Na nowych torach? Inicjatywa Pasa i Szlaku po forum w Pekinie

Trzecie Forum Pasa i Szlaku w Pekinie miało nadać nowy bieg flagowej globalnej inicjatywie Xi Jinpinga. Otwierające się po pandemii Chiny zadeklarowały, że kołem zamachowym inicjatywy staną się projekty regionalne skoncentrowane na zaawansowanych technologiach i zrównoważonym rozwoju, a nie – jak dotychczas – globalna ekspansja infrastrukturalna. ChRL stara się też zinstytucjonalizować Pas i Szlak oraz poprawić jego międzynarodową reputację, budując w jego ramach wewnętrzne mechanizmy antykorupcyjne i proekologiczne. Podobne postulaty z poprzednich lat nie zmieniły jednak diametralnie funkcjonowania przedsięwzięcia. Obecne działania Chin stanowią reakcję na rosnące problemy z zadłużeniem państw rozwijających się oraz rozwój konkurencyjnych inicjatyw, jak unijna Global Gateway czy Build Back Better World G7.

Samo Forum Pasa i Szlaku pozostaje istotną globalną platformą dyplomatyczną Pekinu. Zagraniczna reprezentacja – 23 przywódców państw – okazała się jednak mniejsza niż w poprzednich latach. Dowodzi to, że udział w formacie stał się deklaracją polityczną. Szczególną rolę w wydarzeniu odgrywała Rosja, a tegoroczna edycja umożliwiła Władimirowi Putinowi – w warunkach tworzonych i kontrolowanych przez Chiny – dyplomatyczne interakcje ze światowymi liderami, głównie Globalnego Południa. Obszar ten jest istotny dla samej ChRL z punktu widzenia jej dalszej ekspansji gospodarczej, a także podważania – wspólnie z Moskwą – ładu globalnego opartego na przywództwie USA. Pekin płaci jednak za takie sformatowanie Pasa i Szlaku ostatecznym przekreśleniem udziału w nim UE.

Dekada Pasa i Szlaku

W dniach 17–18 października w pekińskiej Wielkiej Hali Ludowej odbyło się trzecie Forum Inicjatywy Pasa i Szlaku (Belt and Road Initiative, BRI), zorganizowane przy okazji jej dziesięciolecia – zapoczątkowano ją w 2013 r. w Kazachstanie. Szczyt miał nadać formatowi nowy rozmach po okresie dyplomatycznej izolacji w trakcie pandemii COVID-19, jego problemach gospodarczych wynikających ze spowolnienia w ChRL^[1] oraz zaostrzającej się rywalizacji chińsko-amerykańskiej. O skali dyplomatycznych wyzwań stojących przed Pekinem świadczy fakt, że w wydarzeniu uczestniczyło jedynie 23 przywódców państw (w porównaniu z 37 w 2019 r. i 30 w 2017 r.). Najliczniejszą reprezentację stanowili liderzy krajów Globalnego Południa, w tym części państw ASEAN, Afryki, Ameryki Południowej i Azji Centralnej. Jedynymi delegatami najwyższego szczebla z Europy byli premier Węgier Viktor Orbán i prezydent Serbii Aleksandar Vučić. W kongresie brał też udział Putin.

Inicjatywa Pasa i Szlaku – a także samo forum – służą od lat za globalną platformę dyplomatyczną i propagandową pozwalającą Pekinowi prezentować się jako pokojowy aktor niosący rozwój. Za jej pośrednictwem ChRL coraz bardziej otwarcie kreuje również otoczenie międzynarodowe mające ułatwić podważenie ładu światowego opartego na przywództwie Stanów Zjednoczonych oraz stworzenie alternatywnego – skoncentrowanego na Chinach – systemu inicjatyw i instytucji. Podobnie jak poprzednie fora to ostatnie posłużyło do promocji dziesiątek pomniejszych projektów wielostronnych o charakterze globalnym i regionalnym.

