Kazachstan: kurs na niepewność

Wraz z kryzysem wewnętrznym z początku 2022 r., a następnie agresją Federacji Rosyjskiej (FR) na Ukrainę Kazachstan wszedł w okres fundamentalnych wyzwań i przewartościowań. W ciągu kolejnych 14 miesięcy prezydent Kasym-Żomart Tokajew ustabilizował sytuację wewnętrzną i skonsolidował władzę poprzez korektę systemu politycznego (cezurą były wybory parlamentarne z marca br.). Astana, aby nie narazić się na retorsje ze strony Moskwy, przyjęła ostrożną postawę wobec wojny, ale jednocześnie zdystansowała się od Kremla. Paradoksalnie sprzyjał temu m.in. wzrost znaczenia Kazachstanu jako partnera handlowego Rosji w związku z objęciem jej zachodnimi sankcjami. Zarazem kraj wzmocnił relacje polityczno-gospodarcze z Chinami, a także z UE i USA, mimo że jego terytorium jest jednym z ważniejszych szlaków, za pomocą których FR obchodzi restrykcje.

Niezależnie od doraźnych sukcesów sytuacja Kazachstanu i rządzącego nim reżimu pozostaje trudna. Przed Tokajewem stoją liczne wyzwania. Najważniejsze to utrzymanie lojalności elit polityczno-biznesowych, w tym otoczenia poprzedniego prezydenta Nursułtana Nazarbajewa. Równie istotne będzie zachowanie stabilności społecznej w warunkach strukturalnych problemów socjalnych oraz napięć związanych ze wzrostem nastrojów antyrosyjskich i antychińskich wśród Kazachów czy z umocnieniem się tendencji separatystycznych wśród mniejszości rosyjskiej. Dokonująca się zmiana regionalnego układu sił między FR a ChRL zmusza przy tym Astanę do balansowania między oboma kluczowymi sąsiadami.

Zima 2022: państwo nad przepaścią

W styczniu 2022 r. doszło do największych wystąpień ludności od czasu uzyskania niepodległości. Zginęło w nich 238 osób, a one same poderwały porządek publiczny i stabilność systemu politycznego kraju. Ujawniły też konflikt o władzę w ścisłej elicie rządzącej. Naprzeciw siebie stanęły obozy prezydenta Tokajewa i wieloletniego przywódcy Nazarbajewa, który ustępując z urzędu w 2019 r., zagwarantował sobie znaczne prerogatywy (m.in. jako głowa Rady Bezpieczeństwa), co pozwalało mówić o funkcjonowaniu w Kazachstanie dwuwładzy. Niezdolność organów siłowych do opanowania zamieszek nie tylko skompromitowała autorytet państwa, lecz także otworzyła drogę do głębokiej destabilizacji systemu politycznego oraz do przewrotu politycznego. Sytuację uspokoiło dopiero poparcie dla Tokajewa ze strony Moskwy i przybycie do kraju na jego prośbę kontyngentu wojsk Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (de facto rosyjskich)^[1].

Urzędujący prezydent wyszedł zwycięsko z konfrontacji wewnątrz elit władzy i stał się niekwestionowanym liderem politycznym Kazachstanu. Wyemancypował się od wpływu Nazarbajewa, który trzy lata wcześniej „namaścił” go na głowę państwa. Styczniowe wydarzenia doprowadziły do marginalizacji pierwszego prezydenta i osłabienia jego „rodziny”, czyli ścisłego grona polityków i biznesmenów rządzącego od ponad 30 lat. Ponadto społeczeństwo po raz pierwszy tak wyraźnie wywarło wpływ na sytuację polityczną w kraju. Zamieszki wzmocniły też – choć krótkotrwale – wpływy FR w Kazachstanie.

Rosyjska pełnoskalowa inwazja na Ukrainę wstrząsnęła obszarem poradzieckim. Moskwa po raz pierwszy na taką skalę zbrojnie podważyła porządek powstały po rozpadzie ZSRR. Tym samym z dotychczasowego gwaranta stabilności w Azji Centralnej przeobraziła się – z perspektywy państw regionu – w jej najpoważniejsze zagrożenie^[2].

