynu ma północno-wschodnia flanka, bezpośrednio związana z bezpieczeństwem Wielkiej Brytanii.

Na brytyjską percepcję Rosji w ostatnich latach wpływają nie tylko modernizacja rosyjskich sił zbrojnych i odbudowa strefy wpływów na obszarze postsowieckim, ale też wykorzystywanie środków aktywnych – np. rosyjskich kampanii dezinformacyjnych czy działań służb specjalnych wobec Wielkiej Brytanii (użycie bojowego środka paraliżującego Nowiczok w Salisbury w 2018 roku)^[4]. Z tych względów w NATO Wielka Brytania znajduje się w grupie członków postulujących zdecydowaną postawę wobec działań Rosji, co widać m.in. w brytyjskim poparciu dla wzmacniania obrony zbiorowej i wschodniej flanki.

Pod względem wojskowym dla państw wschodniej flanki NATO liczy się przede wszystkim brytyjski potencjał militarny oraz gotowość jego użycia. Wielka Brytania dysponuje największym budżetem obronnym (ok. 60 mld USD, tj. 2,1% PKB w 2018 roku) i piątymi co do wielkości siłami zbrojnym (ok. 150 tys. żołnierzy) wśród europejskich sojuszników^[5]. Jest mocarstwem nuklearnym z dużą zdolnością projekcji siły i dowodzenia większymi operacjami. Po 2014 roku zapewnia znaczny wkład w obecność Sojuszu na wschodniej flance, angażując się w ćwiczenia poligonowe i sztabowo-dowódcze, wysuniętą obecności sił NATO (eFP) i nadzór przestrzeni powietrznej. Uzupełnia w ten sposób działania USA, które dysponują największymi siłami na wschodniej flance. Odgrywa też ważną rolę w zreformowanych siłach odpowiedzi NATO – komponencie powietrznym (myśliwce, samoloty cysterny i wczesnego ostrzegania), morskim (okręty w stałych zespołach morskich NATO) i lądowym – jako jedno z państw rotacyjnie dowodzących lądowym komponentem sił szybkiego reagowania (VJTF)^[6].

 W ramach obrony zbiorowej NATO strategiczne znaczenie dla Londynu ma północno-wschodnia flanka, bezpośrednio związana z bezpieczeństwem Wysp Brytyjskich. Punktem ciężkości brytyjskiej aktywności wojskowej jest tu rozszerzanie współpracy obronnej z Norwegią w zakresie zabezpieczania obszarów morskich na północnym Atlantyku – m.in. zwalczania okrętów podwodnych oraz ćwiczeń brytyjskiej piechoty morskiej na norweskiej Dalekiej Północy^[7]. W regionie Morza Bałtyckiego Wielka Brytania jest państwem ramowym batalionowej grupy bojowej NATO w Estonii, gdzie stale rotuje batalion piechoty zmechanizowanej liczący ok. 700 żołnierzy. 130 brytyjskich żołnierzy wchodzi też w skład batalionowej grupy bojowej w Polsce, uzupełniając siły USA. Ponadto Wielka Brytania uczestniczy w sojuszniczej misji nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich (Baltic Air Policing) i w regionalnych ćwiczeniach, takich jak lądowe Saber Strike, morskie Baltops i lotnicze Arctic Challenge. Oddelegowała też personel sztabowy do regionalnych struktur dowodzenia – Kwatery Głównej Wielonarodowego Korpusu Północno-Wschodniego w Szczecinie (MNC NE) i Dowództwa Wielonarodowej Dywizji Północny Wschód w Elblągu (MND NE)^[8]. Znaczenie północno-wschodniej flanki w brytyjskiej polityce bezpieczeństwa pokazują także odbywające się od 2010 roku konsultacje polityczno-wojskowe z państwami nordyckimi, bałtyckimi, Holandią, Polską i Niemcami – w formacie Grupy Północnej. Państwa nordyckie i bałtyckie są zainteresowane zacieśnianiem współpracy wojskowej z Wielką Brytanią i biorą udział w zaproponowanym przez Londyn formacie współpracy wojskowej, Połączonych Siłach Ekspedycyjnych (JEF)^[9].

