Polityka bezpieczeństwa UE: w poszukiwaniu kompasu

W Unii Europejskiej trwają prace nad tzw. Kompasem strategicznym, czyli strategią bezpieczeństwa określającą wspólne cele państw członkowskich w obszarach reagowania kryzysowego, budowy zdolności wojskowych, współpracy z partnerami oraz wzmacniania odporności UE na najbliższe pięć do dziesięciu lat. Kompas ma z jednej strony podtrzymać dynamikę rozwoju unijnych inicjatyw zapoczątkowanych w 2016 r., takich jak stała współpraca strukturalna PESCO czy Europejski Fundusz Obronny, a z drugiej – określić rolę Unii w coraz bardziej złożonym środowisku bezpieczeństwa, gdzie NATO i USA redefiniują swoje priorytety. W procesie wypracowywania Kompasu ścierają się często sprzeczne interesy państw członkowskich, utrudniające znalezienie kompromisu. Niemniej jednak rozwój tej polityki pod naciskiem Francji i struktur unijnych powoli postępuje, a Kompas określi ramy dla przyszłych działań UE.

Wykuwanie wspólnego mianownika

W związku z rekonfiguracją wspólnoty transatlantyckiej oraz zmieniającą się sytuacją geopolityczną rozwój unijnych inicjatyw kooperacji wojskowej i zbrojeniowej przyspieszył po 2016 r. Na przełomie lat 2020 i 2021 dokonano przeglądu i doprecyzowano zainicjowane programy, m.in. stałej współpracy strukturalnej PESCO, Europejskiego Funduszu Obronnego czy Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju. Ich kształt stanowi kompromis między propozycjami Komisji Europejskiej a różnymi oczekiwaniami i priorytetami państw członkowskich, a budżet został ustalony dużo poniżej pierwotnych oczekiwań.

Paryż, który chce uzyskać wsparcie dla francuskich działań w południowym sąsiedztwie Europy, jest głównym promotorem zwiększania aktywności UE w obszarze bezpieczeństwa. Opowiada się też za rozwijaniem europejskiej autonomii strategicznej, de facto kosztem NATO. Berlin dąży do zwiększenia możliwości oddziaływania UE w bezpieczeństwie, jednak uznaje Sojusz za najważniejszą organizację zapewniającą obronę zbiorową na Starym Kontynencie. Część państw wschodniej flanki jest nastawiona sceptycznie do rozwoju unijnej polityki, postrzeganej przez pryzmat interesów i daleko idących ambicji Paryża. Mimo to wykuwanie wspólnego mianownika w tym obszarze postępuje.

Obecnie toczą się prace nad strategią bezpieczeństwa Unii zwaną Kompasem strategicznym. Jej inicjatorem były Niemcy, sprawujące przewodnictwo w Radzie UE w drugiej połowie 2020 r. Berlin chce podtrzymać rozwój dotychczasowych inicjatyw i przeciwdziałać dążeniom Paryża do rozwijania współpracy wojskowej poza UE – w ramach Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej oraz koalicji chętnych pod francuskim dowództwem. Kompas ma zdefiniować rolę Unii w obszarze bezpieczeństwa i wyznaczyć kierunek jej działań zgodnie z traktatami^[1]. Podczas prac nad dokumentem opracowano już niepubliczną analizę wyzwań i zagrożeń dla całej Unii. Obecnie – po fazie konsultacji eksperckich – debata nad Kompasem toczy się między państwami członkowskimi.Pierwszy jego draft przedstawi Europejska Służba Działań Zewnętrznych w listopadzie 2021 r. Dokument ma zostać uzgodniony i przyjęty przez kraje członkowskie do marca 2022 r., w trakcie francuskiego przewodnictwa w Radzie UE. Dodatkowym bodźcem staje się krytycznie oceniana amerykańska strategia wyjścia z Afganistanu, do której sojusznicy europejscy musieli się dostosować^[2].

Dotychczasowe inicjatywy: gdzie jesteśmy?

