Piąty rząd Orbána: pełnia władzy w cieniu kryzysów

Po czwartym z rzędu zwycięstwie wyborczym nowy rząd Viktora Orbána trzyma się dotychczasowej linii: koncentracji władzy, kontroli narracji oraz „nieortodoksyjnych” posunięć w gospodarce, takich jak dodatkowe opodatkowanie najbardziej dochodowych działalności. Gabinet funkcjonuje w komfortowych warunkach wewnątrzpolitycznych, dzierżąc pełnię władzy i mając naprzeciw siebie zdruzgotaną i podzieloną opozycję. Największym od lat wyzwaniem jest jednak pogarszająca się sytuacja gospodarcza i niestabilne otoczenie międzynarodowe. Rząd nie przejawia wyraźnych aspiracji reformatorskich – zapowiada się raczej permanentne zarządzanie kryzysem przy jednoczesnej dbałości o biznesowe zaplecze partii władzy i dalsze zacieśnianie kontroli nad przekazem medialnym. W związku z inwazją Rosji na Ukrainę Budapesztowi coraz trudniej będzie czerpać korzyści z balansowania między Wschodem i Zachodem. W tym obszarze będzie zapewne podejmować próby zbliżenia z bardziej uległymi wobec Moskwy państwami zachodnimi, a zarazem poszukiwać sposobów na podtrzymanie – najchłodniejszych od dekad – stosunków z USA i partnerami w Europie Środkowej. Orbán stara się odsunąć reorientację w polityce zagranicznej, oczekując rozstrzygnięcia wojny. W przypadku powrotu Zachodu do dialogu z Rosją liczy na korzyści z rozwiniętej współpracy z Kremlem, zwłaszcza w energetyce, a w sytuacji przedłużającej się izolacji tego kraju będzie dążył do tego, aby ewentualne ograniczenie tej kooperacji zostało Węgrom przez zachodnich partnerów sowicie zrekompensowane.

Zarządzanie kryzysem i koncentracja władzy

Piąty rząd Orbána, premiera w latach 1998–2002 i – nieprzerwanie – od 2010 r., został zaprzysiężony pod koniec maja, niespełna dwa miesiące po zdecydowanym zwycięstwie Fideszu w wyborach parlamentarnych. Kształt gabinetu, a także pierwsze wypowiedzi i działania jego przedstawicieli świadczą o tym, że Orbán w obecnej kadencji zamierza przede wszystkim skonsolidować władzę w odpowiedzi na spodziewane turbulencje gospodarcze i kryzys w relacjach z najważniejszymi partnerami zagranicznymi.

Jedną z pierwszych decyzji rządu było ogłoszenie stanu zagrożenia w związku z wojną na Ukrainie na mocy wprowadzonej 24 maja dziesiątej poprawki do konstytucji. W praktyce oznacza to przedłużenie stanu nadzwyczajnego (obowiązującego na Węgrzech od początku pandemii COVID-19), co pozwala radzie ministrów wydawać rozporządzenia o randze ustaw, aby przyspieszać procesy legislacyjne oraz łatwiej i sprawniej reagować na nagłe szoki, związane choćby z rosnącą inflacją. Ważny jest też wymiar propagandowy tego posunięcia. Po miesiącach przekonywania w kampanii, że władze w pełni kontrolują sytuację i ochronią obywateli przed wszelkimi negatywnymi skutkami rozmaitych kryzysów, Fidesz przeszedł do fazy przygotowywania opinii publicznej na trudne czasy i budowania uzasadnienia dla sięgania po rozwiązania nadzwyczajne. Kontrola narracji ma uchronić go przed oskarżeniami o pogłębienie uzależnienia kraju od Rosji – od inwazji na Ukrainę media związane z partią rządzącą podkreślają, że to „nie nasza wojna”, zrównują odpowiedzialność za wybuch konfliktu obu walczących stron, krytykują władze w Kijowie, w ograniczonym stopniu informują o zbrodniach agresora i zrzucają winę za problemy gospodarcze na sankcje unijne.

