Szczyt NATO w Wilnie: przełomy i niespełnione nadzieje

Głównymi tematami poruszanymi podczas szczytu NATO w Wilnie, który odbył się w dniach 11–12 lipca, były wzmocnienie obrony i odstraszania, przyszłe członkostwo Ukrainy w Sojuszu oraz pogłębienie relacji z partnerami z regionu Indo-Pacyfiku. NATO częściowo wraca do procesów i struktur z zakresu planowania obronnego funkcjonujących w trakcie zimnej wojny, z których zrezygnował w latach dziewięćdziesiątych. Akceptacja trzech regionalnych planów obronnych oznacza strukturalną zmianę podejścia sojuszników do obrony zbiorowej wymagającą wdrażania i finansowania w kolejnych latach.

Wydarzenie zdominowały jednak spory wokół perspektywy przyjęcia Ukrainy do NATO. Niewystosowanie zaproszenia do Sojuszu i niewytyczenie klarownej ścieżki akcesji pokazują brak konsensusu wśród sojuszników w tej kwestii. Zapisy deklaracji są rozczarowujące dla władz w Kijowie, lecz te nie ustaną w wysiłkach na rzecz integracji. Dobrą informacją z Wilna było formalne rozpoczęcie pod egidą grupy G7 negocjacji o dwustronnych zobowiązaniach do długofalowego wsparcia wojskowego Ukrainy. Zobowiązania te, choć prezentowane jako etap na drodze do członkostwa, równie dobrze mogą stanowić dla niego alternatywę w przypadku przeciągania się wojny i dalszego braku zgody wśród sojuszników.

W NATO wzrasta świadomość coraz większych wyzwań ze strony Chin oraz wpływu sytuacji w Indo-Pacyfiku na bezpieczeństwo euroatlantyckie. Z tego względu na szczyt zaproszono szefów państw i rządów Japonii, Australii, Nowej Zelandii i Korei Południowej, z którymi NATO chce rozwijać partnerstwa nowego typu. W Sojuszu nie ma jednak zgody co do tego, jak daleko powinna sięgać taka współpraca.

Obrona i odstraszanie: strukturalna zmiana do wdrożenia

Do głównych tematów szczytu należało wzmacnianie strategii obrony i odstraszania. Najważniejsza zmiana w tym obszarze dotyczy częściowego powrotu do procesów i struktur z dziedziny planowania obronnego wdrażanych przez Sojusz w trakcie zimnej wojny, z których zrezygnowano w latach dziewięćdziesiątych. W deklaracjize szczytu^[1] powtórzono zapisy Koncepcji Strategicznej NATO z 2022 r.^[2] o tym, że najbardziej znaczącym i bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa sojuszników oraz pokoju i stabilności na obszarze euroatlantyckim jest Rosja. Choć podkreśla się trzy główne zadania Sojuszu (obrony i odstraszania, przeciwdziałania i reagowania na kryzysy oraz rozwijania współpracy z partnerami), to w warunkach podważania przez Moskwę europejskiego porządku bezpieczeństwa NATO będzie się koncentrować na tym pierwszym – rozwijać zdolności nuklearne, konwencjonalne i obrony przeciwrakietowej uzupełnione przez te związane z kosmosem i cyberprzestrzenią.

W Wilnie sojusznicy zaakceptowali regionalne plany obronne dla trzech teatrów działań: północ (europejska część Arktyki i północny Atlantyk), centrum (region Morza Bałtyckiego i Europa Środkowa) oraz południe (region mórz Śródziemnego i Czarnego), bazujące na istniejących planach strategicznych. Mają się one stać podstawą rozwijania sił, zdolności i ćwiczeń wojskowych, a tzw. nowy model sił NATO (new NATO Force Model), uzgodniony jeszcze w Madrycie, ma gromadzić formacje wojskowe przypisane do ich realizacji. Dodatkowo mają powstać nowe sojusznicze siły reagowania (Allied Reaction Force), aby zapewnić możliwość szybkiej reakcji na różne zagrożenia we wszystkich obszarach geograficznych Sojuszu. Struktura dowodzenia i sił NATO zostanie wzmocniona. W szczególności dotyczy to trzech połączonych dowództw sojuszniczych (JFC w Norfolk, Brunssum i Neapolu), które będą kierowały operacjami obronnymi w trzech ww. regionach. Najprawdopodobniej mają również powstać (dwa) wystawiane przez sojuszników dowództwa armijne (odpowiedzialność za jedno z nich przejmą zapewne Amerykanie). Wraz z istniejącymi (wielo)narodowymi dowództwami korpusów (jak w Szczecinie) i dywizji (jak w Elblągu czy łotewskim Ādaži) zostaną one wpięte w regionalne plany obronne. W końcu zostaną im podporządkowane konkretne brygady, dywizje i korpusy.

