Osądzić Rosję. Ukraińskie starania na rzecz utworzenia trybunału ds. zbrodni agresji

Niemal od początku rosyjskiej inwazji Kijów postuluje utworzenie specjalnego trybunału międzynarodowego, który odpowiadałby za osądzenie zbrodni agresji Rosji na Ukrainę. Sprawą tą nie może się bowiem zająć Międzynarodowy Trybunał Karny w Hadze – zapisy Statutu Rzymskiego MTK wskazują, że zbrodnię agresji wolno mu rozpatrywać jedynie wówczas, gdy ratyfikowały go obie strony (agresor i ofiara), a ani Rosja, ani Ukraina tego nie uczyniły. Wyklucza on także sądzenie kogokolwiek in absentia. Z tego powodu Kijów forsuje powołanie instytucji ad hoc – na wzór Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze, który zajmował się zbrodniami narodowosocjalistycznych Niemiec. Postulat ten stanowi jeden z elementów formuły pokoju ogłoszonej przez Wołodymyra Zełenskiego w listopadzie 2022 r.

Utworzenie trybunału zależy jednak od przezwyciężenia licznych problemów prawnych i politycznych: Władimir Putin i reszta kierownictwa Rosji korzystają z immunitetów funkcjonalnych i osobistych, a w świetle prawa międzynarodowego nie ma precedensu ich uchylenia. Wiele państw obawia się również, że powołanie sądu byłoby podstawą do ukarania ich kierownictwa za wywołane przez nie w przeszłości agresje.

Kalkulacje Kijowa

Utworzenie trybunału należy do priorytetowych celów ukraińskiej polityki zagranicznej. Kijów chciałby, żeby instytucja powstała jak najszybciej, najlepiej jeszcze w czasie wojny. Przyczyniłoby się to do izolacji dyplomatycznej agresora na arenie międzynarodowej. Działanie trybunału miałoby utrudniać powrót do business as usual w relacjach z Moskwą oraz zamrożenie konfliktu, gdyż społeczeństwa innych państw postrzegałyby utrzymywanie kontaktów z rosyjskimi władzami, na których ciążyłyby konkretne zarzuty rozpatrywane przez sąd cieszący się międzynarodowym autorytetem, jako niewłaściwe. Prowadzone postępowanie ujawniające zbrodnicze działania najeźdźców na Ukrainie wzmacniałoby też jedność krajów Zachodu we wspieraniu Kijowa oraz stanowiłoby dodatkowy argument na rzecz utworzenia międzynarodowej komisji dążącej do wypłaty Ukrainie odszkodowań. Nie dziwi zatem, że przywrócenie sprawiedliwości – m.in. poprzez powołanie trybunału – stanowi jeden z 10 punktów ogłoszonej przez Zełenskiego formuły pokojowej^[1]. Postawienie Putina w stan oskarżenia przed społecznością międzynarodową istotnie przyczyniłoby się również do jego delegitymizacji w oczach rosyjskich elit – uznanie kierownictwa państwa za de facto kryminalistów byłoby silnym ciosem w jego prestiż.

Ukraińcom bardzo zależy na międzynarodowym charakterze trybunału. Chcą oni podkreślenia, że nie chodzi jedynie o rozwiązanie konfliktu między dwoma państwami, lecz także o osądzenie zbrodni wymierzonej w całą społeczność światową. W tej narracji ukaranie rosyjskich władz jest jednym z warunków przywrócenia porządku międzynarodowego. Co ważne, przez agresję Kijów rozumie zarówno pełnoskalową inwazję rozpoczętą 24 lutego 2022 r., jak i wszystkie działania FR podejmowane od 2014 r. Obecnie Ukraińcy rozważają dwa modele trybunału. Podstawę pierwszego z nich stanowiłoby porozumienie z ONZ, które zawarłby z Ukrainą sekretarz generalny na mocy upoważnienia udzielonego przez Zgromadzenie Ogólne (ZO) ONZ większością dwóch trzecich głosów. Zawarcie umowy z ONZ to najbardziej pożądany przez Kijów sposób powołania sądu ze względu na autorytet, którym cieszyłby on się ze względu na taką formułą utworzenia. Stąd zwiększona aktywność ukraińskiej dyplomacji w tym zakresie: media podają, że w grudniu 2022 r. próbowała ona przeforsować w ZO ONZ projekt rezolucji w tej sprawie, jednak bez powodzenia – głównie wskutek sprzeciwu państw Afryki i Azji^[2]. Kijów stara się je przekonać do poparcia swojej inicjatywy: w październiku br. delegacja 35 przedstawicieli krajów Afryki, Ameryki Łacińskiej i Azji odwiedziła na zaproszenie Zełenskiego miejsca popełnienia zbrodni wojennych w Irpieniu pod stolicą Ukrainy. Prezydent spotykał się też z afrykańskimi politykami podczas wrześniowej wizyty w ONZ.