W ramach BRI Pekin tworzy rozliczne, angażujące administrację, biznes i organizacje międzynarodowe, formaty międzyrządowe, skierowane głównie do państw rozwijających się. Pod „parasolem” Pasa i Szlaku funkcjonują m.in. Pekińska Inicjatywa Pogłębienia Współpracy w zakresie Connectivity, Globalny Sojusz na rzecz Innowacji w Zrównoważonym Transporcie, Pekińska Inicjatywa na rzecz Zielonego Rozwoju Pasa i Szlaku, Partnerstwo na rzecz Zielonych Inwestycji i Finansów, Inicjatywa Międzynarodowej Współpracy w zakresie Gospodarki Cyfrowej czy Globalna Inicjatywa na rzecz Zarządzania Sztuczną Inteligencją. Na agendzie regionalnej znalazł się szereg projektów adresowanych do Azji Centralnej, Afryki i państw ASEAN, jak dialog o współpracy w zakresie handlu elektronicznego i regionalny plan działania na rzecz rozwoju zielonych technologii w Azji Centralnej czy „Zasady zielonych inwestycji Pasa i Szlaku” dla Afryki i ASEAN. O woli dalszej instytucjonalizacji tych przedsięwzięć świadczy powołanie sekretariatu Forum Pasa i Szlaku, ulokowanego prawdopodobnie – zgodnie z dotychczasową praktyką Pekinu – przy MSZ ChRL. Chińskie inicjatywy nie mają jednak – jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy – charakteru organizacji międzynarodowych o wydzielonej strukturze, personelu i budżecie.

Pas i Szlak to pierwszy w historii ChRL globalny projekt, który wymusił bezpośrednią reakcję – i kontrpropozycję – Zachodu. Ponad dziesięć lat finansowej i budowlanej ekspansji Chin wprowadziło do międzynarodowych finansów rozwojowych nową jakość, m.in. poprzez dowartościowanie znaczenia twardej infrastruktury czy ofertę pogłębionej współpracy przemysłowej. Wiele realizowanych w ramach BRI pożyczek okazało się jednak nieuzasadnione ekonomicznie, część ich warunków była niejawna, a w procesach restrukturyzacji ChRL niechętnie odnosiła się do kooperacji z innymi pożyczkodawcami. W niektórych przypadkach korupcjogenne przedsięwzięcia infrastrukturalne i inwestycyjne o niskich standardach doprowadziły do protestów lokalnej ludności, a także sprowadziły na Chiny krytykę Zachodu. To zaś „upolityczniło” międzynarodową obecność w tym formacie. Państwa G7 zaczęły też rozwijać własne inicjatywy alternatywne względem niego, jak unijna Global Gateway (której konkurencyjny szczyt odbył się w Brukseli tydzień później) czy amerykańska Build Back Better World, obiecując bardziej atrakcyjne i zrównoważone projekty rozwojowe. Buduje to dodatkową presję na ChRL w kwestii reformy dotychczasowego podejścia do Pasa i Szlaku.

Zielona i zrównoważona infrastruktura

Nową agendę dla BRI przedstawił na forum Xi Jinping – polityczny inicjator tego pierwszego zagranicznego przedsięwzięcia ChRL o tej skali. W swoim ośmiopunktowym przemówieniu starał się promować kierowane pod adresem Globalnego Południa ideologiczne koncepcje „budowy wspólnej przyszłości dla ludzkości” czy „współpracy niosącej obopólne korzyści”, mające odróżniać chińskie propozycje od oferty Zachodu. Jego wystąpienie było jednak przede wszystkim istotnym sygnałem dla miejscowej administracji i spółek państwowych, mającym dać inicjatywie nowy impuls, ale i skierować ją na nowe tory. Promowana na przestrzeni ostatniej dekady kooperacja infrastrukturalna i inwestycyjna wciąż ma odgrywać ważną rolę, lecz w jej ramach mają obowiązywać wyższe standardy ekologiczne i prawne. Zaczątki tych aspiracji Pekin ogłaszał zresztą już podczas poprzedniego kongresu, w 2019 r.