W związku z brexitem zarówno rządzący torysi, jak laburzystowska opozycja postulują aktywizację Wielkiej Brytanii w obszarze polityki bezpieczeństwa.

Wielka Brytania traktuje Polskę jako część regionu Morza Bałtyckiego, natomiast jest niemal nieobecna wojskowo w pozostałych państwach Grupy Wyszehradzkiej – w Czechach, na Słowacji i Węgrzech. Wyjątek stanowi program brytyjsko-czeskiej współpracy treningowo-szkoleniowej, realizowany w latach 2016–2019^[10]. Z kolei na południowo-wschodniej flance, ze względu na wzrost znaczenia Rumunii dla bezpieczeństwa regionu Morza Czarnego po aneksji Krymu, Wielka Brytania wzmocniła swoją aktywność wojskową w tym państwie. Obejmuje ona oddelegowanie personelu do Wielonarodowej Dywizji Południowy Wschód w Bukareszcie (MND SE) oraz udział w nadzorowaniu rumuńskiej przestrzeni powietrznej i ćwiczeniach wojskowych^[11]. Rumunia i Bułgaria chcą utrzymać brytyjskie zainteresowanie regionem Morza Czarnego (w szczególności marynarki wojennej).

Brytyjska polityka bezpieczeństwa po brexicie

Po decyzji o brexicie w Wielkiej Brytanii rozpoczęła się dyskusja o przyszłości polityki bezpieczeństwa. Zarówno rządząca Partia Konserwatywna, jak i opozycyjna Partia Pracy postulują większą aktywność Wielkiej Brytanii w tym obszarze.

Odpowiedzią konserwatystów na brexit jest koncepcja „Global Britain”, która zakłada wykorzystanie brytyjskiego potencjału dyplomatycznego, militarnego, finansowo-handlowego i pomocy rozwojowej do wzmocnienia pozycji Wielkiej Brytanii na arenie międzynarodowej^[12]. W dziedzinie bezpieczeństwa kluczowe znaczenie ma mieć wzmocnienie sieci sojuszy i partnerstw. W formatach wielostronnych pierwszoplanową rolę odgrywać ma NATO, a w dwustronnych – współpraca z USA (w dalszej kolejności z Francją, Niemcami, Japonią i Australią)^[13]. Obrona zbiorowa w NATO i obecność wojskowa na wschodniej flance zajmują istotne miejsce w pobrexitowej wizji polityki bezpieczeństwa torysów, zarazem jednak ważnymi elementami ich koncepcji „Global Britain” są aktywizacja pozaeuropejskiej polityki bezpieczeństwa i wzmocnienie sił brytyjskich „na wschód od Suezu”, czyli na Bliskim Wschodzie i w Azji Południowo-Wschodniej.

W głośnym przemówieniu z lutego 2019 roku minister obrony Williamson podkreślił znaczenie tradycyjnych zagrożeń wynikających z rywalizacji mocarstw.

W latach 2018–2019 Wielka Brytania otworzyła nowe bazy w Bahrajnie i Omanie^[14]. Trwają dyskusje na temat możliwości budowy stałej bazy morskiej w Singapurze lub Brunei, co jest związane z włączaniem się Wielkiej Brytanii w amerykańską politykę powstrzymywania Chin^[15]. W głośnym przemówieniu z lutego br. brytyjski minister obrony Gavin Williamson podkreślił znaczenie tradycyjnych zagrożeń wynikających z rywalizacji mocarstw o strefy wpływów, obok Rosji wymieniając również Chiny^[16].