Agresja z 24 lutego 2022 r. wzmocniła obawy Kazachów o własną suwerenność i zarysowała – zarówno w świadomości rządzących, jak i w odbiorze społecznym – realne zagrożenia dla integralności terytorialnej państwa. Te wiążą się z powracającymi cyklicznie w FR pretensjami do jego północnych obwodów, które zwarcie zamieszkują Rosjanie. Polityczne zaangażowanie się w wojnę Zachodu i Chin skutkowało jej umiędzynarodowieniem. Napaść na Ukrainę zaktualizowała stojące przed Kazachstanem egzystencjalne wyzwania dotyczące prowadzenia suwerennej polityki zewnętrznej, ale dała mu też szansę na wzmocnienie kierunków innych niż rosyjski.

Względna stabilizacja sytuacji wewnętrznej

Z perspektywy półtora roku od czasu głębokiego kryzysu politycznego można mówić o względnie trwałej konsolidacji władzy przez Tokajewa. Uzyskał on formalną legitymizację ze strony obywateli w cyklu przeprowadzonych „plebiscytów” (wybory i referendum), unikając przy tym większych protestów. Wyciszenie napięć w elicie osiągnięto poprzez prawne i symboliczne pozbawienie statusu Nazarbajewa. Odebrano mu funkcję szefa Rady Bezpieczeństwa, a stolicy przywrócono poprzednią nazwę (w latach 2019–2022 nazywała się na jego cześć Nur-Sułtan). Krewni i otoczenie byłego przywódcy zostali usunięci z eksponowanych stanowisk. Zniesiono też immunitet osobisty i majątkowy jego rodziny. Zasadniczo postyczniowe represje wymierzone w zaplecze finansowo-polityczne Nazarbajewa miały jednak charakter punktowy. Odpowiedzialnością za organizację demonstracji obarczono Karima Masimowa – byłego szefa służby bezpieczeństwa. Za próbę przeprowadzenia zamachu stanu skazano go na 18 lat pozbawienia wolności.

Już w marcu 2022 r. Tokajew zaprezentował program reform państwa – „Nowy Kazachstan”. Zakładał on kontrolowaną liberalizację autorytarnego systemu rządów poprzez wzmocnienie roli parlamentu i samorządu^[3]. Faktycznie zmiany ograniczyły się do rotacji i odmłodzenia kadr. W efekcie wyborów parlamentarnych z marca 2023 r. scena polityczna poszerzyła się o osoby spoza dotychczasowego kręgu władzy, ale ich dojście do stanowisk było efektem kooptacji, a nie sukcesu odniesionego w rzeczywistej rywalizacji. Nie doszło też do zapowiadanej przez prezydenta demokratyzacji.

Na przestrzeni ostatnich 18 miesięcy Tokajew zwiększał swoją legitymizację za pomocą prosocjalnych gestów. Wycofał decyzję o podwyżkach cen LPG, która wywołała styczniowe protesty. Doprowadził także do utworzenia państwowego funduszu charytatywnego Qazaqstan Halqyna, zasilanego (zapewne dobrowolno-przymusowymi) wpłatami oligarchów i transferami z innych państwowych funduszy. Narrację o sprawiedliwszej redystrybucji dochodów popierano doniesieniami o odbieraniu części majątków krewnym Nazarbajewa^[4]. Na społeczną akceptację prezydenta wpłynęły brak masowych represji wymierzonych w obywateli po styczniu 2022 r. oraz ostrożna postawa wobec wojny rosyjsko-ukraińskiej^[5]. Jednocześnie polityka tożsamościowa państwa w większym stopniu niż w okresie rządów poprzedniego przywódcy podkreśla podmiotowość Kazachstanu, odwołując się do wątków dowartościowujących etnicznie kazachską część ludności. W związku z tym w budżecie na 2023 r. niemal pięciokrotnie zwiększono wydatki na „wzmocnienie patriotyzmu”[6], a w przestrzeni naukowej zezwolono na obecność dyskursu dotyczącego dekolonizacji spod spuścizny radzieckiej^[7].

Przewartościowania w polityce zagranicznej

Kurs Kazachstanu względem FR po rozpoczęciu przez nią inwazji na Ukrainę scharakteryzować można jako dwutorowy. Jego celem była ostrożna zmiana układu sił w relacjach z północnym sąsiadem przy jednoczesnej minimalizacji zagrożeń dla siebie.

