Kryzys polityczny w Izraelu: koniec początku

W Izraelu od stycznia 2023 r. trwają największe w historii państwa protesty społeczne. Manifestanci sprzeciwiają się zapowiedzianym przez rząd reformom sądownictwa, a w szczególności – zamiarom ograniczenia kompetencji Sądu Najwyższego (SN). Łączna liczba uczestników tych wystąpień wyniosła dotąd 6–7 mln^[1]. Mają one charakter oddolny, niezależny od opozycji partyjnej i przyciągają środowiska o różnej (nieraz sprzecznej) orientacji światopoglądowej. Zarazem jednak – pomimo masowej skali demonstracji – biorący w nich udział stanowią aktywną mniejszość społeczeństwa, zaś badania opinii publicznej dotyczące oceny protestów wykazują dużą rozbieżność stanowisk w tej sprawie^[2].

Po eskalacji, jaką wywołało pod koniec lipca przyjęcie przez Kneset pierwszej (i jak dotąd jedynej) ustawy z planowanego pakietu, liczebność manifestacji zmalała (m.in. w związku z serią świąt). Można jednak oczekiwać ich wznowienia na wcześniejszą skalę w przypadku (prawdopodobnego) powrotu do prac nad zmianami. Tym samym kryzys polityczny w Izraelu pozostaje daleki od zakończenia. Ma on bowiem – jak się wydaje – charakter głęboki, systemowy i przewlekły.

Przebieg i dotychczasowy bilans kryzysu

Utworzony pod koniec grudnia ub.r. gabinet premiera Binjamina Netanjahu – który powrócił na to stanowisko po półtorarocznej przerwie – zapowiedział kardynalne zmiany w organizacji sądownictwa i mimo systematycznie narastających protestów przez pierwsze miesiące tego roku prowadził przyspieszone prace legislacyjne nad ich wprowadzeniem. Szef rządu wstrzymał je jednak pod koniec marca w obliczu gwałtownego wzrostu liczby manifestantów i groźby strajku generalnego. Podkreślił przy tym, że nie oznacza to rezygnacji z reform.

Między marcem a czerwcem pod auspicjami prezydenta Jicchaka Herzoga trwały – ostatecznie bezowocne – rozmowy na linii koalicja rządowa–opozycja parlamentarna w sprawie kompromisowego wariantu zmian. Po ich fiasku rząd wznowił prace nad wybranymi projektami ustaw. Mimo zmasowanych protestów głosami koalicji (64 ze 120) i pod nieobecność deputowanych opozycyjnych, którzy zbojkotowali głosowanie, 24 lipca Kneset przyjął pierwszą z nich (zob. niżej). Jednocześnie jednak SN przychylił się do petycji organizacji społecznych domagających się skontrolowania jej konstytucyjności. Pierwsze posiedzenie sądu w tej sprawie odbyło się 12 września. Termin wydania ostatecznego orzeczenia jest nieznany.

Poniżej przedstawiono kilka najważniejszych z anonsowanych reform^[3].

1. Zmiana sposobu formowania komisji nominującej sędziów. Obecnie większość mają w niej sędziowie i przedstawiciele środowisk prawniczych. Po ewentualnych zmianach mieliby ją politycy – deputowani i ministrowie.
2. Zmiana statusu opinii prawnych Prokuratora Generalnego (będącego z urzędu także doradcą rządu opiniującym jego decyzje pod względem zgodności z prawem). Aktualnie są one wiążące, po zmianach przestałyby takimi być.
3. Zmiana sposobu obsadzania stanowisk doradców prawnych poszczególnych ministerstw. Obecnie następuje ono w drodze postępowania konkursowego, po zmianach – de facto poprzez nominację polityczną^[4].
4. Ograniczenie prerogatyw, a w konsekwencji – roli ustrojowej SN. Aktualnie pełni on funkcję quasi-trybunału konstytucyjnego (mimo że Izrael nie posiada jednolitej ustawy zasadniczej), który może poddawać przyjmowane przez Kneset akty prawne kontroli sądowej i kwestionować je jako niekonstytucyjne. Jego decyzje są ostateczne. Po zmianach natomiast pojawiłyby się m.in. kategorie aktów prawnych wyłączonych spod oceny SN, a parlament uzyskałby możliwość faktycznego odrzucania jego weta poprzez ponowne przyjęcie tego samego aktu prawnego większością bezwzględną. SN zostałby również pozbawiony (to jedyna zmiana dotąd przyjęta) możliwości oceny decyzji administracyjnych rządu pod kątem ich „racjonalności”^[5].