Nie ma jednak zmiany koncepcji Sojuszu dotyczącej stacjonowania sił na wschodniej flance. Formalnie NATO pozostaje przy rotacyjnej obecności batalionowych grup bojowych w Polsce, państwach bałtyckich, na Słowacji, Węgrzech, w Rumunii i Bułgarii, które mogą zostać szybko rozbudowane do sił wielkości brygady. Niemniej poszczególni sojusznicy nadal mogą decydować, czy chcą się zaangażować w państwach wschodniej flanki w większym stopniu. I tak pod koniec czerwca Niemcy zadeklarowały gotowość do stopniowego rozmieszczenia na stałe brygady w sile ok. 4 tys. żołnierzy na Litwie, warunkując to rozbudową tamtejszej infrastruktury. Z kolei Kanada bezpośrednio przed szczytem ogłosiła zwiększenie swojej stałej rotacyjnej obecności na Łotwie (do 2,2 tys. żołnierzy w ciągu trzech lat), co wraz z wkładem pozostałych sojuszników dawałoby siły wielkości brygady. Ci zadecydowali jednak o wzmacnianiu obrony powietrznej (OP) na terytorium NATO poprzez regularne ćwiczenia i rotacyjną obecność nowoczesnych systemów OP – w pierwszej kolejności na wschodniej flance.

W deklaracji ze szczytu pojawiły się też nowe sformułowania dotyczące strategii odstraszania nuklearnego, co prawdopodobnie należy łączyć z rosyjskimi groźbami wykorzystania broni jądrowej oraz rozmieszczeniem taktycznej broni jądrowej na Białorusi. Owe sformułowania dotyczą modernizacji zdolności nuklearnych Sojuszu oraz aktualizacji planowania w tym obszarze, a także zapewnienia jak najszerszego udziału sojuszników w programie nuclear sharing. To ostatnie może sygnalizować otwarcie dyskusji o ewentualnym włączeniu do tego programu Polski – przynajmniej w przypadku certyfikowania przez USA samolotów F-35 do przenoszenia ładunków jądrowych.

Równie istotne co wypracowanie i przyjęcie nowych regionalnych planów obronnych będzie ich wdrażanie. Będzie ono zależało od woli politycznej państw członkowskich – wynikającej m.in. z postrzegania stopnia zagrożenia płynącego ze strony Rosji – do inwestowania i modernizacji własnych sił zbrojnych zgodnie z wymogami i zapotrzebowaniem NATO. Wola ta będzie się odzwierciedlała w poziomie finansowania obronności oraz zwiększeniu produkcji zbrojeniowej w krajach Sojuszu. Te zgodziły się wprawdzie w Wilnie przeznaczać „przynajmniej 2% PKB rocznie na obronność”, w tym 20% na uzbrojenie i sprzęt wojskowy, lecz według danych NATO^[3] w 2023 r. uczyni tak tylko 11 z 31 państw. Zgodnie z uzgodnieniami z 2014 r. wszyscy członkowie Sojuszu mieli osiągnąć ten pułap w 2024 r. Liderem wśród państw wydających najwięcej na obronność jest obecnie Polska (3,9% PKB), a kolejne miejsca zajmują: Stany Zjednoczone (3,49%), Grecja (3%), Estonia (2,7%), Litwa (2,5%), Rumunia, Finlandia i Węgry (po 2,4%), Łotwa (2,27%) oraz Wielka Brytania i Słowacja (nieznacznie powyżej 2%). Francja i Niemcy zamierzają przeznaczyć w tym roku na ten cel odpowiednio 1,9% i 1,57% PKB. W Wilnie NATO uzgodniło też plan działań dotyczących produkcji zbrojeniowej (Defence Production Action Plan). Ma on poprawiać interoperacyjność oraz standaryzację uzbrojenia i sprzętu wojskowego w Sojuszu.

