Ukraina Zełenskiego: szwankujące mechanizmy władzy

Po niespełna półtora roku od uzyskania pełni władzy prezydent Wołodymyr Zełenski utracił łatwość egzekwowania deklarowanych celów politycznych. Wynika to z coraz słabszej kontroli nad własną partią Sługa Narodu i nieumiejętnego doboru kadr, a w szerszym ujęciu – braku całościowej wizji reform. Od zmiany rządu w marcu 2020 r. Zełenski zrezygnował z obiecanej wyborcom całkowitej wymiany elit politycznych na nieskompromitowane „nowe twarze”. Nie znalazł on jednak skutecznego mechanizmu dobierania odpowiednich kandydatów na kluczowe stanowiska, co negatywnie wpływa na wdrażanie reform. Faktyczna utrata większości umożliwiającej samodzielne przegłosowywanie ustaw przez Sługę Narodu wymusza ciągłe poszukiwanie kompromisów z innymi frakcjami i grupami wpływów w parlamencie, co także obniża efektywność działań władz. Ponadto napływa coraz więcej sygnałów o tolerowaniu korupcji i powrocie do ręcznego sterowania organami ścigania, co wzmacnia odczucie, że w stylu i praktyce rządzenia „niesystemowy” Zełenski coraz bardziej przypomina swoich „systemowych” poprzedników. Choć wciąż pozostaje popularnym politykiem, poparcie dla niego nieustannie spada, a szanse, by jego prezydentura przyniosła przełom w procesie modernizacji Ukrainy, stają się coraz bardziej iluzoryczne.

Biuro Prezydenta – centrum idei politycznych

Ukształtowany system polityczny sprawia, że najważniejszym ośrodkiem władzy na Ukrainie jest Biuro Prezydenta (BP). Do lutego 2020 r. było kierowane przez Andrija Bohdana, który zdołał stworzyć sprawny mechanizm podejmowania decyzji, w którym parlament – dzięki jednopartyjnej większości prezydenckiej partii Sługa Narodu – błyskawicznie przegłosowywał ustawy przygotowane przez BP. Zaowocowało to uchwaleniem wielu ważnych reform^[1], jednak w wyniku konfliktów personalnych w ekipie rządzącej stanowisko Bohdana objął Andrij Jermak^[2]. Choć jest on zupełnie innym typem osobowości (mniej konfliktowym w porównaniu z poprzednikiem), okazał się o wiele mniej skuteczny. Podobnie jak pierwszy pomocnik prezydenta Serhij Szefir Jermak nie posiadał też żadnego doświadczenia w polityce. Obaj wraz z prezydentem są odpowiedzialni za podejmowanie wszystkich kluczowych decyzji w państwie.

Jermak zaczął prowadzić inną politykę niż Bohdan. Zahamował rewolucję kadrową, polegającą na tym, by kluczowe stanowiska powierzyć „nowym twarzom”. Uznał, że bardziej efektywnym rozwiązaniem będzie przyznanie ich sprawdzonym fachowcom. Głównym problemem okazało się jednak znalezienie odpowiednich kandydatów. Z jednej strony bowiem część reformatorów przestała wspierać Zełenskiego po dymisji w marcu 2020 r. rządu Ołeksija Honczaruka, który składał się w dużej mierze z przedstawicieli prozachodnich środowisk eksperckich. Z drugiej zaś ekipa Zełenskiego nie ufała osobom zajmującym wyższe stanowiska w czasach prezydentury Poroszenki. W tej sytuacji, wobec braku własnego silnego zaplecza, zaczęto sięgać po fachowców z czasów sprzed rewolucji godności. Wymownym przykładem była nominacja w sierpniu ub.r. Ołeha Tatarowa na stanowisko zastępcy Biura Prezydenta, odpowiedzialnego za nadzór nad resortami siłowymi. Wywołała ona skandal, gdyż Tatarow jest uznawany za osobę blisko związaną z Andrijem Portnowem, złej sławy zastępcą szefa Administracji Prezydenta z czasów Wiktora Janukowycza, oraz był odpowiedzialny za prześladowania aktywistów Majdanu. Z tych powodów Tatarow został zwolniony z MSW w 2014 r., gdzie pracował od 15 lat. Nie jest jasne, jakie są kulisy jego nominacji, pokazuje to jednak, że Zełenski i Jermak nie mają oporów przed sięganiem po osoby skompromitowane^[3].