Dotychczasowy bilans kryzysu ocenić należy ambiwalentnie. Z jednej strony masowość, długotrwałość i przekrojowy pod względem społecznym charakter demonstracji stanowiły dla rządu zaskoczenie i zablokowały (zapewne definitywnie) szanse na przyjęcie całości anonsowanego pakietu. To jednoznaczne zwycięstwo protestujących. Dodatkowo kryzys spowodował wyraźny spadek poparcia dla partii rządzących^[6], wywołał napięcia w koalicji oraz negatywnie odbił się na wizerunku rządu (i premiera osobiście) za granicą. Także w – kluczowych dla Izraela – Stanach Zjednoczonych.

Z drugiej strony mimo bezprecedensowej skali manifestacji gabinet Netanjahu wciąż istnieje, ma większość parlamentarną i poparcie społeczne (nawet jeśli osłabione)^[7] oraz zachowuje kontrolę nad procesem legislacyjnym w Knesecie. To ostatnie pozwala mu zaś pracować nad zmianami w takim tempie i zakresie, jaki z politycznego punktu widzenia okaże się dla premiera najdogodniejszy. Ponadto gorsze wyniki sondażowe partii koalicyjnych w sytuacji, kiedy do nominalnego końca kadencji pozostają ponad trzy lata, a większość parlamentarna cechuje się (mimo napięć) minimalną spoistością, nie muszą stanowić przeszkody w forsowaniu dalszych reform.

Jednym z zauważalnych efektów kryzysu jest to, że walka polityczna dotyka coraz większą liczbę instytucji państwowych. Najbardziej widać to na przykładzie samego SN, który w związku ze wspomnianą wyżej petycją będzie de facto orzekał we własnej sprawie, ale też cieszących się ogromnym autorytetem wśród obywateli sił zbrojnych. Udział w protestach dużej grupy rezerwistów^[8] oraz podpisana przez ok. 10 tys. (spośród ponad 460 tys.) z nich deklaracja, że zawieszą swoją (dobrowolną) służbę, jeżeli władze wznowią prace nad zmianami^[9], prowadzą do pośredniego upolitycznienia armii, nawet jeśli w manifestacjach nie uczestniczą żołnierze i oficerowie służby czynnej. Współpracy z rządem w sprawach dotyczących reformy odmówiła z kolei prokurator generalna Gali Baharaw-Miara.

Przyczyny protestów

Izraelski porządek prawny jest w wielu aspektach niedookreślony (czego koronny przykład to brak konstytucji, choć przewiduje ją deklaracja niepodległości z 1948 r.). Także silna pozycja ustrojowa SN jako faktycznego trybunału konstytucyjnego oraz organu władnego weryfikować „racjonalność” decyzji administracyjnych w wielu wypadkach nie wynika wprost z litery prawa, lecz stanowi raczej efekt serii jego precedensowych orzeczeń oraz kształtującej się na przestrzeni dekad kultury prawnej i politycznej. W tej sytuacji samo podniesienie tematyki zmian w sądownictwie trudno uznać za działanie nieuprawnione, a rząd dysponujący większością parlamentarną formalnie posiada konieczny mandat do wprowadzenia ewentualnych reform.

Masowy sprzeciw społeczny wywołują jednak radykalizm planowanych zmian, przyspieszony tryb prac nad nimi (z naruszeniem, a przynajmniej nagięciem procedur parlamentarnych), ignorowanie krytyki i oporu obywateli, a przede wszystkim skrajna nieufność protestujących do inicjatorów zmian i ich intencji.

Za kluczowy należy tu uznać fakt, że w izraelskim ustroju system kontroli i równowagi (ang. checks and balances) między poszczególnymi organami władzy jest relatywnie słaby. Rząd dysponujący stabilną większością w Knesecie de facto kontroluje jego prace, a prezydent nie może wetować przyjmowanych ustaw. W tej sytuacji SN to najsilniejszy i w istocie jedyny w pełni niezależny organ skutecznie ograniczający władzę wykonawczą. Z tej przyczyny próbę radykalnego osłabienia jego kompetencji protestujący postrzegają jako zamach na ustrój Izraela oraz działanie sprzeczne z wywiedzioną z deklaracji niepodległości jego tożsamością państwa „żydowskiego i demokratycznego”. Brak zaufania do autorów reform wynika natomiast z faktu, że obecny gabinet Netanjahu (szósty w jego karierze) powstał w atmosferze ogromnych kontrowersji związanych z personaliami, orientacją polityczną i programem koalicjantów.