Ważne w kontekście wzmocnienia obrony i odstraszania w regionie Morza Bałtyckiego było porozumienie zawarte w przeddzień szczytu pomiędzy Turcją, Szwecją i sekretarzem generalnym NATO, na którego podstawie Ankara zobowiązała się do jak najszybszego ratyfikowania protokołu akcesyjnego Szwecji do Sojuszu^[4]. Sztokholm i Ankara zgodziły się m.in. na powołanie nowego formatu na poziomie ministrów, w ramach którego omawiane byłyby kwestie walki z terroryzmem. Dodatkowo druga z tych stolic zapewniła, że przedstawi plan działań w tym obszarze, a sekretarz generalny NATO ma powołać specjalnego koordynatora ds. zwalczania terroryzmu. Zatwierdzenie przez turecki (i węgierski) parlament członkostwa Szwecji w Sojuszu stanie się zapewne możliwe najwcześniej jesienią.

Ukraina – o krok bliżej do NATO?

Drugim równie ważnym tematem szczytu była akcesja Ukrainy do NATO. Spotkanie uwidoczniło w Sojuszu podziały w podejściu do tej kwestii i różnice zdań pomiędzy nim a Kijowem. Uczestnicy potwierdzili zapis ze szczytu w Bukareszcie z 2008 r., że Ukraina stanie się członkiem NATO. Zaproszenie dla Kijowa zostanie jednak wystosowane tylko wówczas, gdy wszyscy sojusznicy się na to zgodzą i kiedy zostaną spełnione ku temu warunki. Uznano, że ze względu na rosnącą interoperacyjność i integrację polityczną z NATO oraz znaczący postęp reform Ukraina nie będzie potrzebowała Planu Działań na rzecz Członkostwa (MAP). Jednocześnie w ramach corocznie przedstawianego programu krajowego sojusznicy zamierzają oceniać jej dalszy progres w zakresie zwiększania interoperacyjności oraz wprowadzania koniecznych reform w obszarach demokracji i bezpieczeństwa.

W celu zwiększenia rangi relacji politycznych z Ukrainą Sojusz podjął decyzję, aby przekształcić dotychczasową Komisję NATO–Ukraina w Radę NATO–Ukraina, której ona i wszyscy sojusznicy staną się równorzędnymi członkami. W ramach tego organu możliwe będzie prowadzenie konsultacji pomiędzy Kijowem a NATO w sytuacjach kryzysowych. Poszczególni członkowie Sojuszu (np. Węgry) nie będą mogli blokować posiedzeń Rady, jak to miało miejsce w przypadku komisji. Pierwsze spotkanie tego gremium z udziałem prezydenta Wołodymyra Zełenskiego odbyło się w drugim dniu szczytu. W wymiarze praktycznym sojusznicy zdecydowali o przekształceniu dotychczasowego pakietu wsparcia dla Ukrainy (Comprehensive Assistance Package, CAP) w wieloletni program. CAP to główne narzędzie pomocy dla Kijowa ze strony NATO jako organizacji. Ma ono jednak ograniczony zakres i nie obejmuje dostaw śmiercionośnego uzbrojenia i sprzętu wojskowego – te są przekazywane przez poszczególne państwa członkowskie poza Sojuszem i koordynowane w ramach Grupy Kontaktowej ds. Obrony Ukrainy^[5]. Dzieje się tak, gdyż Amerykanie nie chcą włączania Sojuszu w jakiekolwiek działania, które Rosja mogłaby przedstawiać jako jego przystąpienie do wojny.