Rząd – wykonawca woli prezydenta

Skład rządu Denysa Szmyhala, choć de facto potwierdził fiasko eksperymentu z powierzaniem ważnych stanowisk apolitycznym fachowcom, z których składał się poprzedni gabinet premiera Honczaruka^[4], nie przyniósł upodmiotowienia rady ministrów jako ważnego organu władzy nie tylko realizującego, lecz także kreującego polityki sektorowe. Premier, podobnie jak jego poprzednik, pełni wyłącznie techniczną funkcję, starając się wykonywać polecenia Biura Prezydenta. O jego pozycji może świadczyć fakt, że po 10 miesiącach sprawowania urzędu sondaże pokazywały, iż był on osobą nieznaną dla 25% ankietowanych^[5], a spośród 166 projektów ustaw skierowanych do parlamentu przez jego rząd przyjęto jedynie 12 (7%)^[6]. W składzie gabinetu Szmyhala jedyną osobą, która ma samodzielną pozycję polityczną, jest minister spraw wewnętrznych Arsen Awakow.

Słabości polityki kadrowej ekipy Zełenskiego dobrze obrazuje karuzela kadrowa na kilku kluczowych stanowiskach rządowych, takich jak minister finansów i minister zdrowia (na obu nastąpiła zmiana od marca ub.r.). Innym przykładem jest nominacja Serhija Szkarłeta na ministra nauki i oświaty. W czerwcu został on powołany przez rząd na pełniącego obowiązki szefa tego resortu na okres trzech miesięcy, ale Komitet Rady Najwyższej ds. Nauki, Oświaty i Innowacji nie zaaprobował jego kandydatury, a głosowanie w Radzie w tej sprawie się nie odbyło. Szkarłet jest oskarżany przez środowiska naukowe o popełnienie plagiatu w kilku pracach naukowych.

Problem z obsadzaniem stanowisk nie ogranicza się wyłącznie do tek ministerialnych. Ma on szerszy zakres i stanowi jedną z najsłabszych stron rządów Zełenskiego. Przykładem może być Państwowa Służba Celna (SC), uznawana za jedną z najbardziej skorumpowanych instytucji na Ukrainie. W lipcu 2019 r. Zełenski mianował na jej szefa uznanego reformatora Maksyma Niefiodowa, ówczesnego wiceministra rozwoju gospodarczego, który był głównym promotorem wprowadzenia systemu zamówień publicznych ProZorro – platformy elektronicznej dla transparentnych przetargów państwowych. Niefiodow zainicjował proces reformy SC, w tym weryfikację pracowników, co wywołało falę ataków medialnych, a następnie jego dymisję pod pretekstem niewystarczających wpływów do budżetu ze strony służby celnej. Od tego momentu w okresie dziewięciu miesięcy kierownik SC zmienił się czterokrotnie, a jej reforma została wstrzymana. Przypadek Niefiodowa jest dobrą ilustracją polityki odchodzenia od obsadzania stanowisk przez niezależnych i posiadających własną wizję ekspertów. Stanowi też wyjaśnienie deficytu kadrowego w instytucjach państwowych. Osoby z ambicjami, które zrealizowały się w biznesie, nie chcą angażować się w pracę w rządzie, gdzie zostaną sprowadzone do pozycji wykonawców poleceń z Biura Prezydenta, a przy tym kryteria oceny ich pracy będą nieprzejrzyste. Mogą zatem po kilku miesiącach otrzymać dymisję pod pozorem braku rezultatów.

Rada Najwyższa – zacięta „maszynka do głosowania”...

Frakcja Sługi Narodu (SN), licząca 246 deputowanych, formalnie nadal dysponuje większością wystarczającą do samodzielnego stanowienia prawa. Mimo to po dymisji Bohdana Jermak nie był w stanie równie efektywnie gromadzić głosów deputowanych frakcji rządzącej, niezbędnych do głosowania za projektami ustaw, przez co mechanizm reformowania państwa zaczął coraz częściej szwankować. W rezultacie podczas sesji wiosennej (luty–lipiec ub.r.) SN coraz częściej była zmuszona do szukania wsparcia wśród innych obozów politycznych: najczęściej we frakcjach Zaufanie, kontrolowanej przez oligarchę rolnego Andrija Werewskiego, i Za Przyszłość Ihora Kołomojskiego oraz u deputowanych pozafrakcyjnych. W przypadku dwóch najważniejszych ustaw (o rynku ziemi oraz bankowej) konieczne było osobiste zaangażowanie Zełenskiego, który w Radzie wzywał do poparcia projektów. W czasie sesji jesiennej (sierpień–grudzień ub.r.) problemy te jeszcze się pogłębiły – w 583 głosowaniach jedynie w czterech przypadkach SN zapewniła minimalną do przyjęcia ustawy liczbę 226 głosów (z 450), co świadczy o tym, że samodzielna większość Sługi Narodu de facto przestała istnieć. W rezultacie Biuro Prezydenta musi uciekać się do nielegalnych instrumentów mobilizacji posłów w celu zwiększenia sterowalności frakcją: „kija”, tj. gróźb wszczynania śledztw wobec poszczególnych deputowanych, oraz „marchewki” – podnoszenia nieformalnych bonusów finansowych w zamian za udział w głosowaniu.