Z jednej strony Astana zademonstrowała wobec Moskwy daleko idącą asertywność, wręcz uderzającą w kontekście tego, że to Rosja w dużej mierze przyczyniła się do zachowania władzy przez Tokajewa na początku 2022 r. Kazachstan nie wsparł jej ani na poziomie oficjalnych deklaracji, ani zasadniczo w czasie głosowań na forach międzynarodowych (zazwyczaj wstrzymywał się od głosu, choć w kwietniu ub.r. opowiedział się przeciw zawieszeniu jej w Radzie Praw Człowieka ONZ). Za spektakularne należy uznać odrzucenie przez jego przywódcę w czerwcu 2022 r. w Petersburgu – w obecności Władimira Putina – możliwości uznania tzw. republik ludowych w Donbasie i wyników „referendów” dotyczących kontrolowanych wówczas przez FR terytoriów Ukrainy. Dystans Kazachów (władz i społeczeństwa) do Moskwy zwiększały dodatkowo wypowiedzi rosyjskich polityków, podważających suwerenność i granice współczesnego Kazachstanu^[8], jak również szantaż energetyczny Moskwy względem Astany w reakcji na jej asertywną postawę^[9].

Z drugiej strony kraj unikał ostentacyjnie konfrontacyjnych gestów wobec Kremla. Przykładowo Tokajew w końcu listopada ub.r. pierwszą wizytę po reelekcji złożył w Moskwie, a także dołączył do innych centralnoazjatyckich przywódców w czasie obchodów Dnia Zwycięstwa w rosyjskiej stolicy w 2023 r.

Przede wszystkim jednak zwiększyło się znaczenie gospodarcze i tranzytowe Kazachstanu dla FR. W 2022 r. odnotowano skokowy wzrost eksportu z pierwszego z tych państw do drugiego^[10]. W istotnej mierze wynika to z faktu, że rosyjskie podmioty wykorzystują sąsiada – za jego przyzwoleniem – do obchodzenia zachodniego reżimu sankcyjnego. Pozwalają na to funkcjonujące ułatwienia celno-handlowe między nimi – pochodna udziału we wspólnych inicjatywach, takich jak Euroazjatycka Unia Gospodarcza (EUG). Jednocześnie Astana kategorycznie odrzuca możliwość wykorzystania istniejących platform współpracy (np. EUG, OUBZ) jako mechanizmów dalszej integracji w wymiarze politycznym, co Tokajew podkreślił podczas forum EUG w maju br.^[11]

Kazachstanowi udało się zatem oddalić politycznie od Rosji, a zarazem podnieść swoją pozycję względem niej. Towarzyszył temu rozwój innych kierunków polityki zagranicznej (szczególnie chińskiego i zachodniego). Zwiększyła się też rola Astany jako partnera dla mocarstw światowych, m.in. w konsekwencji poszukiwania przez nie nowych szlaków transportowych i ich nasilonego zainteresowania sektorem energetycznym (surowcami i infrastrukturą) regionu.

W tym kontekście kraj przyjął np. unijną ofertę rozbudowy Transkaspijskiego Międzynarodowego Szlaku Transportowego (tzw. Korytarza Środkowego) i wykorzystania go na ograniczoną skalę do zwiększenia eksportu ropy naftowej do UE. W związku z tym państwo pozyskało inwestycje m.in. na rozwój portów na kazachskim wybrzeżu Morza Kaspijskiego. Unijnemu wzrostowi zainteresowania rozwojem relacji z Astaną sprzyjały wielokrotnie powtarzane deklaracje – kierowane również do strony amerykańskiej – o przestrzeganiu przez nią reżimu sankcyjnego wymierzonego w FR mimo braku poparcia dla niego.