Katalizatorem dalszego rozwoju BRI mają się stać projekty wynikające z priorytetów wewnętrznej agendy rozwojowej ChRL, jak programy wspierające innowacje technologiczne, cyfryzację gospodarki, zieloną energię i transport czy odpowiedzialne zarządzanie sztuczną inteligencją. W ich ramach Pekin przedstawia się Globalnemu Południu jako aktor pomagający awansować w międzynarodowych łańcuchach dostaw i wzmacniający zdanie państw rozwijających się na forum międzynarodowym w kwestiach, w których dotychczas je marginalizowano. Przykładowo Inicjatywa Międzynarodowej Współpracy na rzecz Gospodarki Cyfrowej ma tworzyć kooperację Chin i krajów Globalnego Południa przy budowie sieci telekomunikacyjnych i nawigacji satelitarnej, zwiększaniu dostępu do szerokopasmowego Internetu, rozwijaniu handlu online i pogłębianiu cyfryzacji przemysłu produkcyjnego. Globalna Inicjatywy na rzecz Zarządzania Sztuczną Inteligencją ChRL zakłada zaś udzielenie państwom rozwijającym się głosu w zakresie kształtowania światowych ram prawnych dotyczących rozwoju AI.

Pekin stara się też nadać nowej odsłonie Inicjatywy Pasa i Szlaku oblicze proekologiczne – zapowiada wyższe standardy środowiskowe realizowanych projektów oraz bezprecedensowe w jej historii inwestycje w energię odnawialną. Ponadto chce objąć ją mechanizmami antykorupcyjnymi. W trakcie forum ogłoszono ustanowienie międzynarodowych zasad „budowania uczciwości” BRI, stworzenie systemu oceny transparentności zaangażowanych w nią przedsiębiorstw oraz szkolenia we współpracy z organizacjami międzynarodowymi. Wysiłki Pekinu w tym zakresie to odpowiedź na liczne skandale korupcyjne przy projektach związanych z inicjatywą. Zapowiadany już od 2017 r. „Czysty Jedwabny Szlak” postuluje podpisywanie między należącymi do niej państwami traktatów ekstradycyjnych, zacieśnianie współpracy sądowej w sprawach karnych i zawiązywanie porozumień o kooperacji antykorupcyjnej. Część postulatów rozwoju BRI w tym kierunku wybrzmiała już podczas forum w 2019 r., lecz ostatecznie nie zmieniły one diametralnie funkcjonowania formatu. Narzędzia implementacji pozostają ograniczone i zależą w dużej mierze od lokalnych uwarunkowań prawnych państwa, w którym dane przedsięwzięcie jest realizowane, a korupcja w samych Chinach ma charakter systemowy.

Podczas październikowego zgromadzenia oznajmiono zawarcie umów dwustronnych (w większości chodzi o listy intencyjne lub zapowiedzi podpisania porozumień w przyszłości) między ChRL a państwami inicjatywy o łącznej wartości 97,2 mld dolarów. Koncentrują się one na współpracy technologicznej, cyfryzacji gospodarki i zielonym rozwoju. Ogłoszono zwiększenie finansowania chińskiego Exim Banku i Chińskiego Banku Rozwoju o 700 mld juanów (ok. 96 mld dolarów), a dodatkowe 80 mld juanów (ok. 11 mld dolarów) zasili fundusz inwestycyjny Jedwabnego Szlaku. Deklarowane sumy – niższe niż w poprzednich latach – oddają malejącą skalę chińskiej ekspansji finansowej w państwach rozwijających się. W 2019 r. pożyczki podmiotów z ChRL dla tych krajów wyhamowały, co mogło wynikać ze zmniejszenia jej zasobów finansowych na skutek obniżenia nadwyżki handlowej (towarowo-usługowej), wyczerpania możliwości zaciągania nowych długów przez część partnerów, a także niższych od oczekiwanych korzyści finansowych płynących z tego rodzaju zobowiązań. Globalna recesja w trakcie pandemii COVID-19 i wzrost stóp procentowych w USA (chińskie kredyty były denominowane w dolarach) tylko pogłębiły ten trend. Przełożyły się również na trudności kluczowych odbiorców chińskich pożyczek ze spłatą, a co za tym idzie – potrzebę restrukturyzacji i rolowania długów zaciąganych w ChRL. Udział tego rodzaju finansowania w chińskim portfolio wzrósł z 5% w 2010 r., do 60% w 2022 r.^[2] Należy zakładać, że Pekin będzie się starał – ograniczając skalę nakładów – istotnie podnosić jakość realizowanych projektów, a przy okazji promować pożyczki w juanach.