Zapisy deklaracji o wymaganej zgodzie wszystkich państw członkowskich i spełnieniu przez Ukrainę określonych warunków odzwierciedlają brak konsensusu wśród sojuszników co do złożenia Kijowowi jednoznacznej obietnicy akcesji. Za nią opowiadały się m.in. Polska i państwa bałtyckie, widząc w relatywnie szybkim objęciu Ukrainy gwarancjami art. 5 środek do zapewnienia długofalowego bezpieczeństwa w Europie Wschodniej i postawienia granic neoimperialnym ambicjom Rosji. Dużo ostrożniejsze są w tym względzie zwłaszcza Stany Zjednoczone i Niemcy. Administracja Joego Bidena w przededniu szczytu w Wilnie zajęła bardzo powściągliwe stanowisko, głównie podkreślając konieczność dalszego wspierania wojskowego Kijowa. Według Waszyngtonu Ukraina nie jest obecnie gotowa na członkostwo. Z jednej strony nie ma na to konsensusu w samym NATO, a akcesja tego państwa w trakcie trwającej wojny oznaczałaby dla sojuszników wejście w konflikt z Rosją. Z drugiej – Ukraina powinna spełnić szereg wymogów, takich jak zawarcie traktatu pokojowego czy przeprowadzenie reform demokratyzacyjnych. Bardzo podobną postawę przyjęła RFN, która wskazuje na konieczność zakończenia konfliktu i postuluje skoncentrowanie się na dostawach broni. Przy okazji szczytu Berlin ogłosił duży pakiet pomocy wojskowej dla Kijowa o wartości 700 mln euro. Z kolei Francja przed Wilnem zmieniła swoje stanowisko i popiera wytyczenie wiarygodnej ścieżki akcesji Ukrainy do NATO. Ta zmiana może mieć jednak charakter bardziej taktyczny niż strategiczny, a polityka Paryża będzie zapewne zależała od dalszego rozwoju sytuacji, w tym przebiegu ewentualnych negocjacji pokojowych, w czasie których może on dążyć do przejęcia roli mediatora. Prezydent Emmanuel Macron chce też odbudować wiarygodność Francji w Europie Środkowej i wobec Ukrainy. Wielka Brytania jasno podkreśla natomiast, że miejsce państwa ukraińskiego jest w NATO, choć członkostwo nie wydaje się możliwe, dopóki trwa wojna. Stanowisko Londynu można uznać za nieznacznie odważniejsze od amerykańskiego i niemieckiego, ale bardziej ogólnikowe.

Na marginesie szczytu państwa G7 (USA, Japonia, Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy i Kanada) wydały wspólną deklarację wsparcia dla Ukrainy^[6]. Zapowiedziały w niej, że rozpoczną negocjacje dwustronne mające sformalizować długofalowe zobowiązania na rzecz pomocy Kijowowi. Będzie ona miała na celu doposażenie Sił Zbrojnych Ukrainy, tak aby były one zdolne do obrony własnego państwa teraz oraz do odstraszania rosyjskiej agresji w przyszłości. Ma obejmować m.in. dostawy uzbrojenia i sprzętu wojskowego, wsparcie ukraińskiego przemysłu zbrojeniowego, szkolenie tamtejszych jednostek i współpracę wywiadowczą. Członkowie G7 zobowiązali się również, że podejmą działania na rzecz wzmocnienia stabilności i odporności gospodarczej Ukrainy. Będą też dostarczać jej pomoc techniczną i finansową odpowiadającą na jej bieżące potrzeby i umożliwiającą dalsze wdrażanie reform niezbędnych do realizacji euroatlantyckich aspiracji Kijowa. Ten z kolei zapowiedział wprowadzanie reform w zakresie wzmacniania demokracji i państwa prawa, a także sektora bezpieczeństwa. W uzgodnionych przez G7 ramach podobne zobowiązania bilateralne dotyczące długofalowego wsparcia mogą być negocjowane z Ukrainą przez inne państwa.