Współpraca wojskowa

Kooperacja wojskowo-techniczna pomiędzy 25 państwami członkowskimi w ramach PESCO jest realizowana od końca 2017 r. na gruncie 47 projektów. Jej długofalowy cel traktatowy to wystawienie wspólnego pakietu zdolności wojskowych, który umożliwiłby prowadzenie operacji na poziomie zgodnym z unijnymi ambicjami. Projekty PESCO mają na celu m.in. wzmacnianie i budowę wspólnych zdolności w obszarach wojsk lądowych, sił powietrznych i marynarki wojennej, prowadzenie wspólnych ćwiczeń, operacji czy działań w przestrzeni cybernetycznej i kosmicznej (zob. tabela 1 w Aneksie).

Przeprowadzony w 2020 r. przegląd tej współpracy pokazał jednak, że jej wyniki są mało zadowalające^[3]. Tylko 26 projektów osiągnęło lub osiągnie pełną gotowość operacyjną do 2025 r., a jedynie kilka państw członkowskich uwzględnia wielostronną kooperację w obszarze rozwoju zdolności wojskowych jako istotny aspekt rozwijania swoich sił zbrojnych – większość preferuje podejście narodowe. Krajowe programy zbrojeniowe konsumują lwią część środków budżetowych na modernizację, pozostawiając niewielkie pole manewru przedsięwzięciom w ramach UE^[4].

Postęp w wypełnianiu stawianych celów ocenia się zatem jako dalece niewystarczający. W listopadzie 2020 r. przyjęto więc nowy zestaw zobowiązań, zachęt i wytycznych co do kontynuowania kooperacji w kolejnych pięciu latach. Projekty PESCO, jeśli nie będą przynosić spodziewanych efektów, mają być modyfikowane, łączone lub rozwiązywane. Jeden z nich został już zakończony, ponieważ dublował inne. Kwestie związane z postępami stałej współpracy wojskowej mają być częściej poruszane na szczeblu politycznym, żeby mobilizować państwa w niej uczestniczące, a struktury unijne zyskają większą rolę wspierającą w jej rozwijaniu^[5]. Projekty PESCO mają być też silniej skoordynowane z instrumentami finansowymi i przemysłowymi.

Współpraca zbrojeniowa

W 2021 r. wszedł w życie Europejski Fundusz Obronny (EDF) z budżetem prawie 8 mld euro na lata 2021–2027. W maju ogłoszono pierwszą turę składania wniosków o granty[6]. EDF ma zwiększyć konkurencyjność unijnych firm zbrojeniowych oraz wspomóc budowanie zdolności koniecznych do prowadzenia operacji wojskowych przez państwa członkowskie. Jednocześnie zakończyły się dwa programy przygotowujące do realizacji EDF. Aktualnie trudno ocenić, na ile ich efekty (a w przyszłości EDF) przyczynią się do modernizacji sił zbrojnych krajów UE. Można jednak określić, jakie podmioty mogą dzięki tym środkom zwiększyć swoją konkurencyjność (zob. mapa 1 w Aneksie).

Akcja przygotowawcza w zakresie badań obronnych (PADR), dysponująca budżetem w wysokości 90 mln euro, w latach 2017–2019 dofinansowała łącznie 18 wielonarodowych projektów badawczo-rozwojowych^[7]. W gronie beneficjentów znalazło się najwięcej podmiotów z Francji (47), Włoch (32), Niemiec (21) i Hiszpanii (20). Wzięły w nich udział zarówno duże koncerny zbrojeniowe (włoski Leonardo, francuskie Thales, Safran, niemiecka i francuska spółki córki MBDA, hiszpańska Indra czy szwedzki SAAB), którym przyznano największe, kilkumilionowe granty, jak i małe i średnie firmy oraz instytucje badawcze. Z państw Europy Środkowo-Wschodniej w największej liczbie projektów uczestniczyły podmioty z Polski (8) i Litwy(5).