Druga możliwość to powołanie tzw. trybunału hybrydowego (umiędzynarodowionego) – specjalnego sądu krajowego działającego na Ukrainie lub na terenie innego państwa, który funkcjonowałby na podstawie prawa wewnętrznego tego kraju, a w jego pracach uczestniczyliby międzynarodowi sędziowie i prokuratorzy. Takiemu rozwiązaniu Ukraińcy są jednak niechętni z licznych przyczyn. Po pierwsze tamtejsza konstytucja zabrania funkcjonowania sądów specjalnych i pełnienia funkcji sędziego przez osoby nieposiadające obywatelstwa. Po drugie ukraińskie prawo wydaje się niedostosowane do sądzenia zbrodni agresji – przewidziano w nim dość niskie kary za taki czyn. Wreszcie, wyrok takiego sądu byłby wydawany w imieniu Ukrainy (lub innego państwa), a nie społeczności międzynarodowej, a to osłabiałoby znaczenie orzeczenia. Nie wiadomo również, czy jakieś państwo zgodziłoby się na zostanie gospodarzem takiego trybunału, chociaż według ukraińskich mediów na goszczenie go (niezależnie od formy) wyraziłaby zgodę Holandia^[3].

Rozważano też utworzenie trybunału na podstawie porozumienia Ukrainy nie z ONZ, lecz z bliżej nieokreśloną grupą państw albo organizacją regionalną (Radą Europy, Unią Europejską), która wydałaby wyrok w imieniu tak zjednoczonej społeczności międzynarodowej. Problem tkwi jednak w tym, że taka formuła nie miałaby odpowiednika w dotychczasowej praktyce. Dlatego jest ona obecnie najrzadziej dyskutowana, chociaż nikt nie odrzuca jej całkowicie.

Aby nie dublować zadań MTK, powołana instytucja, niezależnie od sposobu jej powstania, miałaby ograniczony zakres działania – mógłby przede wszystkim rozpatrywać zbrodnie agresji. 2 marca 2022 r. MTK wszczął śledztwo w sprawie zbrodni wojennych, zbrodni przeciwko ludzkości lub ludobójstwa popełnionych przez Rosję na terenie Ukrainy, a 17 marca br. wydał nakaz aresztowania Putina i Marii Lwowej-Biełowej (sprawującej urząd pełnomocnika ds. praw dziecka przy Prezydencie FR). Utworzony ad hoc sąd obejmowałby jurysdykcją stosunkowo wąskie grono oskarżonych o współsprawstwo zbrodni agresji: m.in. prezydenta, premiera, ministra spraw zagranicznych czy najważniejszych dowódców wojskowych (łącznie ok. 20 osób).

Kijów ma jednak świadomość zarówno problemów prawnych, jak i oporu politycznego związanego z poszczególnymi formułami powołania trybunału, ale i samym jego powstaniem. Z tego powodu Zełenski utworzył grupę roboczą mającą za zadanie podejmowanie działań na rzecz utworzenia instytucji. Z ramienia MSZ Ukrainy pracami kierują specjalista z zakresu prawa międzynarodowego ambasador Anton Korynewycz oraz zastępca szefa Biura Prezydenta Andrij Smyrnow.

