Szwecja i Finlandia na progu członkostwa w NATO

17 maja ministrowie spraw zagranicznych Szwecji i Finlandii podpisali wnioski o przystąpienie do Sojuszu Północnoatlantyckiego, które dzień później zostały oficjalnie złożone w Kwaterze Głównej NATO w Brukseli. Tym samym zakończył się rewolucyjnie szybki proces formowania wewnątrzpolitycznego konsensusu, zasadniczo reorientującego politykę bezpieczeństwa obu bezaliansowych dotąd państw. Brutalna inwazja rosyjska na Ukrainę spowodowała gwałtowny zwrot w nastawieniu opinii publicznej w Finlandii, który wpłynął na stanowisko fińskich partii politycznych. Spodziewany przełom w polityce bezpieczeństwa Helsinek rzutował z kolei na zmianę podejścia rządzących Szwecją socjaldemokratów. Proces akcesji obu państw do NATO potrwa najprawdopodobniej od kilku miesięcy do roku. Z pomocą sojuszników będą one musiały wyeliminować obiekcje Turcji dotyczące ich członkostwa, a także przygotować się na rosyjskie działania odwetowe.

Finlandia: budowa szerokiego poparcia

Rosyjska inwazja na Ukrainę podważyła dotychczasową strategię bezpieczeństwa Finlandii, która polegała na rozwijaniu własnych zdolności obronnych, współpracy w tym obszarze ze Szwecją i zacieśnianiu relacji wojskowych z NATO i USA, a zarazem utrzymywaniu możliwości wstąpienia do Sojuszu. Częścią tej koncepcji było również rozwijanie kooperacji polityczno-gospodarczej z Rosją, co miało zmniejszać ryzyko dwustronnych napięć. Brutalność rosyjskich działań militarnych na Ukrainie wstrząsnęła jednak do tego stopnia fińską opinią publiczną, że jej nastawienie do NATO gwałtownie się zmieniło. Poparcie dla akcesji do Sojuszu wzrosło z 24% do ponad 50% pod koniec lutego, a w marcu przekroczyło 60%. To z kolei wpłynęło na reorientację postawy fińskich partii politycznych. Choć potrzebę przystąpienia do NATO stosunkowo wcześnie sygnalizowali prezydent i premier, to publicznie nie wypowiadali się jednoznacznie na ten temat. Dążyli raczej do tego, aby proces zwrotu w fińskiej polityce bezpieczeństwa miał charakter oddolny i uzyskał szerokie poparcie polityczne.

Przed rosyjską inwazją w pięciopartyjnym centrolewicowym rządzie Sanny Marin za członkostwem w NATO opowiadało się tylko jedno ugrupowanie – reprezentująca mniejszość szwedzkojęzyczną Szwedzka Partia Ludowa (10 na 200 miejsc w parlamencie), a w opozycji – jedynie centroprawicowa Partia Koalicji Narodowej (38 mandatów). Od kwietnia swoje stanowisko rewidować zaczęła zasiadająca w rządzie centrolewica – Partia Centrum (31 deputowanych), Zieloni (20), a także ugrupowanie premier Marin – Socjaldemokracja (40). Koalicyjny Sojusz Lewicy (16 mandatów) jest w kwestii członkostwa podzielony. Do poparcia akcesji do NATO przyłączyła się natomiast druga z partii opozycyjnych – nacjonalistyczna Partia Finów (38 miejsc).

Formalnie proces kształtowania się ponadpartyjnego konsensusu umożliwiającego podjęcie decyzji o akcesji rozpoczął się w pierwszej połowie marca, kiedy rząd zapowiedział rewizję strategii w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Przedstawiony w kwietniu zaktualizowany dokument nie zawierał rekomendacji wstąpienia do NATO, ale stanowił podstawę do dalszych dyskusji w parlamencie. Po miesiącu debat, 12 maja, prezydent Sauli Niinistö i premier Marin przedstawili wspólne stanowisko popierające członkostwo Finlandii w Sojuszu. Trzy dni później prezydent i rząd zatwierdzili krótki raport w sprawie akcesji, a prezydent i premier publicznie oświadczyli, że Finlandia będzie się o nią ubiegać. Dzień wcześniej w rozmowie telefonicznej prezydent Niinistö poinformował o tej decyzji prezydenta Rosji. 16 maja rozpoczęła się debata w fińskim parlamencie, a głosowanie pokazało przytłaczające poparcie dla przystąpienia kraju do NATO – 188 z 200 posłów opowiedziało się za takim krokiem, ośmiu było przeciw, a trzech wstrzymało się od głosu.