Europejski program rozwoju przemysłu obronnego (EDIDP) miał z kolei na celu wsparcie rozwoju prototypów technologii obronnych w latach 2019–2020. Z budżetem o wysokości 500 mln euro pozwolił na dofinansowanie 42 wielonarodowych projektów, w których łącznie wzięło udział kilkaset firm i instytucji^[8] – najwięcej z Francji (101), Hiszpanii (66), Włoch (60) i Niemiec (49). Ponad 35% beneficjentów EDIDP należało do sektora MŚP. Pozostali to instytucje badawczo-rozwojowe (w mniejszości) oraz francuskie, hiszpańskie, włoskie, niemieckie i inne koncerny lub ich spółki córki. Z państw Europy Środkowo-Wschodniej najwięcej grantów otrzymały podmioty z Estonii (14) i Polski (12).

Współpraca z partnerami

W UE od 2016 r. dyskutowano również o wzmocnieniu finansowania aktywności w ramach przeciwdziałania konfliktom w sąsiedztwie. Kluczowym narzędziem w tym obszarze staje się pozabudżetowy fundusz – Europejski Instrument na rzecz Pokoju (EPF) ustanowiony w 2021 r., z budżetem 5 mld euro na lata 2021–2027. EPF weźmie na siebie finansowanie części kosztów wspólnych operacji i misji wojskowych Unii, pokrywanych do tej pory przez mechanizm Athena – w niezmienionym zakresie od 5% do 10%.

EPF ma też współfinansować operacje wspierania pokoju prowadzone przez państwa i organizacje trzecie^[9]. Stopniowo przejmie więc dotowanie: operacji wspierania pokoju Unii Afrykańskiej w Somalii (AMISOM); G5 Sahel Joint Force – sił tworzonych przez Burkina Faso, Czad, Mali, Mauretanię i Niger; operacji wspierania pokoju organizacji ECOWAS w Gambii (ECOMIG); misji monitorującej zawieszenie broni w Sudanie Południowym (CTSAMVM); wielonarodowych sił MJTF walczących z Boko Haram, wojskowej misji obserwacyjnej Unii Afrykańskiej (MOUACA) i wspólnych jednostek sił bezpieczeństwa (USMS) w Republice Środkowej Afryki. EPF pozwoli także na subsydiowanie misji poza Afryką oraz operacji prowadzonych nie tylko przez organizacje afrykańskie (jak np. operacji Takuba pod dowództwem francuskim w Sahelu).

Ponadto EPF ma wzmacniać zdolności wojskowe państw i organizacji trzecich przez dofinansowanie infrastruktury oraz dostaw sprzętu, uzbrojenia i amunicji. Jest to kontrowersyjne novum w działaniach zewnętrznych UE. Zwolennicy takich rozwiązań argumentują, że unijne misje szkolą siły (państw afrykańskich), którym często brakuje sprzętu, aby wykorzystać efekty szkoleniowe w praktyce. Według przeciwników dostawy uzbrojenia mogą tylko zaognić lokalne i regionalne konflikty.

Kompas strategiczny: dokąd zmierzamy?

W 2016 r. państwa członkowskie zgodziły się na ustalenie poziomu ambicji Unii w obszarze bezpieczeństwa i obrony w oparciu o Globalną strategię UE. Wyróżniono trzy priorytety: reagowanie na konflikty i kryzysy zewnętrzne zgodnie z art. 43 TUE ^[10], budowanie zdolności partnerów^[11] oraz ochronę UE i jej obywateli^[12]. Oznacza to dosyć szeroki katalog zadań, więc Kompas strategiczny ma określić, czym i jak konkretnie chce i może zająć się Unia w czterech obszarach.

Reagowanie kryzysowe

Jedna z podstawowych kwestii dotyczy tego, czy, jak i gdzie Unia powinna prowadzić operacje reagowania kryzysowego. Temat ten jest aktualny w obliczu odchodzenia NATO i USA od prowadzenia działań wojskowych tego typu. Jednocześnie pogarsza się środowisko bezpieczeństwa wokół UE, ale też warunki do prowadzenia interwencji militarnych. W konflikty w Afryce i na Bliskim Wschodzie coraz szerzej pośrednio lub bezpośrednio włączają się m.in. Rosja, Iran i Arabia Saudyjska, a prowadzone działania mają coraz więcej wspólnego z regularną wojną konwencjonalną. Zaangażowanie Unii w takie konflikty musiałoby zakładać duży polityczny i wojskowy wkład państw członkowskich, na który większość z nich, również po doświadczeniach w Iraku i Afganistanie, nie jest gotowa.