Przeciwko Netanjahu od 2020 r. toczy się proces karny w trzech sprawach o korupcję i nadużycie urzędu. Lider jednej z partii koalicyjnych (i przez pierwszy miesiąc istnienia rządu wicepremier) Arje Deri ma na koncie dwie sprawy karne – za korupcję (w 2000 r. – skazany) i oszustwa podatkowe (w 2022 r. – ugoda). Z kolei minister ds. bezpieczeństwa Itamar Ben-Gewir w przeszłości odpowiadał za podżeganie do nienawiści rasowej oraz wspieranie żydowskiego terroryzmu wymierzonego w Palestyńczyków.

W wymiarze światopoglądowym aktualny rząd okrzyknięty został „najbardziej prawicowym w historii państwa”. Oprócz Likudu (świeckiej partii nacjonalistycznej od lat ewoluującej w kierunku narodowo-populistycznym) tworzą go dwie partie reprezentujące społeczność ultrareligijną (Zjednoczony Judaizm Tory i Szas) oraz trzy niewielkie ugrupowania z nurtu tzw. religijnego syjonizmu, łączące ortodoksję religijną ze skrajnym, otwarcie rasistowskim nacjonalizmem etnicznym.

Wobec powyższych czynników to, że rząd dysponuje zdobytą w demokratycznych wyborach większością parlamentarną, w opinii manifestantów nie stanowi dostatecznej legitymacji politycznej i moralnej, aby mógł on ingerować w podstawy ustrojowe państwa. Więcej – jest on wręcz do tego szczególnie nieodpowiedni.

Dodatkowo z perspektywy protestujących – będących w większości osobami świeckimi lub umiarkowanie religijnymi o poglądach centrowych lub lewicowych – partie koalicyjne z wyjątkiem Likudu reprezentują społeczności, które nie tylko lokują się poza głównym nurtem izraelskiego życia społecznego (tj. żyjących w kulturowych enklawach ultraortodoksów czy sfanatyzowanych osadników z Zachodniego Brzegu), lecz także nie ponoszą kosztów utrzymania i obrony państwa^[10], a więc są nieuprawnione do ingerowania w jego podstawy.

Otwarcie artykułuje się też obawę, że osłabienie SN to wstęp do daleko idącej redefinicji tożsamości państwa. W Izraelu od zawsze istnieje napięcie między jego etnicznie żydowskim charakterem a demokratycznym (a zatem nominalnie uniwersalistycznym) ustrojem politycznym, jak również między zasadą świeckości państwa a uprzywilejowanym statusem judaizmu (w jego ortodoksyjnej wersji). Na różnych etapach historii balans między tymi biegunami kształtował się różnorako, lecz obecnie protestujący obawiają się, że bez silnego SN nastąpi szybki przechył w stronę etnonacjonalistyczną, a przede wszystkim religijną. Stąd też wśród przeciwników rządu panuje przekonanie, że możemy mieć do czynienia z momentem zwrotnym w historii państwa.

W praktyce ograniczenie możliwości sprawowania przez SN kontroli sądowej nad aktami prawnymi przyjmowanymi przez Kneset mogłoby przykładowo pozwolić na:

• zalegalizowanie zupełnego zwolnienia ultraortodoksyjnych mężczyzn zarówno ze służby wojskowej, jak i ze służby zastępczej (o co od lat zabiegają reprezentujące tę społeczność partie),
• przenikanie norm i nakazów religijnych do świeckiego prawodawstwa,
• otwartą dyskryminację prawną arabskich obywateli, włącznie z faktycznym pozbawieniem ich prawa do własnej reprezentacji politycznej,
• gwałtowne przyspieszenie żydowskiej kolonizacji Zachodniego Brzegu.

Z punktu widzenia oponentów zmian w sądownictwie sprzeciw wobec nich nie oznacza zatem jedynie pryncypialnej obrony abstrakcyjnych norm – jest wyrazem obawy przed bardzo konkretnymi niebezpieczeństwami, które mogłyby się urzeczywistnić w przypadku przyjęcia reform.