Orbán wciąż zacieśnia kontrolę nad strukturami siłowymi, a zarazem kontynuuje taktykę równoważenia wpływów działaczy Fideszu, rotując ich na różnych stanowiskach, wynosząc do władzy lub odsuwając od niej. Do rządu powrócili po przerwie dwaj wpływowi politycy, których uważano dawniej za potencjalnych konkurentów lub następców premiera. Fotel ministra bez teki ds. rozwoju terytorialnego i wykorzystywania funduszy unijnych objął Tibor Navracsics (w latach 2010–2014 wicepremier, minister administracji i sprawiedliwości oraz – krótko – spraw zagranicznych, a od 2014 do 2019 r. komisarz unijny), a szefem resortu budownictwa i inwestycji został János Lázár (w latach 2014–2018 wpływowy szef kancelarii premiera). Dzięki temu Orbán zasilił swój gabinet dwoma doświadczonymi politykami, lecz obsadził ich na mało eksponowanych stanowiskach, niezagrażających jego autorytetowi.

Centralną rolę w strukturze rządu w jeszcze większym stopniu będą odgrywać kancelaria premiera i biura gabinetu premiera z szefami w randze ministrów. Lider Fideszu wyraźnie wzmocnił pozycję Antala Rogána, od 2015 r. zwierzchnika drugiego z tych organów, który odpowiada m.in. za politykę informacyjną (zwie się go powszechnie „ministrem propagandy”). Wyrasta on na drugą osobę w gabinecie, zwłaszcza po uzyskaniu kompetencji z zakresu nadzorowania wywiadu i kontrwywiadu cywilnego (dotychczas Urząd Informacyjny podlegał MSZ, a Urząd Ochrony Konstytucji – MSW). Przyniesie to najprawdopodobniej większe upolitycznienie służb specjalnych. Zarazem umocnienie Rogána nie zagrozi pozycji premiera – ze względu na uwikłanie w szereg nieprzejrzystych interesów i nagłaśniany przez tabloidy luksusowy tryb życia jego rodziny (m.in. podróże helikopterem) jest on jednym z najmniej popularnych przedstawicieli Fideszu, lojalnym wobec Orbána i pogodzonym z rolą polityka drugiego planu. Wzrost jego znaczenia sugeruje jednak, że jeszcze większy nacisk będzie kładziony na kontrolowanie narracji i dalsze podporządkowywanie przekazu mediów, szczególnie w obliczu coraz trudniejszej sytuacji międzynarodowej i gospodarczej.

Przesunięcia w rządzie wskazują też na niewielkie ambicje reformatorskie premiera. Rozbite zostało funkcjonujące od 2010 r. Ministerstwo Zasobów Ludzkich, zwane „superresortem”, zajmujące się zagadnieniami z zakresu zdrowia, spraw socjalnych, edukacji, szkolnictwa wyższego, kultury, sportu, rodziny i młodzieży. Najbardziej newralgiczne z nich, czyli służbę zdrowia i edukację, włączono do struktury MSW. Co więcej, przekazanie nadzoru nad nimi szefowi MSW Sándorowi Pintérowi (byłemu komendantowi policji i jedynemu ministrowi, który pełnił tę funkcję w każdym dotychczasowym rządzie Orbána – łącznie 16 lat) może wynikać z dążenia do dyscyplinowania coraz częściej strajkujących pracowników tych sektorów. Zmiany te świadczą o porzuceniu ambicji reformowania polityk publicznych, których zapaść była w ostatnich latach jednym z głównych tematów krajowej debaty, szczególnie w kontekście bardzo dużej liczby zgonów na Węgrzech w czasie pandemii COVID-19.

W tej kadencji należy się spodziewać dalszego umocnienia zaplecza biznesowego Fideszu. Po wyborach przyspieszył proces budowy węgierskiego holdingu bankowego (Magyar Bankholding). Do końca roku powinna zakończyć się fuzja trzech banków – państwowego Budapest Bank oraz prywatnych MKB i Takarékbank. Głównymi udziałowcami „superbanku” będą państwo (ok. 30%), czołowy oligarcha Fideszu Lőrinc Mészáros (ok. 40%) i biznesmeni powiązani z szefem banku centralnego Györgyem Matolcsym (ok. 30%). Z jednej strony poprawi to pozycję kapitału węgierskiego na rynku finansowym (instytucja stanie się drugim największym podmiotem po prywatnym banku OTP), a z drugiej – pozwoli na dalsze umacnianie się elity biznesowej związanej bezpośrednio z Fideszem i wspierającej lojalne wobec niego media. Podmioty, które wejdą w skład holdingu, finansowały już przedsięwzięcia realizujące ambicje zagraniczne premiera Węgier, np. pożyczkę dla Marine Le Pen.