Formowaniu się ponadpartyjnego konsensusu towarzyszył dalszy wzrost poparcia społecznego dla członkostwa. W sondażu z początku maja aż 76% ankietowanych opowiedziało się za akcesją, a tylko 12% było jej przeciwnych^[1]. Można się spodziewać, że grono zwolenników wstąpienia do NATO może w Finlandii jeszcze się poszerzyć – do ponad 80% – po złożeniu wspólnie ze Szwecją wniosku o przyjęcie. Tym samym cel fińskich władz, jakim było uzyskanie zdecydowanego wsparcia dla członkostwa w elitach politycznych i społeczeństwie, został osiągnięty. Jest teraz mało prawdopodobne, aby do czasu zakończenia procesu akcesji ów stan zmienił się pod wpływem rosyjskich gróźb, szantażu czy kampanii dezinformacyjnych.

Szwedzkie przyspieszenie

Zdecydowany pronatowski kurs Finlandii wpłynął na decyzję Sztokholmu, aby zrezygnować z polityki bezaliansowości przyjętej po wstąpieniu do UE w 1995 r., którą zastąpiono wówczas prawie 200-letnią szwedzką neutralność. Rządzący socjaldemokraci od lat wykluczali członkostwo Szwecji w Sojuszu, opierając swoją politykę na rozwijaniu szerokiej współpracy wojskowej – z jednej strony z NATO i USA, z drugiej zaś przede wszystkim z Finlandią i innymi państwami nordyckimi. Bez fińskiego zwrotu szwedzcy socjaldemokraci, nastawieni w części antynatowsko i antyamerykańsko oraz opowiadający się za rozbrojeniem nuklearnym, nie zmieniliby stanowiska. W obliczu zmiany polityki Helsinek Sztokholm stanął przed wyborem – albo członkostwo w Sojuszu, albo „strategiczne osamotnienie” w roli jedynego bezaliansowego państwa w regionie Morza Bałtyckiego. O ile jeszcze na początku marca premier Magdalena Andersson publicznie wykluczała przystąpienie do NATO, o tyle miesiąc później zmieniła zdanie i rozpoczęła działania zmierzające do zasadniczej korekty stanowiska własnej partii, a tym samym rządu. Oba procesy miały się zakończyć dopiero na przełomie maja i czerwca, lecz zostały przyspieszone ze względu na tempo debaty w Finlandii.

13 maja w Riksdagu (szwedzkim parlamencie) przedstawiono raport na temat wpływu rosyjskiej inwazji na Ukrainę na politykę bezpieczeństwa kraju. W skład grupy roboczej przygotowującej dokument, której przewodniczyli ministrowie spraw zagranicznych i obrony, weszli przedstawiciele wszystkich partii reprezentowanych w parlamencie. Zgodnie z zaprezentowanymi konkluzjami, popartymi przez wszystkie ugrupowania poza Partią Lewicy i Zielonymi, członkostwo Szwecji w NATO zmniejszy ryzyko konfliktów zbrojnych i zwiększy efekt odstraszania w Europie Północnej. Dwa dni później, 15 maja, szefowa rządu – jako liderka Socjaldemokracji oraz sekretarz generalny tej partii – ogłosiła zmianę polityki ugrupowania i poparcie członkostwa w NATO. Decyzję tę poparła większość ponad 20-osobowego kierownictwa partii, a nastąpiło to po zaledwie miesięcznych konsultacjach wewnętrznych. Sondaż przeprowadzony wśród socjaldemokratycznych wyborców pod koniec kwietnia pokazał, że zwolennicy akcesji (47%) przeważają nad jej przeciwnikami (21%), a 32% badanych wciąż się waha^[2]. Ostatecznie jednak swoje poparcie Socjaldemokracja obwarowała dwojako: brakiem zgody na rozmieszczenie broni jądrowej oraz na dyslokację stałych baz NATO na terytorium Szwecji. Po opublikowaniu raportu parlamentarnego i zmianie oficjalnego stanowiska rządzących kolejne etapy procesu przebiegły w zawrotnym tempie.

