Ostatnia linia obrony Łukaszenki. Białoruski aparat bezpieczeństwa w czasach kryzysu

Kryzys polityczny trwający na Białorusi od sierpnia 2020 r. oraz rosnące niezadowolenie społeczne wobec reżimu stały się największym wyzwaniem dla urzędującej władzy w najnowszej historii. Łukaszenka nie uwzględnił możliwości realizacji scenariusza ustabilizowania sytuacji za pomocą chociażby ograniczonego dialogu ze społeczeństwem. Wybrał represyjne metody stłumienia kryzysu i przyjęcie modelu zarządzania państwem, który przypomina stan wyjątkowy. Instytucje bezpieczeństwa wewnętrznego stały się najważniejszym filarem białoruskiego autorytaryzmu, czyniąc Łukaszenkę w pewnej mierze zakładnikiem ich wizji świata. Stale poszerzane instrumentarium prawne pozwalające na radykalne zaostrzenie represji wobec przeciwników reżimu wzmacnia system państwa policyjnego, w którym wszystkie sfery aktywności nie tylko społecznej, ale i gospodarczej czy oświatowej zostały objęte ścisłym nadzorem ze strony KGB, MSW czy prokuratury. Doprowadziło to do zmarginalizowania roli nomenklatury cywilnej, ułatwiając przedstawicielom resortów siłowych ugruntowanie swojej pozycji w administracji państwowej. Pozycję białoruskich instytucji bezpieczeństwa wzmacniają również dobre relacje z rosyjskim sektorem siłowym, zwłaszcza w sferze koordynowania działań przeciwko Zachodowi.

Sektor siłowy fundamentem reżimu

Autorytarny model władzy na Białorusi przewiduje szerokie kompetencje organów siłowych. Nie podlegają one bieżącej kontroli zewnętrznej innych instytucji państwa, takich jak parlament czy Rada Ministrów, a jedynie Łukaszence, jego administracji i kontrolowanej przez niego Radzie Bezpieczeństwa^[1]. Trwające od początków jego prezydentury systemowe włączenie resortów siłowych pod bezpośrednie zwierzchnictwo głowy państwa umacnia ich pozycję instytucjonalną, faktycznie stawiając je w roli nadzorcy pozostałych organów administracji państwowej. Jako filar reżimu organy bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego sprawują kontrolę nad nomenklaturą i elitami biznesowymi, a także obywatelami, opozycją i trzecim sektorem, których działalność jest postrzegana jako antyreżimowa. Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem prezydent mocą dekretu może modyfikować struktury bezpieczeństwa de facto bez konsultacji z innymi organami władzy, jedynie przy formalnej akceptacji przez marionetkowy parlament. Łukaszenka ustala obsadę wszystkich najważniejszych stanowisk kierowniczych, do szefów departamentów włącznie, a w procesie podejmowania decyzji kadrowych uwzględniane są oceny personalne przedstawiane przez szefów resortów i uzupełniane przez Służbę Bezpieczeństwa Prezydenta oraz wywodzącego się z KGB szefa Administracji Prezydenta generała Ihara Sierhiejenkę^[2].

Charakterystycznym zjawiskiem wpływającym na funkcjonowanie sektora siłowego jest utrzymywanie ciągłości wzorów sowieckich. Po uzyskaniu niepodległości, w odróżnieniu np. od Ukrainy, władze w Mińsku wprowadzały jedynie niewielkie korekty, m.in. powołały Centrum Operacyjno-Analityczne odpowiedzialne za kontrolę Internetu. W tym kontekście znamienne jest zachowanie nazwy głównej służby specjalnej – Komitetu Bezpieczeństwa Państwowego (KGB RB), a także pozostawienie nazwy „milicja” w odniesieniu do organów policyjnych. Sowiecką przeszłość mają też MSW, Komitet Kontroli Państwowej, Państwowy Komitet Graniczny czy wywiad wojskowy. Tym samym system bezpieczeństwa Białorusi został zbudowany na bazie systemu państwa totalitarnego, w którym podstawowe segmenty aparatu bezpieczeństwa BSRR (KGB, MSW z wojskami wewnętrznymi) pozostały w niezmienionym stanie.