Dwa wymiary kryzysu

Izraelski kryzys polityczny da się rozpatrywać na dwóch poziomach. Z jednej strony można poprzestać na stwierdzeniu, że wywołały go kontrowersyjne projekty ustawodawcze, za którymi stoją konkretne osobistości i siły polityczne przejściowo wpływające na politykę państwa dzięki nieznacznej (zaledwie czteromandatowej) przewadze uzyskanej w ubiegłorocznych wyborach. U jego źródła leżałaby zatem zmienna koniunktura, która nie musiała przynieść danego rezultatu i w kolejnych wyborach niewątpliwie przyniesie odmienny. Kryzys byłby w tym ujęciu zjawiskiem groźnym, ale jedynie anomalnym, ponieważ wywołanym przez nietypowo radykalny skład obecnego gabinetu, którego odtworzenie w przyszłości wydaje się mało prawdopodobne (zwłaszcza w świetle niekorzystnych dla koalicjantów sondaży). Masowe protesty dowodziłyby zaś siły mechanizmów obronnych izraelskiej demokracji. W tym ujęciu kryzys jest też relatywnie łatwy do zażegnania – do osiągnięcia tego celu wystarczy bowiem rezygnacja ze zmian, jakiś ich wariant kompromisowy czy na przykład upadek rządu.

Z drugiej strony wiele wskazuje na to, że kryzys to wyraz napięć strukturalnych związanych z długofalowymi procesami demograficznymi i społeczno-politycznymi. Chodzi m.in. o stały wzrost liczebności i znaczenia politycznego silnie zmotywowanych ideologicznie grup mniejszościowych (ultraortodoksów i osadników), o postępujące od dekad upodmiotowienie ludności żydowskiej o pochodzeniu pozaeuropejskim (częściej głosującej na prawicę) oraz systematyczne przesuwanie się spektrum politycznego i dyskursu publicznego w prawo.

Tę ostatnią tendencję widać zarówno w coraz lepszych wynikach wyborczych osiąganych w ciągu ostatnich 20 lat przez ugrupowania prawicowe (aktualnie zajmują one łącznie ponad 60% miejsc w Knesecie, a po odliczeniu partii arabskich – niemal 70%), jak i w faktycznym dezawuowaniu wielu tradycyjnie lewicowych i liberalnych haseł, takich jak pokój z Palestyńczykami, prawa człowieka czy równość wszystkich obywateli.

W tym ujęciu próbę zmiany organizacji sądownictwa można uznać za dążenie do przeniesienia powyższej ewolucji na poziom ustrojowy. Jego cel to polityczna neutralizacja instytucji stojącej na drodze do transformacji państwa w zgodzie z agendą narodową, narodowo-religijną i/lub religijno-konserwatywną (między tymi obozami istnieje wiele sprzeczności, lecz pozostają one de facto w taktycznym sojuszu), a w efekcie – redefinicja tego, co jest normą i politycznym mainstreamem.

Z tej perspektywy kryzys nie musiał wybuchnąć w tym momencie i z taką intensywnością oraz nie musiał przyjąć takiego kształtu, nie jest jednak przygodną anomalią. Weźmy pod uwagę, że na przestrzeni ostatnich trzech dekad Likud znajdował się u władzy przez ok. 20 lat, premier Netanjahu sprawuje ten urząd przez 16 (z dwiema przerwami), a partie ultraortodoksyjne współtworzyły koalicje rządowe przez – odpowiednio – 20 (Szas) i 15 (Zjednoczony Judaizm Tory). Nawet jedna z najbardziej kontrowersyjnych postaci obecnego gabinetu – szef resortu finansów Becalel Smotricz, reprezentujący radykalną ideologię religijno-nacjonalistyczną – zasiada w parlamencie od 2015 r. i sprawował już funkcje ministerialne. Ogółem spośród sześciu partii popierających rząd za faktycznie nowe w polityce na szczeblu parlamentarno-rządowym można uznać tylko dwie najmniejsze (i najbardziej ekstremalne), reprezentowane łącznie przez siedmioro deputowanych na 64 tworzących koalicję.

W świetle powyższego argumenty sugerujące, że odpowiedzialność za kryzys ponoszą (skorumpowany i zradykalizowany) premier oraz bezprecedensowy skład koalicji, należy uznać za trafne jedynie częściowo, gdyż większość sił ją tworzących jest – na mocy decyzji wyborców – stałym elementem krajobrazu politycznego od dekad.