Debata w Riksdagu na temat członkostwa Szwecji w NATO 16 maja nie zakończyła się głosowaniem, co zapewne miało zapobiec uwypukleniu wciąż istniejących podziałów w Socjaldemokracji. Po niej premier Andersson stwierdziła jedynie, że decyzja o akcesji ma szerokie poparcie w parlamencie. Za członkostwem od dłuższego czasu opowiadały się ugrupowania centroprawicowe: Moderaci (70 na 349 mandatów), Partia Centrum (31), Chrześcijańscy Demokraci (22), Liberałowie (20). W dniu debaty dołączyli do tego grona skrajnie prawicowi Szwedzcy Demokraci (62 miejsca). Wśród partii lewicowych akcesję popiera Socjaldemokracja (100 deputowanych), sprzeciwiają jej się zaś Partia Lewica (27) i Zieloni (16).

Decyzję władz o ubieganiu się o członkostwo w NATO ogłosiła po debacie w Riksdagu premier Andersson. Podczas konferencji prasowej towarzyszył jej szef Moderatów – największej partii opozycyjnej, który potwierdził, że decyzja ta nie ulegnie zmianie w przypadku utworzenia przez jego ugrupowanie rządu po zaplanowanych na wrzesień wyborach parlamentarnych. Ostatnie sondaże pokazały wzrost notowań największych partii opowiadających się za akcesją – zarówno Socjaldemokracji (+26 mandatów według Kantar Sifo), jak i Moderatów (+10)^[3]. Z kolei Zieloni i Liberałowie nie przekroczyliby progu wyborczego. Wiele wskazuje na to, że jeśli partie centroprawicowe nie zdecydują się na koalicję z dotychczas izolowanymi Szwedzkimi Demokratami, to mniejszościowy gabinet stworzą ponownie socjaldemokraci, a urząd premiera znów obejmie Andersson.

Według badań opinii publicznej przeprowadzonych w połowie maja 58% ankietowanych popierało członkostwo Szwecji w NATO, 23% było temu przeciwnych, a 19% nie miało zdania w tej sprawie (sondaż ośrodka Novus)^[4]. Można się spodziewać, że poparcie Szwedów dla przystąpienia do Sojuszu może w najbliższym czasie oscylować na poziomie 60–70%.

Proces akcesyjny i perspektywa członkostwa

Po złożeniu przez Finlandię i Szwecję wniosku o akcesję do NATO, co nastąpi na jednomyślne zaproszenie ze strony 30 państw członkowskich, rozpoczną się rozmowy dotyczące kwestii politycznych, prawnych, zasobów (partycypowania we wspólnym budżecie i strukturach wojskowych Sojuszu), obronnych oraz bezpieczeństwa informacji. W przypadku wcześniejszych rozszerzeń państwa kandydujące otrzymywały plan działań na rzecz członkostwa (MAP). Ze względu na wypełnianie przez Finlandię i Szwecję kryteriów politycznych, gospodarczych i wojskowych oraz ścisłą polityczno-wojskową współpracę z NATO w ostatnich latach najprawdopodobniej nie będzie on potrzebny. Po zakończeniu rozmów przedstawiciele 30 państw NATO (zapewne na szczeblu ministrów spraw zagranicznych) podpiszą protokoły akcesyjne, wyrażając tym samym zgodę na przystąpienie obu państw do Sojuszu. Do zakończenia procesu konieczne będą ponadto: ratyfikacja protokołów przez wszystkich członków organizacji, akceptacja umowy akcesyjnej w Szwecji i Finlandii oraz przekazanie dokumentów ratyfikacyjnych do Departamentu Stanu USA (są depozytariuszem traktatu waszyngtońskiego).