W celu uzyskania większości Zełenski – podobnie jak jego poprzednik – buduje sytuacyjne koalicje z innymi partiami oraz różnymi grupami wpływu wewnątrz własnego obozu. Konieczność zawierania takich kompromisów ze „starymi” ugrupowaniami nie tylko jednak zmniejsza szanse na przeprowadzenie zdecydowanych reform, lecz także zwiększa wpływ parlamentu i redukuje znaczenie Biura Prezydenta jako centrum decyzyjnego. W ostatnich miesiącach rola Rady Najwyższej istotnie wzrosła, a władze nie mogą sobie pozwolić na ostentacyjne ignorowanie stanowiska deputowanych przez otoczenie prezydenta, jak miało to miejsce jeszcze rok temu. Oznacza to też stopniowy wzrost pozycji jej przewodniczącego Dmytra Razumkowa, który – jako jedyny polityk z obozu władzy – cieszy się wysokim poparciem społecznym. W grudniu 2020 r. w niektórych sondażach po raz pierwszy poziom zaufania do niego przewyższył wskaźnik prezydenta, przy czym Razumkow ma znacznie mniej negatywnych ocen w porównaniu z Zełenskim. W większości głosowań przewodniczący parlamentu pozostawał lojalny wobec prezydenta, jednak w ostatnich tygodniach coraz częściej zaczął przejawiać samodzielność. Było to szczególnie widoczne w czasie kryzysu związanego z październikowym orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego^[7], kiedy Razumkow zaproponował alternatywny wobec prezydenckiego projekt ustawy. Coraz powszechniejszy jest pogląd, że to na przewodniczącego parlamentu orientuje się część frakcji SN, a liczebność tej grupy oceniana jest nawet na 50 deputowanych^[8]. Choć Razumkow ewidentnie stara się zbudować własną pozycję polityczną i czasami robi to w kontrze do prezydenta, wydaje się, że jest wciąż zbyt wcześnie, by spodziewać się otwartego konfliktu między nimi i rozłamu we frakcji.

…i zwiększenie roli oligarchów

Słabnięcie kontroli Biura Prezydenta nad frakcją SN wzmocniło – w porównaniu z pierwszym rokiem rządów Zełenskiego – wpływy grup oligarchicznych wewnątrz tego ugrupowania. Poza „grupą Razumkowa” widać wyraźnie frakcję orientującą się na Ihora Kołomojskiego (ok. 20–40 deputowanych w SN oraz kilkunastu z frakcji Za Przyszłość). W tym kontekście wymienia się również grupę Ilii Pawluka, liczącą maksymalnie 40 posłów, której przedstawiciele głosują na rzecz interesów Rinata Achmetowa. Oligarcha ten kontroluje także kilku parlamentarzystów wybranych z okręgów jednomandatowych i kilku z innych partii, m.in. Batkiwszczyny. Jednocześnie, o ile trudno wskazać najsilniejszego oligarchę w parlamencie, o tyle można zaobserwować prawidłowość, że są oni raczej w stanie zablokować niekorzystne dla siebie decyzje Rady, niż wymusić rozwiązania im sprzyjające. Tego typu zmagania grup wpływu dodatkowo paraliżują efektywność parlamentu.