Oczywiście nie można wykluczyć nagłego wygaszenia kryzysu, np. wskutek upadku rządu, zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej w dziedzinie bezpieczeństwa czy też pojawienia się innego, jeszcze ważniejszego zagadnienia (zob. niżej). Niemniej nawet w tym scenariuszu sprawujący aktualnie władzę pozostaną na scenie politycznej i będą nadal silnie oddziaływać na życie publiczne, zwłaszcza że biorąc pod uwagę siłę elektoratu prawicowego, każda przyszła koalicja będzie musiała obejmować w takim czy innym zakresie partie o zbliżonym profilu i walczące o podobnego wyborcę. Stąd też niewielka jest szansa na to, że po ewentualnej utracie władzy przez obecny rząd, a nawet po ostatecznym odejściu Netanjahu możliwe okaże się prowadzenie polityki w otwartej kontrze do agendy etnonacjonalistycznej i konserwatywnej.

Byłoby to zresztą tym trudniejsze, że wśród partii żydowskich nie ma aktualnie dla tych nurtów nośnej ideologicznej alternatywy (np. lewicowej czy konsekwentnie liberalnej) wychodzącej poza hasła obrony status quo, a ugrupowania arabskie nie są de facto uznawane przez opinię publiczną za w pełni wiarygodnych i prawomocnych aktorów politycznych^[11]. W tej sytuacji ideologicznie amorficzne centrum – główna przeciwwaga dla prawicy – siłą rzeczy będzie musiało uwzględniać prawicowy punkt widzenia, a w konsekwencji – przemieszczać się coraz bardziej w prawo.

Uwarunkowania te nakazują sądzić, że kryzys jest głęboki, systemowy i przewlekły, a państwo i społeczeństwo znalazły się na nieznanych wodach i bez portu, do którego mogłyby bezpiecznie wrócić, nawet jeśli aktualna koalicja zupełnie wycofałaby się z planowanych zmian^[12].

Prognoza

Kryzys wokół zmian w sądownictwie wydaje się daleki od zażegnania, a dalszy rozwój sytuacji trudno przewidzieć. Protestujący konsekwentnie demonstrują ogromną determinację do powstrzymania reform. Rząd zaś, choć zmuszony do rewizji pierwotnych zamierzeń, nie jest na tyle osłabiony, żeby z nich zrezygnować, tym bardziej że mogłoby to doprowadzić do rozpadu koalicji, ponieważ część partii i polityków traktuje tę kwestię jako ideologiczny priorytet. Dla premiera Netanjahu oznaczałoby to utratę władzy i potencjalnie koniec kariery. Nie może on więc programu zmian zupełnie porzucić, nawet jeśli obecnie sam uważa podjęcie tej tematyki za błąd – co publicznie sygnalizował.

Rozładowania kryzysu nie gwarantowałby nawet ewentualny kompromis pomiędzy różnymi siłami parlamentarnymi, do czego nawołuje prezydent Herzog. Osiągnięcie go musiałoby bowiem oznaczać przynajmniej częściowe przyjęcie postulatów koalicji, co spotkałoby się zapewne ze sprzeciwem protestujących niezwiązanych z opozycją partyjną i krytycznie ją oceniających. Jako realne należy przy tym traktować niebezpieczeństwo, że manifestacje – w miarę ich przedłużania się i wzrostu temperatury towarzyszących im emocji – mogą utracić dotychczasowy pokojowy charakter.

Kryzys mógłby ulec rozładowaniu, jeśli nastąpiłby znaczący postęp w toczących się pod patronatem USA izraelsko-saudyjskich rozmowach o normalizacji relacji i formalnym nawiązaniu stosunków dyplomatycznych. Oficjalne uznanie Izraela przez największą arabską monarchię Zatoki Perskiej byłoby dla niego sukcesem tak epokowym, że zapewniłoby premierowi szerokie poparcie nawet ze strony najzagorzalszych krytyków. Potencjalnie pozwoliłoby to Netanjahu wstrzymać prace nad reformą (lub zrealizować ją w bardzo okrojonym zakresie), wymienić koalicjantów na mniej kontrowersyjnych oraz odzyskać w krajowej polityce pozycję centralnej figury, zdolnej zawierać sojusze niemal z każdym graczem na izraelskiej scenie.