W polityce zagranicznej Kazachstanu radykalnie wzrosło także znaczenie Chin. Wydarzenia 2022 r. pogłębiły w ChRL obawy o stabilność zachodniego sąsiedztwa i dały jej okazję do poprawienia swojej pozycji względem Moskwy. Wobec narastającej izolacji Moskwy Astana wyrosła m.in. na niezbędnego partnera Pekinu w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa szlaków handlowych na zachód. W optyce Tokajewa Chiny stały się zaś przeciwwagą dla Rosji i zabezpieczeniem przed nią, a przy tym zachowały atrakcyjność jako inwestor i kontrahent^[12]. Wyrazem zacieśnienia wzajemnych relacji było publiczne zapewnienie Xi Jinpinga o poparciu dla kazachstańskiej suwerenności i integralności terytorialnej, sformułowane w Astanie we wrześniu 2022 r. Bez wątpienia miało ono ograniczyć rosyjską presję na sąsiada, a zarazem wskazywało na wzrost ambicji Pekinu dotyczących regionu. Oba państwa wprowadziły też wzajemne ułatwienia wizowe dla obywateli, zatwierdzone w maju br. podczas wizyty Tokajewa na szczycie przywódców ChRL–Azja Centralna w Xi’an^[13]. Doprowadziły one do kilku pikiet w Kazachstanie, które błyskawicznie stłumiono. Choć podobne, powtarzające się akcje świadczą o istnieniu wśród mieszkańców nastrojów antychińskich (motywowanych obawami o ewentualny wykup ziemi czy polityką azylową Astany wobec chińskich Kazachów), to nie przekładają się one na stosunki polityczne między oboma krajami. Na majowym szczycie ich liderzy zadeklarowali, że sprawy wewnętrzne są odrębną domeną każdego z nich. Potwierdza to faktyczne kazachstańskie désintéressement w kwestii kursu ChRL wobec mniejszości muzułmańskiej w Sinciangu.

Beczka prochu

Do najważniejszych wyzwań stojących przed Tokajewem należą utrzymanie kontroli nad elitami polityczno-biznesowymi i ich konsolidacja wokół siebie. Ich członkowie w ogromnej większości zrobili kariery w okresie rządów Nazarbajewa. Obecny przywódca – jako premier i szef dyplomacji – odgrywał w tym gronie istotną rolę, ale nie był postacią pierwszoplanową. Nie zbudował też własnego zaplecza, co tylko w niewielkim stopniu zmieniło się po objęciu przezeń – z „nominacji” ówczesnego lidera – urzędu prezydenta w 2019 r. Choć rotacja kadrowa zapoczątkowana w styczniu ub.r. dała zapewnienie o sterowności aparatu państwa i jego lojalności wobec Tokajewa, to oligarchowie tacy jak Dinara Kulibajewa (córka Nazarbajewa) i jej mąż Timur (m.in. były członek rady nadzorczej Gazpromu) zachowali silne oddziaływanie na biznes^[14]. Osłabiona, lecz niepozbawiona wpływów i kontaktów w Rosji rodzina poprzedniego przywódcy może kwestionować władzę aktualnego prezydenta i dążyć do konfliktów wewnątrz elity. Ryzyko ziszczenia się tego scenariusza zwiększa prawdopodobna kontynuacja procesu odbierania jej majątków.

Sytuacja społeczna w kraju pozostaje napięta. Utrzymuje się wysoka inflacja^[15], a obywatele coraz częściej wyrażają niezadowolenie z niemożności realizacji rozbudzonych aspiracji życiowych^[16]. Do powtarzających się demonstracji o podłożu socjalnym dochodzi na „roponośnym” zachodzie kraju – w ognisku burzliwych protestów z 2022 r. Wiosną br. doszło do ich eskalacji, a uczestniczący w nich bezrobotni naftowcy zaczęli się też zbierać pod budynkiem resortu energetyki w Astanie. Choć manifestacje stłumiono, to okazały się na tyle skuteczne, że władze podjęły rozmowy z protestującymi. Większość z nich przyjęła propozycję pracy w nowych zakładach. Rozwój sytuacji świadczy o wzmacnianiu się form protestu. W związku z ograniczoną liberalizacją życia publicznego istotną bolączką kazachstańskiego systemu politycznego pozostaje jednak brak instrumentów zdolnych rozładowywać podobnego rodzaju napięcia.