Oba państwa w ostatnim miesiącu prowadziły intensywne konsultacje z członkami NATO w celu zbadania ich stanowiska i zagwarantowania poparcia dla szybkiego procesu akcesyjnego. Rozmowy toczono przede wszystkim ze Stanami Zjednoczonymi, Wielką Brytanią, Francją, Niemcami i Turcją, ale także m.in. z Węgrami. Sztokholm i Helsinki zostały zapewnione o wsparciu przez wszystkich sojuszników. Co więcej, uzyskały nieformalne gwarancje bezpieczeństwa ze strony m.in. Waszyngtonu, Londynu, Paryża i Berlina, a z Wielką Brytanią podpisały 11 maja dwustronne „polityczne deklaracje solidarności” zawierające zapisy o brytyjskim wsparciu wojskowym (w domyśle – w przejściowym okresie ratyfikacji protokołów akcesyjnych)^[5].

Zdziwienie w Sztokholmie i Helsinkach wzbudziły więc obiekcje Turcji. Ankara nie tyle sprzeciwia się zasadniczo członkostwu Szwecji i Finlandii w NATO, ile chce doprowadzić do tego, by spełniono jej postulaty – m.in. ograniczenia działalności organizacji kurdyjskich w obu tych krajach, wycofania przez nie embarga na dostawy broni do Turcji, a także zniesienia blokady na sprzedawanie jej przez Stany Zjednoczone samolotów F-16. Jak dotąd Ankara nie zgadza się na wystosowanie formalnego zaproszenia do rozmów obu państw z Sojuszem. Rozpoczęły się pertraktacje przedstawicieli czterech ww. krajów, w których Turcja zapewne uzyska akceptację przynajmniej części swoich postulatów. Na ile przeciągnie to proces akcesji, pozostaje kwestią otwartą. Rozszerzenie NATO o oba państwa nordyckie postrzegane jest przez USA i Europę Zachodnią za ważne strategicznie – scenariusz utrzymywania trwałej blokady tego procesu przez Turcję wydaje się mało prawdopodobny, ale nie należy go całkowicie wykluczać^[6]. Mniej istotne w tym kontekście są obiekcje wobec fińskiego i szwedzkiego członkostwa wyrażane przez prezydenta Chorwacji, który nie ma w tej sprawie poparcia rządu i większości parlamentarnej. Zarówno zaaprobowanie przez Chorwację procesu akcesyjnego, który będzie się toczył w NATO na poziomie ministerialnym, jak i zgoda chorwackiego parlamentu nie są zatem zagrożone^[7].

Po akcesji do NATO Finlandia i Szwecja zostaną objęte gwarancjami artykułu 5. traktatu waszyngtońskiego. W praktyce oznaczać to będzie, że na oba państwa rozciągnięte zostanie natowskie planowanie obronne. Wspólne ustalenia w tym zakresie zapewnią również udział nowych członków w działaniach obronnych NATO w Norwegii, państwach bałtyckich czy w Polsce. Tym samym znacząco podniesie się poziom odstraszania sojuszniczego w regionie nordycko-bałtyckim. Finlandia i Szwecja zobowiążą się także do rozwijania określonych zdolności wojskowych w ramach procesu planowania obronnego NATO. Ponadto najprawdopodobniej zgłoszą swój wkład do sił szybkiego reagowania VJTF i sił drugiego rzutu w ramach Sił Odpowiedzi NATO, wzmocnią natowskie siły morskie oraz wezmą udział w misji nadzoru przestrzeni powietrznej państw bałtyckich i Islandii. Możliwe jest również wysłanie niewielkich szwedzkich i fińskich komponentów lądowych do państw bałtyckich bądź ewentualnie do Polski w celu rozszerzenia sojuszniczej obecności. Sztokholm i Helsinki nasilą swoje zaangażowanie w ćwiczeniach natowskich, które będą w przyszłości prowadzone także na terytoriach obu państw, zaś sojusznicy z NATO będą w większym stopniu uczestniczyli w ich narodowych manewrach. Wydatki Finlandii na obronność już w przyszłym roku najprawdopodobniej osiągną poziom ok. 2% PKB i mają dalej rosnąć. Szwecja z kolei planuje wzrost budżetu obronnego do 2% PKB w 2025 r. (jeśli po wrześniowych wyborach powstanie rząd centroprawicowy) lub w 2028 r. (jeśli przy władzy utrzymają się socjaldemokraci).