Obecnie Unia prowadzi siedem misji i operacji militarnych, w przeważającej większości skoncentrowanych w Afryce (zob. mapa 2 w Aneksie). Bierze w nich udział łącznie tylko 3 tys. żołnierzy z krajów UE i mają one stały problem z pozyskiwaniem wkładu wojskowego ze strony państw członkowskich. Te nie wypełniły ustalanych w UE celów w tym obszarze na przestrzeni ostatnich dwóch dekad. Cel operacyjny z Helsinek z 1999 r., zgodnie z którym UE miała ambicję prowadzić więcej niż jedną operację przez okres jednego roku z udziałem do 60 tys. żołnierzy, nie został osiągnięty. Z kolei wielonarodowe grupy bojowe UE, które były częścią Celu Operacyjnego na 2010 r., nigdy nie zostały wykorzystane.

W procesie wypracowania Kompasu pojawiają się więc propozycje, które mają na celu zwiększenie gotowości państw członkowskich do prowadzenia operacji pod egidą unijną. W wymiarze wojskowym część państw forsuje ideę utworzenia brygady „ekspedycyjnej” – wielonarodowych sił wielkości ok. 5 tys. żołnierzy, gotowych do szybkiego wysłania w rejon konfliktu^[13]. W wymiarze politycznym toczone są dyskusje o wykorzystaniu art. 44 TUE, który mówi o powierzeniu realizacji misji wojskowej grupie krajów członkowskich. Uruchomienie artykułu mogłoby ułatwić planowanie i prowadzenie operacji UE przez koalicję chętnych. Tym zainteresowany jest Berlin, sceptyczny wobec pozaunijnych koalicji pod francuskim dowództwem (operacji sił specjalnych Takuba w Sahelu, misji EMASOH w cieśninie Ormuz), w których ze względu na ograniczenia konstytucyjne nie może, ale też często nie chce uczestniczyć. Art. 44 ułatwiałby Francuzom prowadzenie operacji pod flagą unijną, a Niemcom teoretycznie pozwalał na wojskowy w nich udział i/lub przynajmniej częściową ich polityczną (współ)kontrolę.

Rozwój zdolności

Dążenie części krajów UE do większego jej zaangażowania w operacje reagowania kryzysowego powiązane jest również z posiadaniem odpowiednich zdolności wojskowych. W ramach Kompasu toczy się więc debata, w jakie zdolności ekspedycyjne powinny inwestować państwa członkowskie, na ile powinny być one rozwijane wspólnie i w jaki sposób wspierane przez Unię. Zderza się to z kluczowym dla innej grupy państw priorytetem wzmacniania sił zbrojnych pod kątem obrony zbiorowej w NATO. Dodatkowo proces planowania zdolności w ramach UE, wykorzystujący różne instrumenty, jest dosyć skomplikowany^[14], a jego wyniki mają zastosowanie dla całej wspólnoty, a nie jej poszczególnych członków, jak ma to miejsce w Sojuszu. Wszystko to sprawia, że unijne plany w małym stopniu są dla nich punktem odniesienia i interpretuje się je w zależności od interesów narodowych.

Teoretycznie w UE obowiązuje Plan rozwoju zdolności, aktualizowany w latach 2008, 2014 i 2018. Jedenaście wyznaczonych w 2018 r. priorytetów pokrywa się w dużej mierze z tymi wyróżnionymi w NATO^[15]. Obecnie coraz więcej rozmawia się jednak o osiągnięciu ustalonych w 2019 r. kluczowych brakujących zdolności do realizowania operacji reagowania kryzysowego (High Impact Capability Goals). Od lat teoretycznie wdrażane są też zobowiązania związane z wypełnieniem celów operacyjnych z 1999 i na 2010 r. Dodatkowo, wprowadzony po 2016 r. nowy instrument – Skoordynowany roczny przegląd w zakresie obronności (CARD) – przedstawia aktualny obraz zdolności wojskowych w krajach UE i proponuje możliwości współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. CARD z listopada 2020 r. wyróżnił sześć obszarów, w których powinny one zwiększać kooperację^[16]. Kompas zaprezentuje zapewne oddzielne wytyczne.