Jako że rośnie znaczenie kwestii bezpieczeństwa i – co za tym idzie – wzrastają wydatki na wojsko (w 2023 r. mają sięgnąć 2% PKB), Fidesz usiłuje czerpać większe korzyści z tego faktu. Nowym szefem MON został Kristóf Szalay-Bobrovniczky – były ambasador w Londynie, a w ostatnich latach jeden z kluczowych biznesmenów wcielających w życie projekty Fideszu na styku gospodarki i państwa. Jest on m.in. współwłaścicielem spółki joint venture z rosyjskim koncernem państwowym Transmaszchołding, która eksportuje wagony kolejowe do Egiptu, a w 2021 r. stał się głównym udziałowcem czeskich zakładów Aero Vodochody, z którymi MON tuż po wyborach podpisał kontrakt na zakup 12 samolotów treningowych (status udziałów ministra po objęciu przezeń teki jest niejasny). Nie można zatem wykluczyć, że zadaniem nowego szefa resortu będzie skanalizowanie środków płynących z kontraktów zbrojeniowych tak, aby trafiały one w większym stopniu do osób powiązanych z partią. Nominacja ta niesie również ryzyko negatywnych zmian w ministerstwie, uważanym za ostatni prozachodni bastion w rządzie.

Trudności gospodarcze i energetyczne

Nowy gabinet stoi przed poważnymi wyzwaniami w związku z trudną sytuacją finansów publicznych i skokiem cen energii. Ze względu na znaczne wydatki z ostatnich dwóch lat zadłużenie państwa drastycznie wzrosło i niebezpiecznie zbliżyło się do tego z czasów kryzysu finansowego okresu 2008–2009: deficyt budżetowy za 2021 r. wyniósł 6,8% PKB, a dług publiczny – 77% PKB (był najwyższy wśród członków V4). Zwiększone rozchody Węgier wynikały z interwencji w gospodarce w odpowiedzi na pandemię COVID-19, a następnie przedwyborczej ofensywy socjalnej Fideszu. W pierwszym kwartale – czyli okresie kampanii – deficyt budżetowy sięgnął aż 73% poziomu zaplanowanego w ustawie budżetowej na 2022 r. Zarazem Węgry wciąż nie porozumiały się z Komisją Europejską w sprawie środków z Funduszu Odbudowy (dotacje w wysokości 7,2 mld euro) – ich uzyskanie będzie jednym z najważniejszych celów rządu w najbliższych miesiącach (w marcu gabinet poinformował, że – wbrew wcześniejszym deklaracjom – zamierza w ramach tego funduszu ubiegać się również o kredyty o wartości 9,4 mld euro). Napływowi pieniędzy z UE zagraża też uruchomiony przez Komisję tuż po wyborach tzw. mechanizm warunkowości, jednak jego wdrażanie potrwa zapewne co najmniej do jesieni i obejmie on tylko te fundusze, wobec których zachodzi wyraźne ryzyko korupcyjne.

Jedna z pierwszych decyzji nowego rządu – wprowadzenie specjalnego podatku od nadmiarowych zysków (tzw. windfall tax) – miała na celu doraźne zrównoważenie budżetu. W latach 2022–2023 daniną tą zostanie objętych kilka branż: bankowa, ubezpieczeniowa, energetyczna, telekomunikacyjna, a także sieci handlowe i linie lotnicze. Orbán sięgnął tym samym po rozwiązanie podobne do specjalnych podatków nałożonych na wybrane gałęzie gospodarki w 2010 r. Według zapowiedzi rządu posunięcie to ma w tym roku przynieść budżetowi ok. 800 mld forintów (ok. 2 mld euro), a w przyszłym – 1 bln forintów (2,5 mld euro). Środki te mają zasilać specjalne fundusze przeznaczone na ochronę niskich cen energii i wydatki związane z obronnością. Największych wpływów oczekuje się od sektora instytucji finansowych (obłożonych podatkiem wynoszącym 10% w 2022 r. i 8% w 2023 r.) oraz firm energetycznych (stawka 25%). Zapowiedziano też cięcia inwestycji publicznych o wartości 1,2 bln forintów (3 mld euro) i zawieszenie lub wydłużenie realizacji tych planowanych na lata 2022–2023. Według Ministerstwa Finansów działania te mają doprowadzić do ograniczenia deficytu budżetowego do 4,9% PKB w tym roku i 3,5% PKB w roku przyszłym. Doraźnie jednak danina od nadmiarowych zysków przyczyniła się do rekordowego spadku wartości forinta (pękła symboliczna bariera 400 forintów za euro). Niektóre firmy – np. przewoźnicy lotniczy – już zaczęły przenosić koszty nowych podatków na konsumentów (rząd zapowiada walkę z tego rodzaju praktykami).