Deklaracja G7 formalnie rozpoczęła dyskusję o długoterminowych obietnicach największych krajów szeroko rozumianego Zachodu wobec Ukrainy, lecz nie o faktycznych gwarancjach bezpieczeństwa dla tego państwa. Choć nie zawarto tego w dokumencie, koncepcja ta jest prezentowana jako etap na drodze do członkostwa Kijowa w NATO, ale równie dobrze mogłaby stanowić dla niego alternatywę w razie przeciągania się wojny i braku konsensusu w Sojuszu. Grupa G7 mogłaby się w takim przypadku stać ważniejszym niż on forum uzgadniania przyszłego statusu bezpieczeństwa Ukrainy. Ponadto wyzwaniem będzie zapewnienie Kijowowi odpowiedniego wsparcia wojskowego i jego finansowania w perspektywie krótko-, średnio- i długofalowej, co wiąże się z coraz mniejszymi rezerwami sił zbrojnych członków NATO i brakiem większych zamówień sprzętu wojskowego z ich strony. Dodatkowo zobowiązania do długofalowej pomocy Ukrainie należy zapisać w krajowych systemach prawnych w taki sposób, aby nie kontestowano jej przy ewentualnych zmianach rządów w kolejnych latach.

Brak zaproszenia do NATO i niewytyczenie klarownej ścieżki do członkostwa wywołały w Kijowie pewien niedosyt. Wśród kwestii, które budzą nad Dnieprem szczególne oburzenie, nieoficjalnie wymienia się ewentualną chęć pozostawienia przez USA opcji braku akcesji Ukrainy jako karty przetargowej w przyszłych negocjacjach pokojowych z Rosją. Wyartykułowana przez prezydenta Zełenskiego ostra krytyka zapisów deklaracji szczytu przed jej publikacją stanowiła próbę wywarcia presji w celu zmiany decyzji Sojuszu. Jednocześnie jego wypowiedź adresowana była do społeczeństwa ukraińskiego, oczekującego szybkiej ścieżki akcesyjnej (taką nadzieję wyraża rekordowe 89% mieszkańców kraju). Kijów zagrał ostro, próbując wykorzystać momentum i uzyskać maksymalne urealnienie perspektywy członkostwa. Gdy to się nie udało, zmienił ton na koncyliacyjny i zaczął akcentować pozytywy, takie jak porzucenie MAP, powołanie Rady NATO–Ukraina oraz deklaracja grupy G7 dotycząca długofalowej pomocy militarnej. Pomimo skromniejszych od oczekiwanych rezultatów szczytu władze ukraińskie nie ustaną w wysiłkach na rzecz integracji z Sojuszem, a wskazane w dokumencie „warunki” będą uznawać za odnoszące się stricte do bezpieczeństwa, sprzeciwiając się ich rozszerzeniu i upolitycznieniu. Z kolei Moskwa jest zadowolona z ujawnienia sporów pomiędzy członkami NATO (ze Stanami Zjednoczonymi na czele) a Kijowem co do perspektyw ukraińskiej akcesji. Liczy, że wzajemne rozczarowanie będzie narastało, co ograniczy chęć długoterminowego wspomagania Ukrainy. Ostrożność i ogólnikowość komunikatu Sojuszu interpretuje się na Kremlu jako przejaw skuteczności rosyjskiej strategii odstraszania. Moskwa najwyraźniej uważa, że kwestia członkostwa Kijowa w NATO może się stać kartą przetargową w przyszłych rozmowach na temat kompleksowego uregulowania konfliktu.

Coraz ważniejszy Indo-Pacyfik

Polityka NATO w stosunku do Chin i Indo-Pacyfiku była kolejnym istotnym tematem w Wilnie, choć mniej zauważonym ze względu na skupienie się na relacjach NATO–Ukraina, które zdominowały drugi dzień spotkania. W tym dniu po raz drugi w szczycie Sojuszu wzięli udział szefowie rządów i państw czterech partnerów z obszaru Indo-Pacyfiku (AP4) – Australii, Japonii, Nowej Zelandii i Korei Południowej. Kontekstem zaproszenia AP4 było nie tylko zaznaczenie ich wsparcia dla Kijowa i sprzeciwu względem rosyjskiej agresji, lecz przede wszystkim podkreślenie współpracy w kwestii powstrzymywania agresywnej polityki Pekinu w regionie indopacyficznym.