Zmiany kadrowe, rosnący budżet

Aktywność instytucji bezpieczeństwa funkcjonujących pod kontrolą ośrodka prezydenckiego jest objęta szczególną ochroną informacyjną. Próba pogłębienia wiedzy o ich specyfice napotyka również barierę wiarygodności dostępnych danych. W dużej mierze ujawniane informacje o działalności tzw. resortów siłowych są częścią oficjalnej polityki informacyjnej uzasadniającej prowadzoną przez Łukaszenkę politykę wewnętrzną. Nie można przy tym pominąć elementu przekazu formułowanego przez służby specjalne, skierowanego do społeczeństwa, w tym zwłaszcza do przedstawicieli elit politycznych i gospodarczych. Podkreśla się w nim czujność i wszechwiedzę instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, co ma służyć podtrzymaniu poczucia osaczenia i zniechęcić do podejmowania działań podważających reżim.

Przed wyborami prezydenckimi Łukaszenka uznał, że udział wysokich rangą funkcjonariuszy struktur bezpieczeństwa w polityce wewnętrznej będzie efektywny i zapewni utrzymanie lojalności ze strony części nomenklatury. Już w grudniu 2019 r. szefem Administracji Prezydenta został Ihar Sierhiejenka, były zastępca szefa KGB odpowiedzialny za kontrwywiad. Po wyborach, we wrześniu 2020 r., doszło do zmiany na stanowisku szefa KGB – objął je Iwan Tertel, który otrzymał zadanie zdławienia wszelkich odruchów sprzeciwu społecznego i fabrykowania materiałów mających wskazywać na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ze strony zachodnich służb specjalnych. Następnie wzmocniono pozycję KGB, który w razie potrzeby może do realizacji swych zadań wykorzystywać m.in. struktury MSW, wojska i innych organów bezpieczeństwa. W obwodach brzeskim, grodzieńskim oraz mińskim, uznawanych przez Łukaszenkę za szczególnie zagrożone destabilizacją ze strony Polski i Litwy oraz innych państw NATO, zostali powołani pełnomocnicy prezydenta wywodzący się z KGB i MSW. W ich kompetencjach leży kierowanie lokalnymi strukturami bezpieczeństwa w przypadku protestów społecznych. Łukaszenka podniósł również rangę Rady Bezpieczeństwa, w której skład weszli m.in. szefowie KGB i MSW. Stała się ona kolegialnym organem kierowanym przez prezydenta i koordynującym działania resortów siłowych, który w przypadku śmierci Łukaszenki ma przejąć rządy na Białorusi do chwili ogłoszenia nowych wyborów prezydenckich.

Nakłady na bezpieczeństwo są od lat wyższe od wydatków na obronę narodową, co oznacza, że dla białoruskiego reżimu bezpieczeństwo wewnętrzne ma pierwszeństwo przed bezpieczeństwem zewnętrznym. Obserwowany w ciągu ostatniego roku wzrost wydatków na tę sferę, przy trudnej sytuacji gospodarczej kraju, świadczy o znaczeniu, jakie Łukaszenka przywiązuje do zapewnienia sobie lojalności sektora bezpieczeństwa, w tym służb specjalnych. Nakłady na cele wojskowe stanowią trzecią część ogółu wydatków budżetowych – według oficjalnych danych za lata 2019 i 2020 na obronę przeznaczano ok. 550 mln dolarów rocznie, podczas gdy na bezpieczeństwo – 1,1 mld dolarów. W budżecie przyjętym na 2021 r., pomimo rosnącego deficytu, nastąpił dalszy wzrost wydatków na organy bezpieczeństwa – do 1,3 mld dolarów^[3].

Dominacja czekistowskiego spojrzenia na świat

Licząc na lojalność aparatu bezpieczeństwa w zamian za zapewnienie mu utrzymania atrakcyjnego statusu finansowego i zagwarantowanie nietykalności, Łukaszenka stał się paradoksalnie jego zakładnikiem w zakresie percepcji rzeczywistych zagrożeń dla reżimu. W interesie służb leży dostarczanie często zmanipulowanych informacji o rosnącym niebezpieczeństwie, co ma zapewnić dominację resortów siłowych w systemie państwa. O coraz większym wpływie przekazu formułowanego przez KGB czy MSW świadczy język, jakim publicznie posługuje się Łukaszenka. Przedstawia on Białoruś jako „oblężoną twierdzę”, podkreśla, że wrogie działania obcych rządów (w tym Polski) mają na celu wspieranie środowisk zainteresowanych destabilizacją Białorusi i noszą znamiona wojny hybrydowej^[4].