Władze zamierzają przy tym za wszelką cenę kontynuować wsparcie dla rodzin i wdrażanie rozwiązań odciążających gospodarstwa domowe w związku z narastającą drożyzną. Kluczowym narzędziem w tym względzie pozostaje podtrzymanie niskich cen energii, co Fidesz przedstawia od lat jako jedno z największych osiągnięć swoich rządów i uzasadnienie dla rozwijania bliskich relacji z Kremlem. Argument ten staje się jednak coraz trudniejszy do obrony ze względu na wzrost cen surowców na rynkach międzynarodowych i niepewne perspektywy dostaw z Rosji, na które rząd Orbána konsekwentnie stawiał, zaniedbując przy tym dywersyfikację. Węgry przez długi czas kupowały tamtejszy gaz po preferencyjnych stawkach, lecz jeszcze przed inwazją na Ukrainę import surowców z tego kierunku zaczął stawać się coraz mniej korzystny. Z doniesień medialnych wynika, że 15-letni kontrakt podpisany z Gazpromem we wrześniu 2021 r. przewiduje cenę gazu zbliżoną do rynkowej, a koszty utrzymania niskich cen detalicznych energii ponoszą węgierskie spółki z tego sektora. Zachowanie zamrożonych cen benzyny – od listopada na poziomie 480 forintów (ok. 5,6 złotego) za litr – staje się coraz większym wyzwaniem, o czym świadczy decyzja rządu z 26 maja o tym, że ze zniżki będą mogły korzystać tylko samochody z krajowymi tablicami rejestracyjnymi (KE bada zgodność tego rozwiązania z prawem unijnym). Dominujący na rynku paliw koncern MOL wciąż będzie jednak kompensował straty, kupując po korzystnych cenach rosyjską ropę (jest ona od początku inwazji tańsza od gatunku Brent o ok. 30 dolarów za baryłkę) dzięki wywalczeniu przez Węgry odstępstwa dla dostaw ropociągowych surowca z tego kierunku w ramach szóstego pakietu sankcji UE.

Rząd stoi przed wyzwaniem zasadniczej modyfikacji planów energetycznych opartych na współpracy z Rosją. Niepewna jest budowa dwóch nowych bloków elektrowni jądrowej Paks, realizowana przez Rosatom na podstawie umowy międzyrządowej z 2014 r. Projekt już przed inwazją na Ukrainę miał znaczne opóźnienie i wciąż nie otrzymał ostatecznej zgody węgierskiego Urzędu Energii Jądrowej. Jego kontynuowanie wydaje się mało prawdopodobne ze względów politycznych i finansowych (m.in. potencjalnych trudności Rosji w zakresie udzielenia kredytu na to przedsięwzięcie w wysokości 10 mld euro). Urząd ministra bez teki ds. rozbudowy elektrowni Paks zniesiono (jego portfolio wchłonęło MSZ), co może wskazywać na zamiar stopniowego wygaszania tego rosyjsko-węgierskiego projektu. Niewykluczone, że funkcjonowanie czterech działających obecnie bloków siłowni zostanie wydłużone o dodatkową dekadę (według aktualnych planów mają być wygaszane w latach 2032–2037), a nowe nie powstaną lub państwo powierzy ich postawienie innym podmiotom (np. francuskim). Rząd wydaje się opóźniać podjęcie trudnych decyzji, licząc zapewne na zakończenie wojny i powrót do współpracy z Moskwą bądź wymierne korzyści od UE w zamian za rezygnację z tej kooperacji.