Wykres. Przepływy netto (nowe kredyty minus spłaty) chińskiego finansowania dla państw rozwijających się

Źródło: C. Reinhart, C. Trebesch, S. Horn, China’s overseas lending and the war in Ukraine, CEPR, cepr.org.

Połączenia kolejowe i współpraca w Eurazji

W obecnym kształcie BRI ma charakter globalny – angażuje m.in. państwa Afryki, Ameryki Południowej i Azji. Po zapoczątkowaniu przed dekadą w Kazachstanie Jedwabnego Szlaku jego pierwszym namacalnym efektem stały się kolejowe przewozy Chiny–UE. W kolejnych latach Pekin wyraźnie go jednak rozszerzył – inicjatywa objęła cały świat rozwijający się, a także kwestie daleko wykraczające poza transport, jak współpracę przemysłową, cyfryzację, zdrowie czy kulturę. W swym przemówieniu Xi Jinping w pewnym sensie powrócił do jej korzeni – w pierwszym punkcie wystąpienia ogłosił on zwołanie oddzielnego Forum Przewozów Kolejowych Chiny–Europa, zadeklarował też dołączenie państwa do tzw. szlaku transkaspijskiego (Middle Corridor), biegnącego do Europy przez Azję Centralną i Kaukaz Południowy. W kuluarach szczytu ChRL podpisała list intencyjny (za którym ma pójść oddzielna umowa międzynarodowa) w tej sprawie z władzami Kazachstanu, a także analogiczne – nakierowane na rozwój szlaku biegnącego jeszcze bardziej na południe – porozumienie z Iranem^[3].

Posunięcia tego typu realizowane przez przedstawicieli samego szczytu Komunistycznej Partii Chin skłonią najpewniej liczne krajowe podmioty zaangażowane w przewozy do geograficznej dywersyfikacji dostaw. Biegnący przez Rosję tzw. szlak północny – osłabiony destabilizacją wywołaną jej inwazją na Ukrainę^[4] – w dużo większym stopniu skupi się na dynamicznie rosnącym handlu kolejowym między ChRL i FR. W tym wymiarze Pas i Szlak staje się istotną platformą przekształcania Rosji w chińskie zaplecze surowcowe. Pekin – coraz śmielej poczynający sobie w obszarze poradzieckim – chcąc udrażniać alternatywne szlaki do Europy i Turcji, może np. zdecydować się na subsydiowanie połączeń korytarzem transkaspijskim, dużo kosztowniejszym niż trasy przez Rosję i borykającym się obecnie z niewystarczającą przepustowością infrastruktury.

Nowy ład, Putin i Globalne Południe

Forum Pasa i Szlaku – jedno z największych chińskich międzynarodowych wydarzeń tego typu – pozostanie globalną platformą dyplomatyczną Pekinu. Szczególną rolę odgrywa w nim Rosja. Putin jako jedyny zagraniczny delegat przemawiał przed zebranymi, towarzyszył Xi Jinpingowi podczas inauguracji kongresu i prowadził rozmowy bilateralne z przedstawicielami innych państw^[5]. ChRL wydaje się w ten sposób sygnalizować, że FR będzie jej głównym partnerem w nowym porządku globalnym, budowanym przez Pekin poprzez BRI. Władze chińskie wyrażają też tak swoją niezgodę na wykluczanie Rosji na arenie międzynarodowej po jej inwazji na Ukrainę, a jednocześnie umożliwiają Putinowi – w kreowanych i kontrolowanych przez siebie warunkach – interakcje ze światem. W czasie szczytu Xi powtórzył sprzeciw wobec „konfrontacji ideologicznej, rywalizacji geopolitycznej (…) i jednostronnych sankcji”, a więc pośrednio wsparł Moskwę dyplomatycznie. Rosyjski aparat propagandowy podkreślał zresztą potem, że na forum międzynarodowym Putin nie jest izolowany^[6]. W wymiarze dwustronnym Rosji nie udało się jednak uzyskać od Chin wiążących deklaracji w priorytetowej dla niej energetyce, m.in. potwierdzenia rozpoczęcia prac nad gazociągiem Siła Syberii 2, który pozwoliłby Gazpromowi częściowo pokryć straty wynikające z odcięcia od rynku unijnego po inwazji FR na Ukrainę^[7]. W trakcie szczytu podpisano za to duże porozumienie na dostawy 70 mln ton rosyjskich zbóż do ChRL^[8].