Tym samym Łukaszenka zmienił wieloletnią strategię, zakładającą przeciwdziałanie uzyskaniu przez sektor bezpieczeństwa podmiotowości, umożliwiającej samodzielne kreowanie polityki wewnętrznej państwa. Umocnienie tego sektora w warunkach zamkniętego systemu administracji państwowej zmusza Łukaszenkę do akceptowania rozwiązań podsuwanych przez szefów KGB czy MSW. Wskazuje na to fakt, że od sierpnia 2020 r. nie krytykuje on publicznie ich działań (co wcześniej należało do rytuału prezydenckiej polityki kadrowej), a w coraz większym stopniu promuje oficerów optujących za represjami i uczestniczących bezpośrednio w brutalnych akcjach przeciwko demonstrującym obywatelom. Świadczą o tym podjęta 19 listopada 2020 r. decyzja o awansie dyrektora jednego z departamentów MSW Mikałaja Karpiankoua na stanowisko wiceszefa resortu, dowodzącego wojskami wewnętrznymi ministerstwa, a także ustawowe zagwarantowanie bezkarności funkcjonariuszy^[5].

Uzasadnieniem dla wzrostu znaczenia organów siłowych jest rosnąca liczba spraw związanych ze ściganiem przejawów tzw. ekstremizmu politycznego (wszelkich aktywności uznawanych za antyreżimowe) czy przygotowywaniem aktów terrorystycznych. Przykładami działań o takim charakterze są wykrycie organizatorów „puczu wojskowego” zakładającego fizyczną likwidację Łukaszenki i jego rodziny, a także udaremnienie rzekomej próby zabójstwa reżimowego dziennikarza Ryhora Azaronka. Obie sprawy – nagłośnione przez samego Łukaszenkę – opierają się na spreparowanych materiałach dostarczonych przez KGB i rosyjską FSB.

Silna współzależność z sektorem bezpieczeństwa powoduje, że prezydent jest zmuszony stale uwzględniać w swojej polityce kadrowej kwestię neutralizowania zagrożenia wynikającego z ambicji szefów resortów siłowych. Przyjęta przez niego taktyka nie jest jednak ani zbyt oryginalna, ani nowa. Ogranicza się do działań o charakterze dyscyplinarnym, które nawet jeśli skutkują dymisją, to szybko ci sami wysocy funkcjonariusze zostają przesunięci na inne odpowiedzialne stanowiska. Charakterystycznym przypadkiem były dymisje sekretarza Rady Bezpieczeństwa RB i byłego szefa KGB Waleryja Wakulczyka, szefa MSW Juryja Karajeua oraz wiceministra spraw wewnętrznych Alaksandra Barsukoua – jesienią 2020 r. objęli oni stanowiska przedstawicieli prezydenta, odpowiednio w obwodach brzeskim, grodzieńskim i mińskim. Trudno ocenić, czy degradacja była spowodowana niezadowoleniem Łukaszenki ze sposobu sprawowania przez nich funkcji w czasie eskalacji protestów na Białorusi, czy też wynikała z podejrzeń o nielojalność. Zwraca uwagę, że wszyscy trzej nie zostali definitywnie usunięci z szeregów siłowej nomenklatury.