Agresja Rosji na Ukrainę nadała nowy ciężar problemom tożsamościowym, które stały się ważnym zagadnieniem społeczno-politycznym. Chodzi o identyfikację obywateli wielonarodowego społeczeństwa z państwem. W reakcji na działania Moskwy wzrosło poczucie patriotyzmu, odwołującego się do kazachskiego nacjonalizmu. Sprzyjała temu zarówno polityka władz, jak i negatywna recepcja rosyjskiej inwazji wśród obywateli. Wzrost nacjonalizmu może wywołać konflikt między kazachską większością a rosyjską mniejszością (ok. 15%). Problem lojalności tej grupy objawił się najostrzej w marcu br. w Pietropawłowsku na północy kraju, gdzie tzw. rada ludowa ogłosiła zamiar oddzielenia się od Astany. Wprawdzie uznano to za incydent, lecz deklaracja ożywiła dyskusje na temat postawy rosyjskiej diaspory^[17].

Dylematy państwa między Moskwą a Pekinem

Wyzwania związane z prowadzeniem przez Kazachstan sterownej polityki zagranicznej, które zarysowały się w 2022 r., pozostają aktualne. Najważniejsze z nich dotyczy zabezpieczenia się przed FR, dysponującą możliwościami destabilizowania sytuacji wewnętrznej sąsiada poprzez eskalowanie przejawów separatyzmu wśród mniejszości rosyjskiej czy kreowanie konfliktu w jego elicie polityczno-biznesowej. Groźba blokady przesyłu kazachskiej ropy (który odpowiada za ponad jedną trzecią wpływów do budżetu) przez terminal w Noworosyjsku jest mniej realna niż w ub.r., ponieważ Astana stała się dla Moskwy jednym z kluczowych partnerów (pośredników) w handlu. Jednocześnie zagrożenie dla kraju niesie trwała destabilizacja sytuacji w Rosji, na co wskazuje poparcie Tokajewa dla Putina w trakcie „puczu” Jewgienija Prigożyna z zaznaczeniem, że bunt to wewnętrzna sprawa FR.

Aktualne dylematy kazachstańskiej polityki zagranicznej uwidoczniają się również w kwestiach związanych z energetyką, przede wszystkim gazem. Od jesieni ub.r. Moskwa zintensyfikowała swoje działania w tej sferze, przedstawiając Astanie i Taszkentowi ofertę „sojuszu gazowego”. Zakładała ona budowę nowego gazociągu przez Kazachstan do Chin lub wykorzystanie istniejącej infrastruktury przesyłowej jego i Uzbekistanu do tranzytu rosyjskiego surowca. Propozycja ta zawierała w sobie groźbę uzyskania przez Rosję kontroli nad krytycznym sektorem gospodarki obu państw i spotkała się z ich sceptyczną reakcją. Jak na razie rozważa się ją wyłącznie pod kątem dostaw paliwa na potrzeby wewnętrzne obu krajów^[18]. Oferta FR – choć prawdopodobnie opłacalna i mogąca zaspokoić realne potrzeby Kazachstanu (wzrost konsumpcji wewnętrznej w warunkach pozostawania w mocy umowy z ChRL) – jest jednak obarczona ryzykiem upolitycznienia przez Moskwę handlu gazem.

Kolejny dylemat Astany dotyczy modelu rozwoju relacji z Pekinem. Obecnie są one korzystną przeciwwagą dla stosunków z FR, a władze jak dotąd skutecznie neutralizowały związane z nimi zagrożenia dla suwerenności państwa. Chiny próbują zwiększać swoje oddziaływanie polityczne w regionie, czego wyrazem był wspomniany szczyt przywódców ChRL–Azja Centralna w Xi’an z maja br. Wątpliwe wydaje się jednak, aby dysponowały zdolnościami pozwalającymi im aspirować do zajęcia tam pozycji Rosji w sferze bezpieczeństwa. O wyniku zachodzącej rewizji postawy obu mocarstw wobec Astany i regionu trudno więc przesądzać. Oba potrafią zarówno ze sobą rywalizować, jak i koordynować własne poczynania, a zwłaszcza hamować aktywność Zachodu. Zwiększenie pola manewru politycznego od wiosny 2022 r. pozwala Kazachstanowi jako państwu tranzytowemu czerpać korzyści gospodarcze z aktywizacji obu aktorów. To zaś sprawia, że pełna aprobata „gazowej” propozycji FR, zakładającej budowę rurociągu do Chin przez jego terytorium odbierałaby mu atut w odniesieniu i do Pekinu, i do Moskwy. Prawdopodobnie zawrze on kontrakty z Rosją na powstanie nowych rurociągów oraz dostawy tamtejszego gazu. Dostawy te docelowo mają zwolnić wolumeny surowca, które Kazachstan będzie mógł wykorzystać do pokrycia lukratywnych zobowiązań eksportowych wobec Pekinu, lecz przy użyciu istniejących magistral.