Przeszkody prawne

W prawie międzynarodowym funkcjonuje zasada, zgodnie z którą „równy nie może sądzić równego”. W praktyce oznacza ona, że jedno państwo nie może sądzić drugiego (a także jego przedstawiciela). Pochodną tego stanu rzeczy są dwa rodzaje immunitetów przysługujące funkcjonariuszom publicznym. Pierwszy z nich – immunitet funkcjonalny państwa – wiąże się z działaniem oficjeli w jego imieniu. Obejmuje każdego z nich i chroni ich także po zakończeniu sprawowania funkcji, choć ogranicza się do czynności związanych z jej pełnieniem. Drugi immunitet – osobisty – przysługuje jedynie głowie państwa, szefowi rządu i ministrowi spraw zagranicznych (tzw. trojce). Chroni tylko przez okres urzędowania, a obejmuje wszystkie posunięcia danej osoby w tym czasie – zarówno oficjalne (związane z piastowaniem stanowiska), jak i prywatne. Po zakończeniu sprawowania urzędu sferę oficjalnych działań trojki dalej chroni immunitet funkcjonalny.

Aby osądzić Putina, Siergieja Ławrowa czy Michaiła Miszustina, należałoby zatem uchylić ich immunitety, co natrafia na znaczne trudności. Praktyką międzynarodową jest respektowanie tej instytucji prawnej przez sądy krajowe i międzynarodowe, a ich zniesienie może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jedną z nich wskazano w art. 27 ust. 2 Statutu Rzymskiego MTK, który stanowi, że immunitety i inne przywileje związane z pełnieniem funkcji publicznej danej osoby przewidziane przez prawo krajowe lub międzynarodowe nie stanowią przeszkody do wykonywania jurysdykcji MTK^[4]. Zapis ten pozwolił na wydanie nakazu aresztowania Putina dotyczącego odpowiedzialności za deportację ukraińskich dzieci z terenów okupowanych. Za podstawę prawną w tym zakresie służą jednostronne deklaracje o uznaniu właściwości MTK, które Kijów złożył 9 kwietnia 2014 r. i 8 września 2015 r. Jak jednak stwierdzono, jurysdykcja tego trybunału mogłaby objąć zbrodnię agresji Rosji na Ukrainę wyłącznie wtedy, gdyby oba kraje ratyfikowały Statut Rzymski MTK. Tak się nie stało.

Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ stworzyła projekt uregulowania sposobu funkcjonowania immunitetów przysługujących urzędnikom państwowym i chroniących ich przed jurysdykcją karną innego państwa. Przewidziano w nim, że immunitet funkcjonalny nie obowiązywałby w przypadku popełnienia niektórych zbrodni w świetle prawa międzynarodowego, lecz nie wymieniono wśród nich zbrodni agresji. Zwolennicy powołania trybunału postulowanego przez Ukrainę muszą więc wciąż szukać dla niego odpowiedniej formuły prawnej, której podstawę stanowiłby dotychczasowy dorobek sądownictwa międzynarodowego.

Precedensy

Problem immunitetów uwidacznia się w sytuacji, gdy kierownictwo państwa udało się postawić w stan oskarżenia. Mandat specjalnych trybunałów ds. zbrodni w byłej Jugosławii czy Rwandzie do sądzenia osób nietykalnych z punktu widzenia prawa wynikał wprost z decyzji Rady Bezpieczeństwa ONZ, która te przywileje uchyliła. W kontekście Rosji wydanie takowej jest w sposób oczywisty niemożliwe. Na potrzeby Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze o zniesieniu immunitetów zadecydowała Aliancka Wysoka Komisja, którą w owym czasie uważano za podmiot efektywnie zarządzający Niemcami, a zatem upoważniony do takiego kroku. W przypadku innych sądów – np. ds. Kosowa czy Kambodży – to same strony zobowiązały nie powoływać na immunitety międzynarodowe przysługujące władzom. Niewątpliwie FR takiej deklaracji nigdy nie złoży.

Istnieje tylko jeden precedens, który mógłby zostać wykorzystany w sprawie Ukrainy. Wiąże się on z Trybunałem Specjalnym dla Sierra Leone (TSL), który osądził prezydenta Liberii Charlesa Taylora, choć ten miał immunitety – zarówno osobisty, jak i funkcjonalny. Uchylono wówczas oba. Instytucja ta działała jednak na podstawie umowy między Sierra Leone a ONZ i z tego powodu uznano ją za „sąd międzynarodowy”, wyrażający opinię „całej społeczności międzynarodowej”. TSL stwierdził, że w takim wypadku immunitet osobisty nie znajduje zastosowania, gdyż – jego zdaniem – żadna zasada prawa nie wskazuje, że głowie państwa przysługuje on przed sądem międzynarodowym. Choć sądy krajowe nie mogą oskarżyć przywódcy innego państwa, to reguła ta nie dotyczy autorytetu sądu powołanego na podstawie porozumienia z ONZ.