Ryzykowne relacje z rosyjskim sojusznikiem…

Przywiązanie do sowieckich i rosyjskich wzorów jest po części wymuszone koniecznością osiągnięcia spójności i interoperacyjności z sektorem bezpieczeństwa FR. Białoruś, ze względu na interesy strategiczne Moskwy i dysponowanie przez nią szerokim wachlarzem instrumentów wpływu na władze w Mińsku, pozostaje państwem objętym nieprzerwanymi działaniami Rosji. Ta nieustannie podejmuje kroki na rzecz ograniczenia białoruskiej suwerenności w wymiarach politycznym, wojskowym oraz gospodarczym i dąży do coraz ściślejszego włączenia Białorusi i jej organów państwowych w proces integracji w formule Państwa Związkowego. Wspólna przestrzeń militarna i obrony jest koncesją polityczną Łukaszenki wobec Kremla udzielaną w zamian za swobodę w zarządzaniu sytuacją wewnętrzną i utrzymywanie dominującej roli w systemie politycznym państwa. Współpraca służb specjalnych Rosji i Białorusi jest chroniona ścisłą tajemnicą, a ujawniane selektywnie informacje wskazują, że relacje ze służbami rosyjskimi obejmują aspekty związane z ochroną granicy z krajami NATO i UE, kooperacją wywiadowczą i kontrwywiadowczą oraz ochroną wspólnego zgrupowania sił zbrojnych obu państw.

Większość oficerów sprawujących obecnie funkcje kierownicze w sektorze bezpieczeństwa RB zdobywała umiejętności w sowieckich i rosyjskich uczelniach specjalnych, co wynika z wskazywanego wcześniej wymogu interoperacyjności instytucjonalnej. Charakterystycznym tego przykładem było powielenie rosyjskiego wzoru organizacyjnego przy tworzeniu Służby Bezpieczeństwa Prezydenta, odpowiednika rosyjskiej Federalnej Służby Ochrony. Podobnie stało się w przypadku utworzenia jesienią 2011 r. Komitetu Śledczego RB, który rozpoczął funkcjonowanie w niespełna dziewięć miesięcy po utworzeniu podobnej instytucji w Rosji. Można jednak zauważyć, że dominacja rosyjskiego wzorca nie jest całkowita – na Białorusi pozostawiono odrębną straż graniczną funkcjonującą jako Państwowy Komitet Graniczny RB, istnieją nadal wojska wewnętrzne MSW, a w 2008 r. utworzono Centrum Operacyjno-Analityczne przy Prezydencie RB, służbę specjalną odpowiedzialną za kontrolę białoruskiego Internetu i operatora domeny narodowej „.by”. Różnice w systemach bezpieczeństwa obu państw nie mają jednak wpływu na zachowanie ich interoperacyjności.

Aspektem trudno weryfikowalnym jest ocena niejawnych wpływów rosyjskich służb w instytucjach białoruskich. Dynamika stosunków dwustronnych, okresowe kryzysy we współpracy gospodarczej czy pojawiające się w Rosji koncepcje przyśpieszenia integracji obu państw stawiają na porządku dziennym pytanie o wpływ „rosyjskiej agentury” umiejscowionej w kluczowych białoruskich instytucjach, przedsiębiorstwach czy mediach. Faktem jest, że Łukaszenka z ostrożnością i zaniepokojeniem podchodzi do przejawów aktywności Moskwy. Czytelnym tego przykładem była dezaprobata Mińska wobec działań rosyjskiego ambasadora Michaiła Babicza w latach 2018–2019. Podejmowane przez niego próby budowania przychylnego Rosji środowiska wśród przedstawicieli nomenklatury doprowadziły ostatecznie do jego odwołania. Zbiegło się to z aresztowaniem przez KGB zastępcy sekretarza Rady Bezpieczeństwa RB, a wcześniej szefa Służby Bezpieczeństwa Prezydenta, Andreja Uciuryna. Według nieoficjalnych źródeł został on zatrzymany pod zarzutem przyjęcia od rosyjskiego biznesmena łapówki w wysokości 150 tys. dolarów. Jego aresztowanie, do którego doszło za wiedzą prezydenta, świadczy o uznawaniu przez Łukaszenkę nieoficjalnych kontaktów przedstawicieli nomenklatury z rosyjskimi biznesmenami bądź urzędnikami za przejaw nielojalności zagrażającej stabilności jego władzy.

Sytuacja zmieniła się po wyborach w 2020 r. Kryzys w relacjach z Zachodem i wzrastające uzależnienie Łukaszenki od Kremla (wspierającego politykę represji) wymusiły zwiększenie jego tolerancji na utrzymywanie kontaktów z Rosjanami przez przedstawicieli białoruskiej nomenklatury.