Ani Finlandia, ani Szwecja raczej nie będą ubiegały się o stałą obecność sił natowskich na swoim terytorium, choć niewykluczone, że powstaną małe jednostki łącznikowe Sojuszu w obu państwach. Szwedzcy socjaldemokraci zapowiedzieli swój sprzeciw wobec stałej obecności sojuszniczej w kraju. Jeśli partia ta wygra wybory, będzie również kontynuować swoje zaangażowanie w inicjatywy rozbrojenia nuklearnego, których część jest przez NATO krytykowana. Szwecja nie podpisze traktatu o zakazie broni jądrowej, ale będzie (razem z Niemcami i Norwegią) obserwatorem pierwszego spotkania państw sygnatariuszy tego dokumentu. Będzie też nadal aktywnie uczestniczyć w Sztokholmskiej Inicjatywie na rzecz Rozbrojenia Jądrowego – może więc przyjąć ostrożne stanowisko w kwestiach wzmacniania odstraszania nuklearnego w NATO.

Przedstawiciele rządu w Helsinkach ogłosili z kolei, że Finlandia nie będzie przyjmowała żadnych samoograniczeń po uzyskaniu członkostwa. Może być jednak ostrożna co do sojuszniczej obecności na swoim terytorium ze względu na obawy przed reakcją Rosji i może uzasadniać swoją powściągliwość wystarczającymi zdolnościami własnych sił zbrojnych do obrony kraju w czasie pokoju. Według fińskiego rządu przynależność do Sojuszu nie wpłynie również na status Wysp Alandzkich, które na podstawie umów międzynarodowych są zdemilitaryzowane w czasie pokoju i mają zachować neutralność w czasie wojny (Finlandia jest zobowiązana do obrony takiego ich statusu). Otwarte pozostaje pytanie, czy Helsinki będą opowiadać się za powrotem do dialogu w Radzie NATO–Rosja – podtrzymując swoją tradycyjną politykę utrzymywania kanałów komunikacji i wymiany informacji dla zapewnienia większej przewidywalności i stabilności w regionie nordycko-bałtyckim.

Rosja wobec akcesji

Rosyjska reakcja na decyzje Finlandii i Szwecji o przystąpieniu do NATO jest złożona i ma na celu osiągnięcie kilku, częściowo sprzecznych ze sobą celów. Po pierwsze Moskwa pragnie stworzyć wrażenie, że jest pokojowo nastawiona i nie szuka konfrontacji. Temu ma służyć umiarkowany ton oficjalnych wypowiedzi, zwłaszcza najwyższego szczebla (prezydent, minister spraw zagranicznych). Po drugie rosyjskie władze chcą uspokoić własne społeczeństwo i nie dopuścić do uznania przez nie, że przyłączenie się obu państw do NATO stanowi porażkę polityki Kremla i jest dodatkowym kosztem agresji przeciwko Ukrainie. W związku z tym zarówno prezydent, jak i minister spraw zagranicznych podkreślają, że akcesja nie stwarza zagrożenia dla Rosji i nie zmienia układu sił w Europie, m.in. dlatego że kraje te i tak od kilku lat ściśle współpracowały z Sojuszem i były uwzględniane w jego planach obronnych.