Perspektywy

Gabinet Orbána wszedł w najtrudniejszą kadencję od momentu objęcia władzy w 2010 r. Najbliższe miesiące pokażą, czy zastosowanie jedynie lekko zmodyfikowanych dotychczasowych recept w odniesieniu do nowych wyzwań okaże się wystarczające. Do głębszej zmiany polityki dojdzie zapewne tylko w przypadku pogłębienia się obecnych problemów. Fidesz najbardziej obawia się ewentualnych niepokojów społecznych powstałych w wyniku splotu szeregu niekorzystnych czynników: nasilenia się kłopotów budżetowych, drożyzny i kryzysu energetycznego w związku z eskalacją wojny na Ukrainie oraz konfliktu Zachodu z Moskwą. Rząd będzie się więc przede wszystkim starał zarządzać kryzysem w kraju i ugruntowywać swą władzę. W polityce zagranicznej doszło po wyborach do pewnych przetasowań, jednak nie widać zasadniczej zmiany postawy i odejścia od strategii balansowania między Zachodem a Wschodem – choć niewykluczone, że presja gospodarcza i partnerów zagranicznych w końcu wymusi tu pewne korekty.

Pomimo inwazji Rosji na Ukrainę gabinet Orbána nie odciął się od bliskich stosunków z Moskwą, nie udziela pomocy wojskowej Kijowowi, do ostatniej chwili sprzeciwiał się embargu na dostawy rosyjskiej ropy do UE i wyklucza analogiczne rozmowy na temat gazu. Czyni też dalsze koncesje wobec Rosji, m.in. zgodził się na płacenie w rublach za gaz czy skutecznie obronił patriarchę Moskwy Cyryla I przed objęciem unijnymi sankcjami. Na stanowisku ministra spraw zagranicznych i handlu pozostał Péter Szijjártó, który w ostatniej dekadzie był twarzą polityki „otwarcia na Wschód” (w grudniu otrzymał rosyjski Order Przyjaźni). Według węgierskiego portalu śledczego Direkt36 przez lata ignorował on ataki rosyjskich hakerów na swój resort. Mogło się to zresztą przyczynić do decyzji premiera o pozbawieniu szefa MSZ kontroli nad wywiadem cywilnym i – w konsekwencji – osłabieniu jego pozycji w rządzie.

Coraz wyraźniej zarysowuje się podział ról w polityce zagranicznej. Szijjártó ma się koncentrować na jej aspektach gospodarczych i w dalszym ciągu sprawować pieczę nad kooperacją z państwami spoza kręgu zachodniego, natomiast prezydent Katalin Novák, a także minister Navracsics stali się odpowiedzialni za kontakty z partnerami w UE i NATO. Swoją pierwszą wizytę Novák złożyła w Polsce (kolejne – w Niemczech i Czechach), zaś Navracsics prowadził w czerwcu w Brukseli rozmowy na temat pozyskania środków z Funduszu Odbudowy (liczy na kompromis do końca roku), wziął też udział w kongresie Europejskiej Partii Ludowej (EPP), z której Fidesz odszedł w marcu 2021 r.

W sytuacji marginalizacji Węgier w UE, rozluźnienia współpracy w Grupie Wyszehradzkiej (którą Budapeszt prezentował jako główny instrument realizacji swoich interesów we wspólnocie), osłabienia stosunków z Berlinem po zeszłorocznym zwycięstwie lewicy w RFN, a także pogorszenia pozycji w Parlamencie Europejskim (Fidesz po odejściu z EPP pozostaje partią niezrzeszoną) rząd Orbána będzie poszukiwał nowych kanałów wpływu na unijny proces decyzyjny. Jest to szczególnie istotne w kontekście starań o fundusze UE – kluczowe zarówno dla stabilności gospodarczej kraju, jak i „obsługi” zaplecza biznesowego ugrupowania. Węgry będą więc zapewne zabiegać o poprawę stosunków z Francją i Niemcami, mając nadzieję na ich większe zrozumienie dla swego podejścia do wojny ukraińsko-rosyjskiej. Premier podkreśla przy tym, że utrzymanie bliskich więzi z Polską – mimo zasadniczych różnic w podejściu do Rosji – wciąż ma znaczenie priorytetowe, zwłaszcza w kontekście sporów z Komisją Europejską. Nie da się jednak wykluczyć, że jeżeli izolacja Węgier się utrzyma, to Budapeszt może coraz częściej sięgać po szantaż w postaci groźby weta w różnych sprawach wymagających jednomyślności UE, aby uzyskać koncesje w innych obszarach.