…i ich dalsze zacieśnianie

Konflikt z Ukrainą i uwikłanie się Rosji w przewlekłe działania zbrojne w Donbasie zwiększyły znaczenie Białorusi jako potencjalnego obszaru planowania przez FR aktywności militarnej. To z jej terytorium mogą być prowadzone ewentualne działania przeciwko Ukrainie, Polsce czy państwom bałtyckim. Dowodem dużego znaczenia Białorusi są cykliczne spotkania szefa KGB RB z dyrektorem Służby Wywiadu Zagranicznego FR, dyrektorem FSB czy sekretarzem Rady Bezpieczeństwa FR. W zdawkowych komunikatach powtarza się wątek „rozwoju partnerstwa wywiadów obu państw i przeciwdziałania zagrożeniom dla Państwa Związkowego FR i RB”, co sygnalizuje możliwość realizowania przez służby specjalne obu państw wspólnych operacji przeciwko krajom zachodnim. Ważnym czynnikiem wskazującym na uwzględnianie przy tym rosyjskich interesów jest aktywność Głównego Zarządu Wywiadowczego Sztabu Generalnego RB. Jeśli uwzględnić, że białoruskie siły zbrojne są elementem wspólnego zgrupowania RB i FR, to tamtejszy wywiad wojskowy jest de facto częścią rosyjskiego wywiadu wojskowego.

Kolejnym impulsem do zacieśnienia współpracy z rosyjskim sektorem siłowym był promoskiewski zwrot Łukaszenki po wyborach prezydenckich w sierpniu 2020 r. Eskalacji protestów na Białorusi towarzyszyły nieformalne wizyty przedstawicieli służb specjalnych FR w Mińsku, gdzie kilkakrotnie lądowały samoloty należące do FSB. Można przyjąć, że w najostrzejszej fazie kryzysu powyborczego doradcy z Moskwy utrzymywali bezpośredni kontakt z szefami białoruskiego KGB i MSW i dawali wskazówki odnośnie do pacyfikacji protestów. W efekcie Łukaszenka – zaniepokojony dynamiką wydarzeń – publicznie poprosił prezydenta Rosji o ewentualne udzielenie pomocy przez rosyjskie organy siłowe, a Putin tę prośbę zaakceptował. Był to sygnał skierowany do Zachodu sugerujący, że Moskwa nie pozwoli na zwycięstwo „kolorowej rewolucji” na Białorusi. Następnie kwestia wsparcia ze strony resortów siłowych została unormowana na szczeblu resortowym: zawarte 8 grudnia 2021 r. porozumienie o współpracy między wojskami wewnętrznymi RB i Gwardią Narodową FR (FSGN) nie wyklucza rozwijania wszelkich form kooperacji, co może oznaczać, że uwzględnia również możliwość działania FSGN na terytorium Białorusi.

Spektakularnym przykładem współpracy – tym razem KGB i FSB – była przeprowadzona w kwietniu br. operacja (według KGB trwająca sześć miesięcy) demaskująca organizatorów rzekomego przewrotu wojskowego na Białorusi^[6]. Działania tego typu są prowadzone na podstawie dwustronnych porozumień, m.in. o pomocy prawnej czy zwalczaniu terroryzmu. Na zasadzie wzajemności obie strony mogą kierować wnioski o udzielenie pomocy operacyjnej w celu zatrzymania osoby podejrzewanej przez jedną ze stron o popełnienie przestępstwa. Nagłośnienie współdziałania KGB i FSB na terytorium FR należy ocenić jako sygnał ostrzegawczy wysłany przez służby specjalne do osób zaangażowanych w walkę z reżimem w Mińsku. Wyjazd do Rosji był uznawany przez część przedstawicieli opozycji za sposób na uniknięcie zatrzymania na Białorusi i ewentualne przedostanie się na Zachód. Operacja wykonana w Moskwie ma zniechęcić białoruskich aktywistów do prowadzenia działalności w Rosji, unaoczniając im, że tam znajdą się pod kuratelą FSB.