Przykładem wyniszczającej rywalizacji między Achmetowem i Kołomojskim może być walka o stanowisko ministra energetyki. Od kwietnia do listopada ub.r. osobą pełniącą obowiązki szefa w tym resorcie była Olha Busławiec, uznawana za postać powiązaną z Achmetowem. Oligarcha nie był jednak w stanie zapewnić wystarczającej liczby głosów do nominowania jej na stanowisko ministra. W grudniu Busławiec została zdymisjonowana, a o jej miejsce ubiegał się były dyrektor wykonawczy Naftohazu Jurij Witrenko (kandydat akceptowalny dla Kołomojskiego), jednak uzyskał w Radzie zaledwie 186 głosów, w tym tylko 153 z frakcji SN. Głosowanie to było tym bardziej znamienne, że w poparcie dla Witrenki osobiście zaangażował się Zełenski, co jest kolejnym dowodem słabnącego wpływu prezydenta na partię.

Organy ścigania – powrót do ręcznego sterowania

Jednym z najważniejszych sloganów wyborczych Zełenskiego i Sługi Narodu była skuteczna walka z korupcją, w tym obietnica wyroków bezwzględnego pozbawienia wolności. Pierwsze miesiące rządów dawały nadzieję na przełom. Zainicjowano reformę Prokuratury Generalnej, obejmującą weryfikację kadr, umożliwiono sprawne funkcjonowanie Wyższego Sądu Antykorupcyjnego oraz zwiększono możliwości działania operacyjnego Narodowego Biura Antykorupcyjnego (NABU). Jednocześnie w wielu ważnych obszarach związanych z wymiarem sprawiedliwości i organami ścigania nie podjęto żadnych realnych prób zmian, konserwując stary skorumpowany układ. Dotyczy to w szczególności Służby Bezpieczeństwa Ukrainy (SBU), której zakres kompetencji miał zostać ograniczony do zadań kontrwywiadowczych. Wciąż nie powołano też podlegającej Ministerstwu Finansów Służby Dochodzeń Finansowych, która powinna przejąć od SBU i MSW dochodzenia związane z przestępstwami gospodarczymi. Nie podjęto też próby oczyszczenia sądownictwa.

Eksperyment z reformą prokuratury trwał zaledwie kilka miesięcy. W marcu ze stanowiska prokuratora generalnego został odwołany Rusłan Riaboszapka, a na jego miejsce powołano Irynę Wenediktową, osobę niezainteresowaną zmianami i podatną na „sugestie” z Biura Prezydenta. Jedną z jej pierwszych decyzji było przywrócenie do pracy części prokuratorów, usuniętych w ramach reform zapoczątkowanych przez Riaboszapkę. Wkrótce powrócono też do praktyki z czasów poprzedników Zełenskiego – sabotowania śledztw (w szczególności NABU) wobec prominentnych przedstawicieli elity polityczno-biznesowej. Wśród najbardziej znanych postępowań tego rodzaju można wymienić tzw. sprawę formuły Rotterdam+^[9], która doprowadziła do strat skarbu państwa na sumę 1,4 mld dolarów – głównym beneficjentem był najbogatszy człowiek na Ukrainie Rinat Achmetow. Nie mniej głośne są sprawa przeciw byłemu kierownictwu znacjonalizowanego PrywatBanku, który do 2016 r. należał do Ihora Kołomojskiego, czy kwestia ekstradycji Ołeha Bachmatiuka, oligarchy oskarżanego o wyprowadzenie z VAB Banku 49 mln dolarów kredytu stabilizacyjnego udzielonego przez Narodowy Bank Ukrainy^[10]. Blokowanie przez prokuraturę postępowań ułatwia fakt, że od sierpnia ub.r. nie jest obsadzone stanowisko szefa Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP), której zadaniem jest przygotowywanie aktów oskarżenia na podstawie dowodów zgromadzonych przez NABU. Pełniący obowiązki Maksym Hryszczuk musi natomiast uzyskać akceptację wszystkich swoich decyzji przez Wenediktową, a konkurs na obsadzenie stanowiska szefa SAP jest wciąż odkładany i prawdopodobnie odbędzie się dopiero w połowie 2021 r.

Sygnały o tolerowaniu korupcji

Choć nie ma informacji o czerpaniu osobistych korzyści z korupcji przez Zełenskiego, to wykazuje on dużą wyrozumiałość wobec skandali, w które zamieszani są jego współpracownicy. Pierwszym sygnałem było opublikowanie pod koniec marca ub.r. nagrań, na których brat Andrija Jermaka oferował – w zamian za wynagrodzenie – posady m.in. w Ministerstwie Infrastruktury i Służbie Celnej. Prezydent bagatelizował sprawę, twierdząc, że nikt nie otrzymał stanowisk omawianych na taśmach. W rezultacie Jermak nie poniósł żadnych konsekwencji, a w lipcu SBU zatrzymała osobę, która prawdopodobnie dokonała tych nagrań^[11].