Koncepcja „Global Britain” budzi wątpliwości części komentatorów i ekspertów, uznających ją za polityczny fantazmat, obliczony na wzmocnienie nadszarpniętego wskutek brexitu prestiżu międzynarodowego Wielkiej Brytanii. W wymiarze wojskowym często podnoszonym argumentem są braki materiałowo-kadrowe sił zbrojnych, stawiające pod znakiem zapytania możliwość realizacji planów zwiększenia obecności militarnej poza obszarem traktatowym NATO. Wyrażane są obawy przed nadmiernym rozproszeniem ograniczonych zasobów w sytuacji, gdy Wielka Brytania nie dysponuje potencjałem pozwalającym na równoczesne wzmacnianie sił (np. w Azji Południowo-Wschodniej w celu powstrzymywania Chin) i odgrywanie pierwszoplanowej roli w odstraszaniu Rosji. Brytyjski parlament w 2018 roku krytykował koncepcję „Global Britain” jako zbiór ambicji, niebędący prawdziwą strategią^[17].

Partia Pracy definiuje brexit jako największe wyzwanie dla globalnej roli Wielkiej Brytanii od II wojny światowej^[18]. Koncepcja „Global Britain” w wydaniu Partii Pracy także koncentruje się na inwestycjach w dyplomację, siły zbrojne i pomoc rozwojową^[19]. Jednak w przeciwieństwie do konserwatystów laburzyści przedstawiają wizję brytyjskiego przywództwa opartego na rozwiązaniach multilateralnych i większej aktywności w ONZ. Za priorytetowe wyzwania uznają globalne ocieplenie klimatu i migracje. NATO, obrona zbiorowa i specjalne stosunki z USA schodzą na dalszy plan. Partia Pracy chce działać przede wszystkim przez stałe członkostwo w Radzie Bezpieczeństwa ONZ i zapowiada znaczne zwiększenie brytyjskiego udziału w operacjach pokojowych ONZ.

Kontrowersje wokół pobrexitowej wizji polityki bezpieczeństwa Partii Pracy wynikają z planów daleko idących zmian w dotychczasowej linii.

Pozytywnym sygnałem dla północno-wschodniej flanki jest zapowiedź ćwiczeń JEF w regionie Morza Bałtyckiego i wzmocnienia brytyjskich sił w Estonii.

Na program laburzystów w tym zakresie wpływ mają poglądy lidera partii Jeremy’ego Corbyna. Opowiada się on za rozbrojeniem nuklearnym, dialogiem m.in. z Rosją czy Chinami, a także sprzeciwia się brytyjskiemu udziałowi w natowskich i amerykańskich operacjach bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa ONZ, jak w przypadku interwencji w Iraku w 2003 roku czy nalotów na pozycje Państwa Islamskiego w Syrii^[20]. Z drugiej strony frakcja umiarkowana Partii Pracy, a także sojusznicy – w szczególności USA –  najpewniej dążyliby do powstrzymania zbyt daleko idących zmian. W 2017 roku w manifeście wyborczym Partia Pracy poparła przedłużenie programu odstraszania nuklearnego, mimo sprzeciwu Jeremy’ego Corbyna.

Wpływ brexitu na brytyjską obecność na wschodniej flance

Po wyjściu z UE polityka bezpieczeństwa będzie dla Wielkiej Brytanii ważnym narzędziem wzmacniania pozycji państwa na arenie międzynarodowej. Rząd konserwatystów będzie dalej inwestować w priorytetową współpracę wojskową z USA. Najprawdopodobniej utrzyma też zaangażowanie w strategię obrony i odstraszania na wschodniej flance NATO, dążąc do pogodzenia zadań obrony własnego terytorium i obrony zbiorowej ze zwiększaniem globalnej aktywności wojskowej, częściowo obliczonej na kompensowanie opuszczenia UE. Brexit nie powinien wpłynąć na brytyjską percepcję Rosji, chociaż w związku ze spodziewanymi trudnościami gospodarczymi, wynikającymi z opuszczenia wspólnego rynku, Londyn może być w większym stopniu zainteresowany przyciąganiem inwestycji i rozwojem wymiany handlowej z Moskwą.