W obronie państwa policyjnego i własnych interesów

Wątkiem o kapitalnym znaczeniu dla oceny pozycji białoruskich służb specjalnych w systemie władzy jest obserwacja praktyki zarządzania państwem. W systemowym ujęciu służby te są wydzielonym sektorem administracji państwowej mającym praktycznie nieograniczone możliwości wpływania nie tylko na sposób funkcjonowania aparatu państwowego, lecz także na sferę aktywności gospodarczej i społecznej Białorusinów. Obserwowane zwiększenie wydatków budżetowych na organy porządkowe jest widocznym przejawem zamiaru kontynuowania represji oraz ograniczania wolności obywatelskich. Organy te pełnią rolę fundamentu „państwa policyjnego”. Otwarta pozostaje kwestia, czy taka konstrukcja systemowa, która jest bezpośrednio związana z osobą Łukaszenki, utrzyma się w przypadku kolejnego kryzysu politycznego. Lojalność organów bezpieczeństwa RB wobec prezydenta stanowi bowiem o stabilności systemu politycznego państwa, a podatność tych struktur na wpływy rosyjskie jest dla niego zagrożeniem. Realizacja zobowiązań dwustronnych, związanych z funkcjonowaniem obszaru wspólnego bezpieczeństwa z Rosją, osłabiła możliwość w pełni samodzielnego kształtowania przez niego polityki w tej sferze.

Otwarte pozostaje pytanie o znaczenie wpływu nastrojów społecznych na stan morale funkcjonariuszy resortów siłowych. Białoruskich instytucji bezpieczeństwa nie można traktować jako monolitu. Najsłabszym ogniwem systemu jest milicja, gdzie obserwuje się odpływ kadr do sektora cywilnego. Bezprecedensowym wydarzeniem było stworzenie na emigracji platformy BYPOL, skupiającej funkcjonariuszy resortów siłowych, którzy podjęli się zadania upubliczniania danych o pracownikach MSW biorących udział w represjach. Funkcjonariusze ci deklarują, że ich celem strategicznym po odejściu Łukaszenki będzie reforma instytucji bezpieczeństwa i weryfikacja kadr. Ich inicjatywa po raz pierwszy w historii białoruskich organów bezpieczeństwa wskazała na możliwość powolnej dezorganizacji struktur siłowych ze względu na spadek zaufania do reżimu, zwłaszcza w środowisku funkcjonariuszy milicji. Duże znaczenie dla stanu morale ma polityka Rosji uznająca współpracę z Białorusią w kwestiach militarnych, wywiadowczych i kontrwywiadowczych za sposób utrzymania tego państwa w charakterze sojusznika wspierającego politykę wymierzoną w NATO. W efekcie funkcjonariusze instytucji bezpieczeństwa znajdują się pod podwójną presją. Z jednej strony czynnik wewnętrzny zobowiązuje ich do lojalności wobec prezydenta, z drugiej zaś dynamiczne kontakty z Rosją i spory wokół potencjalnego kształtu integracji obu państw mogą osłabić wśród nich postawy uzasadniające bezwarunkową obronę obecnej władzy.

Możliwa dekompozycja białoruskich instytucji bezpieczeństwa jest największym zagrożeniem dla reżimu w Mińsku. Pewien wpływ na ten proces mogą mieć narastająca niechęć ze strony społeczeństwa do wykonawców represji oraz wątpliwości co do przyszłości Łukaszenkowskiego systemu władzy. Z tego względu – kontynuując politykę represji i obdarzając kolejnymi przywilejami resorty siłowe – Łukaszenka liczy, że będą one nadal w pełni lojalne wobec niego. Powierzenie blokowi siłowemu zadań związanych z zarządzaniem „państwem policyjnym” ma zagwarantować jego wierność reżimowi. Utrzymanie silnej pozycji systemowej będzie wyzwaniem dla kierownictwa KGB i MSW, które zdaje sobie sprawę, że przedłużanie rządów Łukaszenki jest warunkiem utrzymania przez nie obecnej pozycji. Z tego powodu białoruski blok siłowy będzie – we własnym interesie – umacniał poczucie zagrożenia wewnętrznego i zewnętrznego, a co za tym idzie represje wobec obywateli będą narastały. Przedstawianie Białorusi jako „oblężonej twierdzy” będzie zarazem sprzyjać realizacji zadań zgodnych z interesami rosyjskiej polityki bezpieczeństwa.