Innymi ważnymi kierunkami polityki zagranicznej Astany są UE i USA – stosunki z nimi pozwalają w pewnym stopniu osłabiać „duopol” Moskwy i Pekinu. Ewentualna współpraca z Zachodem realnie zmieniająca sytuację Kazachstanu (np. obejmująca zwiększenie sprzedaży ropy do UE alternatywnymi szlakami) to jednak pieśń odległej przyszłości. Ponadto zacieśnienie więzi z nim z pewnością wywoła negatywną reakcję FR i ChRL^[19].

W zakresie relacji z Zachodem, lecz także z FR za symptomatyczne należy uznać podejście Astany do przestrzegania reżimu sankcyjnego. Mimo akcentowania m.in. przez Tokajewa stosowania się do niego, terytorium Kazachstanu należy do podstawowych szlaków, za pomocą których Rosja obchodzi restrykcje^[20]. W związku z tym trwa intensywny dialog Astany z Brukselą i Waszyngtonem (oficjalnie głoszącymi zrozumienie dla niej w kwestii skali jej powiązań gospodarczych z Moskwą), który nie powoduje kontrakcji ze strony FR. Utrzymywanie się tego stanu rzeczy niesie ze sobą ryzyko w postaci coraz ostrzejszego stawiania sprawy przestrzegania przez Kazachstan obostrzeń (podczas wizyty w Astanie w końcu kwietnia br. reprezentanci UE i Stanów Zjednoczonych ds. sankcji uzależnili przyszłą współpracę z nią od efektywności jej działań w tym obszarze)^[21].

Perspektywy

Obecną względną stabilność sytuacji wewnętrznej Kazachstanu można określić mianem warunkowej. W najbliższym czasie nie da się wykluczyć dalszych napięć w elicie polityczno-finansowej, szczególnie wokół potencjalnego konfliktu pomiędzy obozem Tokajewa a kręgiem Nazarbajewa. Może też dojść do regionalnych protestów na tle socjalnym, a wreszcie: dalszych kłopotliwych działań mniejszości rosyjskiej. Niebezpieczeństwo, że wyzwania te w izolacji silnie zagrożą państwu, pozostaje ograniczone. Poważny problem powstałby, gdyby nałoży się one na siebie, a przede wszystkim – gdyby stały się elementem rozgrywek zewnętrznych.

Uwarunkowania wewnętrzne, a w jeszcze większym stopniu dynamika międzynarodowa sprawiają, że procesu przemian zachodzących w Kazachstanie nie można uznać za zakończony. Przy relatywnych sukcesach Tokajewa największą polityczną niewiadomą – pozostającą zasadniczo poza orbitą oddziaływania władz – jest przyszła polityka Moskwy wobec Astany. Zależy ona zarówno od wyniku wojny na Ukrainie, jak i sytuacji w samej Rosji. To ona określi siłę i charakter wyzwań dla Kazachstanu w kwestii mniejszości rosyjskiej oraz postawy starej elity, powiązanej z FR. Wpłynie też na zachowanie i możliwości działania Chin i Zachodu. Astana w dalszym ciągu będzie próbowała kapitalizować swoją „buforową” pozycję: unikać konfliktów i wiążących zobowiązań (np. definitywnych rozstrzygnięć w sprawie gazociągu do ChRL), równoważyć różne kierunki polityki zagranicznej czy akcentować własną rolę w rozwoju szlaków transportowych. Strategia ta ma szansę powodzenia, jeśli główni gracze zewnętrzni zachowają wstrzemięźliwy kurs wobec niej. Byłaby jednak niemożliwa do utrzymania w przypadku dramatycznej eskalacji napięć, pozbawiającej Kazachstan dotychczasowego pola manewru.