Głównym adresatem BRI pozostaje Globalne Południe. Pekinowi nie udało się jednak zapełnić luki powstałej wskutek nieobecności europejskich liderów zaproszeniem większej liczby przywódców państw rozwijających się. Akcentująca historyczną przynależność do krajów tej grupy i brak kolonialnej przeszłości ChRL zyskuje na Globalnym Południu posłuch dzięki ekspansji infrastrukturalnej oraz ofercie szybszego i łatwiejszego niż zachodnie finansowania rozwojowego. Inicjatywa jest również polem współpracy na rzecz reformy światowych instytucji. Mimo to najniższa w historii forum liczba delegatów wysokiego szczebla sygnalizuje Pekinowi, że dla wielu państw uczestnictwo w Pasie i Szlaku nie stanowi priorytetu politycznego. Na wydarzeniu stawiło się jedynie pięciu najwyższych przedstawicieli z Afryki, rangę swoich reprezentacji obniżyła również połowa członków ASEAN. Bliski Wschód reprezentowały zaś wyłącznie Zjednoczone Emiraty Arabskie, choć w tym regionie tylko Izrael i Jordania nie podpisały z Chinami deklaracji o kooperacji w BRI^[9]. Podobnie: mimo że w inicjatywie formalnie uczestniczy 13 krajów z Ameryki Środkowej i Karaibów, żadne z nich nie wysłało na szczyt głowy państwa ani rządu.

Krytyka Zachodu pod adresem BRI sprawia, że udział w szczycie stał się deklaracją polityczną. Stąd część aktorów wstrzymuje się przed publicznym zwiększaniem zaangażowania w ten format w obawie przed antagonizowaniem Stanów Zjednoczonych. Większość państw Globalnego Południa nie zamierza bowiem obierać strony w rywalizacji chińsko-amerykańskiej. Ten stan rzeczy można też tłumaczyć zbiegnięciem się terminu zgromadzenia z niepokojami na Bliskim Wschodzie^[10], napiętą sytuacją wewnętrzną w niektórych krajach oraz organizowanymi w Hangzhou XIX Igrzyskami Azjatyckimi – wielu liderów z Azji złożyło wizytę w Chinach na początku października.

Trzecie Forum Pasa i Szlaku w Pekinie dowodzi również, że inicjatywa przestała służyć zacieśnianiu współpracy ChRL z Europą. Unijni przywódcy – oprócz Orbána – nie stawili się na wydarzeniu, choć w poprzednich latach stanowili około jedną trzecią delegatów (w 2017 r. w kongresie uczestniczyło 10 liderów państw europejskich, a w 2019 r. – 11). Zdecydowała o tym potwierdzona z dużym wyprzedzeniem obecność Putina (delegaci europejscy, m.in. z Francji, na znak protestu opuścili salę po rozpoczęciu przezeń przemówienia). Szef unijnej dyplomacji Josep Borrell zakończył wizytę w Pekinie 14 października, aby uniknąć udziału w wydarzeniu z rosyjskim prezydentem. Jednocześnie tydzień po jego zakończeniu Komisja Europejska zorganizowała w Brukseli szczyt poświęcony Global Gateway, skierowanej do państw rozwijających się. Podczas forum BRI wybrzmiała też zawoalowana dezaprobata Chin dla działań Zachodu. W opublikowanej dzień wcześniej białej księdze Inicjatywy Pasa i Szlaku Biura Informacyjnego Rady Państwa ChRL pośrednio skrytykowano politykę UE wobec Pekinu. Sprzeciwiono się tam de-riskingowi, czyli szeroko postulowanej w Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych idei punktowej redukcji zależności gospodarczych od Chin^[11].