W sprawie Chin dokument ze szczytu powtarza zapisy Koncepcji Strategicznej z 2022 r. o tym, że deklarowane ambicje i kurs ChRL stanowią wyzwanie dla interesów, bezpieczeństwa i wartości sojuszników. Pekin stosuje liczne narzędzia polityczne, gospodarcze i wojskowe, aby zwiększyć swoje globalne wpływy oraz projekcję siły, przy czym jego intencje, strategia i rozbudowa potencjału militarnego nie są przejrzyste. Z perspektywy NATO Chiny wykorzystują własną pozycję gospodarczą do tworzenia strategicznych zależności. Jednocześnie Sojusz pozostaje otwarty na ich „konstruktywne zaangażowanie”, obejmujące budowę „wzajemnej transparentności”. W Wilnie sojusznicy poruszyli oddzielnie trzy kwestie, które wcześniej pojawiały się w oficjalnych dokumentach NATO bardziej zdawkowo. Po pierwsze zwrócono większą uwagę na to, że ChRL i Rosja pogłębiają strategiczne partnerstwo, a także wspólnie próbują podważyć globalny porządek oparty na prawie międzynarodowym. Po drugie Sojusz coraz bardziej niepokoi się nieprzejrzystą rozbudową chińskiego arsenału jądrowego i rozwijaniem przez ChRL systemów przenoszących broń atomową. Po trzecie według deklaracji obszar Indo-Pacyfiku jest ważny dla NATO, ponieważ rozwój wydarzeń w tym regionie może bezpośrednio oddziaływać na bezpieczeństwo euroatlantyckie.

Stanowisko Sojuszu wobec Pekinu ewoluowało w ostatnich latach. Chiny zostały wymienione po raz pierwszy w dokumencie ze szczytu NATO w 2019 r., a w kolejnych latach podejście sojuszników do ich polityki rozwijano i zaostrzano, w dużej mierze wskutek presji Waszyngtonu. W ramach przeciwdziałania rosnącym wpływom ChRL Sojusz chce obecnie przejść na wyższy poziom stosunków z partnerami z AP4. Relacje na tej linii rozwijano już wcześniej, jednak wyzwanie chińskie nadało im nowego wymiaru. W ubiegłych latach, gdy Sojusz koncentrował się na reagowaniu kryzysowym, Australia, Japonia, Nowa Zelandia i Korea Południowa były zaangażowane – w różnym charakterze i stopniu – w jego operacje w Afganistanie i Iraku. Aktualnie NATO dąży do rozwijania z tymi państwami partnerstwa nowego typu (Individually Tailored Partnership Programme, ITPP). Ma ono poszerzać zakres kooperacji o nowe obszary, np. cyberbezpieczeństwo, kontrolę zbrojeń, nowe technologie czy przeciwdziałanie terroryzmowi. Sojusz zawarł w Wilnie umowy na ten temat z Koreą Południową i Japonią, a analogiczne uzgadnia z Australią i Nową Zelandią.

Choć NATO nie planuje wojskowego zaangażowania w regionie Indo-Pacyfiku i skupia się na poszerzaniu współpracy z partnerami z AP4 w sferach pozawojskowych, to zacieśnianie więzi z nimi budzi zaniepokojenie niektórych sojuszników. Z jednej strony wzmacnianie relacji z państwami regionu w celu powstrzymywania Chin może być interpretowane jako częściowe odciąganie uwagi od obrony zbiorowej na obszarze traktatowym Sojuszu, gdzie główne zagrożenie stanowi Rosja. Z drugiej – oba teatry działań wydają się coraz bardziej połączone. Porażka strategii odstraszania w Indo-Pacyfiku i chińska agresja na Tajwan mogą skutkować podjęciem ofensywnych działań w Europie przez Moskwę, która będzie chciała wykorzystać przekierowanie uwagi i zasobów Waszyngtonu na Azję Wschodnią. Przed szczytem sprzeciw wobec otworzenia biura łącznikowego NATO w Japonii zgłaszała Francja. Było to podyktowane nie tyle przywiązaniem do wzmacniania obrony zbiorowej w Europie, ile niechęcią do antagonizowania ChRL oraz większego angażowania Sojuszu w tym regionie. W związku z brakiem konsensusu w tej sprawie na razie w Japonii wciąż będzie funkcjonował punkt kontaktowy NATO prowadzony przez ambasadę Danii.