Rząd Fideszu będzie nadal próbował rozwijać kontakty zagraniczne na płaszczyźnie ideologicznej, budując zarazem swój wizerunek ostoi konserwatyzmu w wojnie kulturowej z lewicą. Zabiegi te trafiają na podatny grunt głównie w środowiskach niechętnych twardej reakcji Zachodu na zagrożenie rosyjskie. W maju odbyło się w Budapeszcie spotkanie Konferencji Konserwatywnej Akcji Politycznej (CPAC) – organizacji powiązanej z Partią Republikańską, a zwłaszcza jej skrzydłem popierającym Donalda Trumpa (większość gości najwyższej rangi nie wzięła jednak udziału w imprezie pomimo wcześniejszych zapowiedzi). 27 maja Orbán spotkał się z Le Pen, która w lutym otrzymała z węgierskiego banku pożyczkę w wysokości 10 mln euro na kampanię prezydencką i z którą wspólnie skrytykował politykę sankcji wobec Rosji. Plan premiera zakładający stworzenie nowej prawicowej grupy parlamentarnej (połączenie frakcji Europejskich Konserwatystów i Reformatorów oraz Tożsamości i Demokracji) zapewne ma obecnie mniejsze szanse powodzenia ze względu na fundamentalne rozbieżności pomiędzy poszczególnymi partiami w sprawie podejścia do Rosji. Sondowanie ewentualności powrotu Fideszu do EPP jak dotąd nie spotkało się z pozytywną reakcją jej liderów.

Gabinet Orbána wydaje się podtrzymywać priorytet bliskich stosunków z ChRL i determinację do prowadzenia z nią wspólnych projektów. Premier podkreśla, że rola połączenia kolejowego Belgrad–Budapeszt, modernizowanego przez chińskie podmioty, może wzrosnąć w związku z wojną ukraińsko-rosyjską i zapotrzebowaniem na alternatywne szlaki dostaw (odcinek węgierski ma zostać ukończony w 2025 r.). Rząd zamierza też powrócić do zawieszonego po protestach z 2021 r. projektu budowy w Budapeszcie kampusu szanghajskiego Uniwersytetu Fudan (finansowanego przez Węgry z chińskiego kredytu o wartości 1,25 mld euro). Opozycja zainicjowała w tej sprawie referendum, lecz już po wyborach Sąd Konstytucyjny uznał je za niezgodne z ustawą zasadniczą. Realizację tego przedsięwzięcia będzie pilotował nowy minister kultury i innowacji János Csák – zwolennik bliskich relacji z Pekinem, który od 2015 r. należał do rady dyrektorów The Bank of China na Europę Środkowo-Wschodnią.

Od rozpoczęcia rosyjskiej inwazji na Ukrainę i wyborów parlamentarnych Budapeszt nie zapowiedział żadnych nowych działań wzmacniających siły zbrojne. Podtrzymuje też, że nie traktuje Rosji jako bezpośredniego zagrożenia dla swojego bezpieczeństwa. Zarazem stopniowo otwiera się na pogłębianie współpracy z NATO: w marcu rząd ogłosił, że obecność oddziałów Sojuszu będzie możliwa tylko w zachodniej części Węgier, jednak w połowie czerwca skorygował swoje stanowisko i dopuścił ich stacjonowanie na całym terytorium. W najbliższych miesiącach w kraju zostanie utworzona wielonarodowa grupa bojowa, w której skład ma wejść kilkuset żołnierzy z USA, Turcji, Chorwacji, Czarnogóry i Włoch. Władze po wyborach podkreślają determinację do rozwijania kooperacji z zachodnioeuropejskim przemysłem zbrojeniowym, głównie niemieckim i francuskim (m.in. Rheinmetall i Airbus), co będzie prowadziło do zacieśnienia więzi politycznych z tymi państwami.