Kolejny cel to wywołanie zaniepokojenia i zastraszenie społeczeństw i elit zachodnich, a w szczególności Szwecji i Finlandii. Jego osiągnięciu służyć ma m.in. stymulowanie wewnętrznych debat i sporów – zarówno w tych dwóch państwach, jak i w Europie Zachodniej – co do celowości i sensowności zamiany ich bezaliansowego statusu na członkostwo w NATO. Na tym polu główna rola przypada oficjelom niższego szczebla (wiceminister spraw zagranicznych, rzeczniczka MSZ FR, parlamentarzyści) i lojalnym wobec Kremla ekspertom. Ci pierwsi publicznie posługują się niejasnymi sformułowaniami, które mają stwarzać poczucie zagrożenia (decyzja o przystąpieniu do NATO „rozwiązuje ręce” Rosji; nie należy mieć iluzji, że „Rosja pogodzi się” z tą decyzją; Finlandia i Szwecja staną się obszarem działań wojennych w wypadku konfliktu Rosji z Sojuszem, czego uniknęłyby, pozostając poza nim). Z kolei propagandowi eksperci artykułują swój przekaz konkretniej: Rosja wzmocni flotę bałtycką, rozwinie dodatkowe siły wojskowe wzdłuż granicy z Finlandią i rozmieści w jej pobliżu taktyczną broń nuklearną.

Głównym celem Rosji jest jednak wpłynięcie na konkretne warunki członkostwa Finlandii i Szwecji. Moskwie zależy, aby państwa te zastrzegły, że nie będą rozmieszczać na swoim terytorium broni nuklearnej i/lub „systemów uderzeniowych”, dopuszczać stałego stacjonowania wojsk innych członków NATO i rozbudowywać infrastruktury wojskowej. Temu ma ewidentnie służyć podkreślanie w wypowiedziach najważniejszych osób w państwie (prezydent i minister spraw zagranicznych), że rosyjska reakcja w wymiarze wojskowo-technicznym będzie zależała od konkretnych konsekwencji militarnych, jakie pociągnie za sobą przystąpienie do Sojuszu nowych członków.

Oba kraje nie spodziewają się bezpośrednich działań wojskowych przeciwko sobie ze strony Rosji. Na to w ich mniemaniu jej siły zbrojne są w zbyt dużym stopniu uwikłane w wojnę na Ukrainie, choć stać je na sabotaż z wykorzystaniem sił specjalnych czy przeprowadzenie ataków przy użyciu pocisków dalekiego zasięgu. Wyrażane są obawy przed rosyjskimi kampaniami mającymi wpływać na elity polityczne i społeczeństwa w obu państwach, przed atakami cybernetycznymi i hybrydowymi na infrastrukturę krytyczną oraz ćwiczeniami wojskowymi o agresywnych scenariuszach w sąsiedztwie, w tym przewidujących wykorzystanie broni jądrowej, naruszanie przestrzeni powietrznej czy wód terytorialnych. Oba kraje przygotowują się do reakcji na takie incydenty.

Ze względu na odmówienie przez Finlandię wnoszenia opłat w rublach Moskwa zapowiedziała już zawieszenie eksportu energii elektrycznej do tego kraju (dostawy rosyjskie odpowiadały tam za 10% zużycia). Import prądu z Rosji będą jednak mogły zastąpić dostawy ze Szwecji. Ponadto przewiduje się zwiększenie rodzimej produkcji, z perspektywą osiągnięcia samowystarczalności w tym obszarze już w 2023 r. Helsinki są też przygotowane na zawieszenie przez Rosję eksportu gazu. Nie będzie to stanowiło większego problemu dla kraju, gdyż surowiec ten ma jedynie 5% udziału w fińskim miksie energetycznym. Helsinki podjęły już polityczną decyzję o zaprzestaniu importu gazu z Rosji do końca 2022 r. Wspólnie z m.in. Estonią wydzierżawią pływający terminal LNG – infrastruktura do jego obsługi w Finlandii ma być gotowa do końca 2022 r. Pokrycie niedoborów gazu w najbliższych miesiącach w dużej mierze zagwarantuje najpewniej terminal LNG w Kłajpedzie.