Konkluzje i perspektywy

Zorganizowane w dekadę od powstania BRI forum pokazuje, że inicjatywa ta obiera nowy kierunek. Pierwszoplanową rolę odgrywać mają nie połączenia kolejowe czy porty, lecz kwestie cyfrowe i zielony rozwój. Zmiana akcentów wynika z faktu, że duża część planowanej w ramach projektu infrastruktury już powstała, a szybki postęp technologiczny ChRL połączony z postępującą presją Zachodu na chiński sektor high-tech sprawiają, że tamtejsze przedsiębiorstwa – jak Huawei czy ZTE – mają coraz mniej przestrzeni do wzrostu na zachodnich rynkach. „Cyfrowy Pas i Szlak” pozostanie przewodnim narzędziem promocji eksportu chińskich technologii, dzięki któremu miejscowe podmioty będą penetrować rynki państw Globalnego Południa pod egidą BRI. W jego ramach Pekin będzie się starał kształtować międzynarodowe standardy technologiczne, m.in. finansując w państwach inicjatywy budowę sieci 5G lub propagując tamtejsze normy techniczne w obszarze transportu czy energetyki. Jednocześnie paliwa kopalne dominujące dotychczas w BRI (w latach 2013–2022 wiązały się z nimi dwie trzecie chińskich inwestycji w sektorze energetycznym w krajach projektu) mają ustąpić miejsca energii odnawialnej. Stworzy to nową przestrzeń dla konkurencyjnych na globalnym rynku firm z ChRL operujących w branżach paneli słonecznych i fotowoltaicznych, technologii wiatrowych oraz samochodów elektrycznych.

Inicjatywa Pasa i Szlaku pozostanie użytecznym narzędziem politycznym w rękach Pekinu, przede wszystkim wobec krajów Globalnego Południa. Obecnie jej główne zadanie polega na konsolidacji państw rozwijających się wokół ChRL i dopełnianiu tym samym szerokiej chińskiej oferty współpracy z nimi (obok Globalnej Inicjatywy Bezpieczeństwa, Globalnej Inicjatywy Rozwojowej i Globalnej Inicjatywy Cywilizacyjnej). Zacieśnianie więzi z Globalnym Południem – z którym historycznie identyfikuje się Pekin – służy mu do kreowania na arenie międzynarodowej legitymacji do zmiany amerykanocentrycznego porządku globalnego, a jednocześnie zabezpiecza dostęp ChRL do rynków wschodzących i surowców krytycznych. Z drugiej strony BRI przyjmuje funkcję platformy interakcji Rosji ze światem, umożliwiając jej – na warunkach Chin – ograniczenie międzynarodowej izolacji. Pekin gwarantuje Moskwie wsparcie dyplomatyczne, choć płaci za to ostatecznym przekreśleniem zaangażowania Europy w inicjatywę, czego dowodzi zignorowanie forum przez większość europejskich przywódców.

Nowym wyzwaniem stojącym przed Pasem i Szlakiem jest rodząca się światowa konkurencja w postaci wspomnianych już projektów – unijnego Global Gateway i powołanego przez G7 Build Back Better World. W zamyśle Zachodu mają one stanowić atrakcyjną kontrpropozycję względem BRI, realizując inwestycje infrastrukturalne w państwach rozwijających się przy zachowaniu standardów środowiskowych i pracowniczych. Choć dynamika obu inicjatyw, a także dostępne środki są ograniczone, to chińska ekspansja w ramach Pasa i Szlaku stała się realnym impulsem do przebudowy zachodnich instytucji rozwojowych w nowym paradygmacie politycznym. W zamyśle Unii Europejskiej Global Gateway – obok narzędzia rozwijania relacji z Globalnym Południem – ma dywersyfikować ją od gospodarki ChRL (de-risking) poprzez tworzenie alternatywnych łańcuchów dostaw surowców i komponentów. Choć chińskie MSZ wzywa do poszukiwania synergii między Global Gateway a BRI, to szanse na współpracę na poziomie globalnym wydają się znikome. Oba projekty mogą znaleźć jednak synergie regionalne.