Partnerstwa

Kolejną dyskutowaną kwestią jest to, jak Unia powinna pozycjonować się w stosunku do takich organizacji jak m.in. NATO oraz jak zdefiniować geograficzne i tematyczne priorytety współpracy z partnerami w sąsiedztwie oraz kształtować relacje w obszarze bezpieczeństwa z USA i Wielką Brytanią.

Jedno z najważniejszych wyzwań dla polityki bezpieczeństwa UE stanowi „podział obowiązków” z Sojuszem. Obie organizacje wypracowują obecnie strategie bezpieczeństwa: w 2022 r. pierwsza planuje przyjąć Kompas strategiczny, a druga – nową Koncepcję strategiczną. W przyszłości kluczowe będzie zacieśnienie koordynacji politycznej i wojskowej pomiędzy nimi – NATO staje się bardziej polityczne, a Unia – bardziej wojskowa. Zgodnie z agendą NATO 2030 Sojusz ma być miejscem rozszerzonego dialogu politycznego między USA a Europą^[17]. Pozycja UE – ze względu na jej kompetencje w kwestiach handlowych, gospodarczych i technologicznych – jest w tych dyskusjach istotna. Wojskowo, w związku z rosnącymi unijnymi ambicjami, nieodzowna będzie większa koordynacja z Sojuszem w zakresie rozwoju zdolności, a także w koordynacji działań militarnych w sąsiedztwie Starego Kontynentu.

W debacie nad Kompasem pada też postulat geograficznego skoncentrowania współpracy wojskowej z partnerami w południowym sąsiedztwie, głównie w Afryce. Jest to zgodne z interesami państw członkowskich południa Europy – Francji, Włoch czy Hiszpanii – i faktycznym militarnym zaangażowaniem Unii w ostatnich latach. Jednocześnie toczą się kontrowersyjne dyskusje o dotychczasowych efektach takiej kooperacji. Coraz częściej wskazuje się na to, że wsparcie wojskowe krajów partnerskich nie powinno następować kosztem umiejętnego wspierania ich szerszej reformy instytucjonalnej, od której zależą ich stabilność polityczna i rozwój gospodarczy^[18].

Odporność

Ujęcie odporności UE w pracach nad Kompasem wiąże się z określonym w 2016 r. poziomem ambicji w obszarze ochrony UE i jej obywateli. Temat ten jest niezwykle szeroki – obejmuje m.in. zagadnienia wzmocnienia ochrony sieci i infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwa cybernetycznego, granic zewnętrznych, ochrony cywilów i pomocy w przypadku katastrof, dostępu do globalnych dóbr wspólnych (m.in. przestrzeń cybernetyczna, morska, kosmiczna, powietrzna), zwalczania walki z zagrożeniami hybrydowymi, zwalczania terroryzmu, przemytu broni i przestępczości zorganizowanej. W związku z tym pojawia się pytanie o zdefiniowanie unijnej agendy w tym zakresie, a kraje członkowskie forsują własne priorytety.

W tym obszarze rozmawia się też o operacyjnym wykorzystaniu klauzuli wzajemnej obrony. Artykuł 42(7) TUE^[19] teoretycznie jest odpowiednikiem natowskiego artykułu 5 i stanowi podstawę prawną obrony zbiorowej w UE. Wśród państw członkowskich nie ma jednak zgody na tworzenie alternatywnego do NATO sojuszu wojskowego. Toczy się natomiast debata o pozamilitarnej roli Unii w przypadku odpowiedzi na ewentualną zbrojną agresję na terytorium któregoś z krajów członkowskich – komplementarnie do działań Sojuszu czy w reakcji na operacje hybrydowe poniżej progu artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego.