Pozytywnym sygnałem dla północno-wschodniej flanki jest zapowiedź dalszego wzmocnienia batalionowej grupy bojowej w Estonii śmigłowcami Wildcat i Apache, organizacji ćwiczeń JEF w regionie Morza Bałtyckiego w 2019 roku, a także decyzja o utrzymaniu 250 żołnierzy i dużych magazynów uzbrojenia i sprzętu wojskowego w Niemczech, co ma pozwolić zachować zdolność szybkiego przerzutu większych sił na kontynent, np. w razie zagrożenia ze strony Rosji^[21]. W związku z niewystarczającym potencjałem militarnym „na wschód od Suezu”, Londyn zapewne postawi tylko na punktowe uzupełnianie działań sojuszników, przede wszystkim USA, i kluczowych azjatyckich partnerów – Japonii, Singapuru, Malezji – oraz Australii i Nowej Zelandii.

Nie można jednak wykluczyć nasilenia „imperialnej nostalgii” w brytyjskiej polityce, manifestowanej w koncepcji „Global Britain”. Wówczas państwom Europy Środkowo-Wschodniej może być coraz trudniej przekonywać Londyn, że jego strategiczne interesy związane są w większym stopniu ze wschodnią flanką NATO niż np. Azją Południowo-Wschodnią. Tym bardziej że napięcia na linii Londyn–Bruksela wokół negocjacji brexitowych i ewentualne nowe kwestie sporne po wyjściu z UE mogą prowadzić do stopniowego wzrostu niechęci do większego angażowania się w bezpieczeństwo europejskie wśród części brytyjskich elit politycznych i wezwań do przejęcia większej odpowiedzialności za bezpieczeństwo kontynentalne przez Francję i Niemcy^[22].

Niewykluczone, że wskutek opuszczenia Unii dojdzie do zmian politycznych w Wielkiej Brytanii, które mogą oddziaływać na brytyjską obecność na wschodniej flance NATO. W najbliższej przyszłości zamieszanie związane z brexitem może wpłynąć na dojście do władzy Partii Pracy z Jeremym Corbynem w roli premiera, który mógłby okazywać niechęć do dalszego wzmacniania wschodniej flanki NATO, wspierając dialog z Rosją. Rząd Partii Pracy mógłby być zainteresowany ograniczeniem zaangażowania wojskowego na wschodniej flance NATO w celu np. przekierowania części sił do operacji pod egidą ONZ. Brexit aktywizuje też zwolenników kolejnego referendum niepodległościowego w Szkocji i długofalowo może sprzyjać jej secesji. Oznaczałaby ona osłabienie gospodarczego, demograficznego i militarnego potencjału Wielkiej Brytanii, prawdopodobnie wiążąc się z koniecznością wydzielenia części brytyjskich sił zbrojnych pod kontrolę Szkocji i przebazowania, wraz z budową nowej infrastruktury, ze Szkocji brytyjskich okrętów podwodnych przenoszących pociski balistyczne z głowicami atomowymi^[23].

Ponadto krótko- i średniookresowo brexit osłabi Wielką Brytanię gospodarczo, co może pogłębić obecne problemy brytyjskich sił zbrojnych. Należą do nich: stagnacja budżetu obronnego (w latach 2011–2018 wydatki zmalały z 2,4% do 2,1% PKB), spadek liczby żołnierzy i niepełny stan osobowy oddziałów, zużycie sprzętu na misjach oraz opóźnienia w realizacji nowych programów zbrojeniowych. Dodatkowo deprecjacja funta odbija się negatywnie na kosztach importu sprzętu wojskowego. W 2018 roku brytyjskie siły powietrzne i marynarka wojenna dysponowały najmniejszą od dekad liczbą kluczowych systemów bojowych – odpowiednio 136 sprawnymi myśliwcami oraz 19 większymi okrętami (niszczyciele i fregaty)^[24]. Trudności finansowe i kadrowo-materiałowe mogą przełożyć się na ograniczenie zagranicznej aktywności sił zbrojnych. W tych warunkach ewentualne szybkie i znaczne zwiększenie brytyjskiej obecności wojskowej w Europie czy w innej części świata może się okazać sporym wyzwaniem.