Jeszcze większy rezonans miała sprawa zastępcy szefa Biura Prezydenta Ołeha Tatarowa, który figuruje w postępowaniu dotyczącym byłego deputowanego Maksyma Mykytasa, podejrzewanego o defraudację przy budowie mieszkań dla pracowników Gwardii Narodowej. W 2017 r. był on adwokatem Mykytasa i miał wręczyć łapówkę pracownikowi MSW w zamian za sfałszowaną ekspertyzę. Kiedy Wenediktowej udało się zablokować wręczenie Tatarowowi aktu podejrzenia o popełnienie przestępstwa, zobowiązała ona NABU do przekazania sprawy do SBU, a prokuratorzy Prokuratury Generalnej wycofali wniosek, dzięki czemu pozostał on na wolności. W sprawę wmieszało się także MSW. Policja wręczyła Mykytasowi akt podejrzenia o popełnienie kolejnego przestępstwa (zlecenie porwania), a sąd orzekł o jego areszcie, co można uznać za dążenie do skompromitowania przez MSW niewygodnego dlań świadka i próbę pomocy Tatarowowi.

Podobnie jak w przypadku brata Jermaka, także w sprawie Tatarowa Zełenski bagatelizował zarzuty, twierdząc, że dotyczą one okresu, w którym ten nie pracował w Biurze Prezydenta. Tatarow nie został zawieszony, lecz jedynie przestał nadzorować NABU. W tej chwili trudno przesądzać, jak zakończy się postępowanie, ale jeśli dojdzie do przekazania sprawy SBU, to najprawdopodobniej nie zapadną wyroki skazujące. Podobnie nie wiadomo, jak rozwinie się sprawa nowych zarzutów wobec Mykytasa, ale można ją odczytywać jako wyraźny sygnał ze strony organów ścigania, że nie warto liczyć na ochronę przez NABU w zamian na przyznanie się do winy.

Perspektywy

W opublikowanym 16 grudnia sondażu Centrum Razumkowa 42% respondentów nazwało Wołodymyra Zełenskiego „rozczarowaniem roku”, zaś blisko 20% uznało go z kolei za „polityka roku”^[12]. Tak niejednoznaczny wynik jest wymowną oceną polityki prezydenta i skrajnych emocji, które ona wywołuje. Choć pozostaje on najpopularniejszym politykiem i – gdyby doszło do przedterminowych wyborów – wygrałby zapewne w II turze z każdym konkurentem (choć przewaga byłaby znacznie mniejsza niż w 2019 r.), to erozja popularności Zełenskiego będzie się tylko nasilać. Ponadto wszystko wskazuje na to, że trudności Zełenskiego w rządzeniu państwem będą w najbliższych miesiącach się pogłębiać, a możliwe próby przełamania impasu, np. poprzez ogłoszenie przedterminowych wyborów do parlamentu, staną się coraz mniej opłacalne.

W sondażach Sługa Narodu wciąż zazwyczaj zajmuje pierwsze miejsce (choć podobnym poparciem cieszy się także otwarcie prorosyjska Opozycyjna Platforma – Za Życie). Jej wynik zapewniłby jednak tylko ok. 150 mandatów, co oznaczałoby konieczność zawarcia formalnej koalicji z Europejską Solidarnością lub Opozycyjną Platformą. Podobne sojusze miały miejsce na poziomie rad obwodowych po wyborach lokalnych w październiku ub.r., lecz na szczeblu centralnym oba warianty byłyby trudne do zaakceptowania zarówno dla sporej części wyborców SN, jak i części parlamentarzystów. Bardziej prawdopodobny wydaje się inny scenariusz – zaproponowania nowego otwarcia poprzez powołanie nowego rządu. Zważywszy jednak na problemy z wygrywaniem głosowań w Radzie, znalezienie większości dla nowego gabinetu ministrów może okazać się niemożliwe. Najbardziej prawdopodobne jest zatem podtrzymywanie obecnego, mało efektywnego układu. Reformy będą wymuszane głównie przez presję Zachodu, który aktywnie lobbuje na rzecz prorynkowych i prodemokratycznych zmian, a z jego zdaniem Kijów liczy się przede wszystkim z powodu uzależnienia od finansowania zewnętrznego. Jednocześnie szanse na głęboką transformację na Ukrainie, która była głównym społecznym oczekiwaniem odnośnie do prezydentury Zełenskiego, wydają się już mało realne.