Wnioski i perspektywy

Rozwój unijnej polityki bezpieczeństwa po 2016 r. zyskał nową dynamikę. Obecna tendencja – w przeciwieństwie do wcześniejszych prób wzmacniania roli UE w tym obszarze – wydaje się stała w związku z wyjściem z Unii hamującej ten proces Wielkiej Brytanii, zmianą priorytetów w polityce bezpieczeństwa USA oraz skoncentrowaniem NATO na obronie zbiorowej. Wypracowywana strategia wyznaczy ramy politycznych, wojskowych i finansowych działań Unii w najbliższych 5–10 latach. Jeśli jednak wystarczająco nie zrównoważy priorytetów wszystkich państw członkowskich, to część z nich nie będzie zainteresowana jej wdrażaniem, a wymóg jednomyślności obowiązuje w przypadku większości działań w obszarze bezpieczeństwa i obrony. W interesie krajów wschodniej części UE leży to, aby dokument odzwierciedlał podejście „360 stopni”, czyli uwzględniał potrzeby wszystkich członków w zakresie reagowania kryzysowego, budowy zdolności wojskowych, relacji z partnerami i wspierania odporności. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej powinny więc aktywnie kształtować proces wypracowania Kompasu zarówno na szczeblu administracyjnym, jak i politycznym.

W obszarze reagowania kryzysowego ambitne propozycje, takie jak utworzenie brygady ekspedycyjnej, nie powinny przesłaniać braku dostatecznej woli politycznej oraz ograniczonych możliwości wojskowych krajów członkowskich i skomplikowanego środowiska bezpieczeństwa do prowadzenia dużych operacji interwencyjnych w unijnym sąsiedztwie. Siłą UE jest możliwość rozwijania szerokiego cywilno-wojskowego podejścia z lepszą koordynacją działań w Unii (pomoc humanitarna, współpraca rozwojowa i gospodarcza, dyplomacja), podziału zadań z innymi organizacjami międzynarodowymi (w tym z NATO) i poszczególnymi członkami UE oraz z USA. W takim podejściu chodzi nie tylko o unijne zaangażowanie w postaci operacji wojskowych, doradztwa i szkoleń sił zbrojnych oraz kooperacji w zakresie sprzętu i uzbrojenia, lecz także o wsparcie administracji cywilnej i reform instytucjonalnych.

Unijne reagowanie kryzysowe i współpraca z partnerami nie powinny być zwrócone wyłącznie na południe. Wyzwania dla bezpieczeństwa całej UE generują również państwa Bałkanów Zachodnich i Partnerstwa Wschodniego^[20]. Relacje z wybranymi partnerami w południowo-wschodnim sąsiedztwie powinny być więc uzupełnione i wzmocnione o komponent kooperacji wojskowej. Probierzem podejścia „360 stopni” będzie decyzja o wysłaniu wojskowej misji szkoleniowej UE na Ukrainę, co proponuje część państw członkowskich^[21].

Również w obszarze wspierania i koordynowania rozwoju zdolności militarnych konieczne jest szerokie podejście. W Unii powinny być wspierane projekty budowania zdolności istotnych z perspektywy operacji reagowania kryzysowego, ale też obrony zbiorowej w NATO. Kluczem do pogodzenia różnych priorytetów państw członkowskich jest ścisła koordynacja instrumentów unijnych z sojuszniczymi.

Jeśli chodzi o wzmacnianie odporności, UE może w większym stopniu wspierać kraje członkowskie i NATO w pozawojskowej odpowiedzi na zbrojne lub hybrydowe działania agresora w takich obszarach jak wzmacnianie granic zewnętrznych, bezpieczeństwo dostaw, bezpieczeństwo energetyczne, cybernetyczne i informacyjne oraz cywilne reagowanie kryzysowe, a także na polityczną i ekonomiczną presję ze strony takich aktorów jak Rosja czy Chiny.

ANEKS

Tabela z projektami PESCO dostępna jest pod linkiem.