Trybunał utworzony w taki sposób miałby zatem pewne oparcie w dotychczasowej praktyce, choć i tak byłoby ono niewielkie – stanowisko TSL pozostaje odosobnione i jest często krytykowane przez ekspertów^[5]. Pociągnięcie rosyjskiego kierownictwa do odpowiedzialności na gruncie obowiązującego prawa międzynarodowego stanowiłoby znaczący precedens. Dlatego Ukrainie zależy na tym, aby trybunał został utworzony pod egidą ONZ – tylko ten model znajduje jakiekolwiek umocowanie w praktyce, w przeciwieństwie do sądu hybrydowego.

Przeszkody polityczne

Jak już wspomniano, powołanie trybunału natrafia nie tylko na przeszkody prawne, lecz także na opór polityczny. Ze względu na precedensowy charakter takiego sądu niektóre państwa obawiają się skutków jego powstania dla własnych poczynań, gdyż w ten sposób również ich władze mogłoby zostać oskarżone o zbrodnie agresji. Dotyczy to m.in. USA, które niepokoją się, że kraje Globalnego Południa podniosłyby kwestię utworzenia podobnego organu, np. w sprawie inwazji na Irak^[6]. Istnieje ryzyko, że zarzucą one Zachodowi wybiórcze stosowanie sprawiedliwości – tylko wobec wybranych aktów agresji. W tym kontekście problem generuje także trwająca wojna Izraela z Gazą. Iran domaga się powołania specjalnego, podobnego do tego postulowanego przez Kijów, trybunału w celu osądzenia zbrodni agresji Izraela^[7]. Na to nie wyrażą jednak zgody najważniejsi sojusznicy Tel Awiwu (przede wszystkim Amerykanie). Wzmacnia to wrażenie selektywności sprawiedliwości międzynarodowej oraz sabotuje ukraińskie starania na rzecz uzyskania poparcia dla swojej inicjatywy wśród państw Globalnego Południa, sympatyzujących z Palestyńczykami.

Wśród dyplomatów i prawników formułuje się także opinia, że powstały trybunał mógłby utrudniać polityczne zakończenie konfliktu i negocjacje pokojowe – rosyjskiemu kierownictwu brakowałoby do nich motywacji, jeśli czekałby je sąd międzynarodowy^[8]. W ślad za tymi głosami niektóre państwa Zachodu wbrew deklaracjom tak naprawdę nie chcą utworzenia tej instytucji lub dążą do ograniczenia zakresu jej działalności (np. poprzez przyjęcie formy hybrydowej).

Argument dotyczący pertraktacji pokojowych częściowo osłabiła marcowa decyzja MTK o wydaniu nakazu aresztowania Putina. Na jej podstawie państwa strony Statutu Rzymskiego (123 kraje) są bezterminowo zobowiązane do przekazania MTK rosyjskiego prezydenta, jeśli znajdzie się on na terytorium przez nie kontrolowanym (również po utracie przez niego stanowiska). Już ten fakt utrudnia powrót do business as usual, nawet w przypadku zwycięstwa Rosji lub wypracowania jakiejś formy kompromisu między nią a Ukrainą. Sytuacja, w której prezydent państwa ma bardzo ograniczone możliwości poruszania się po świecie ze względu na postawione mu zarzuty o charakterze karnym, będzie w sposób oczywisty krępować dyplomację FR. Porozumienie z Putinem byłoby też trudne do uzasadnienia dla decydentów krajów zachodnich przed własnym elektoratem.

Sceptycy w kwestii powołania specjalnego trybunału^[9] wskazują także na problemy techniczne z tym związane oraz na sprawę jego finansowania – nie wiadomo, jaka grupa państw lub która organizacja międzynarodowa byłaby gotowa ponieść te koszty. Jest to rzeczywisty problem, gdyż 11 lat aktywności Specjalnego Trybunału dla Libanu utworzonego na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ pochłonęło co najmniej 970 mln dolarów^[10], a jego działalność zakończyła się porażką głównie wskutek braku wsparcia pieniężnego (sąd był finansowany w 49% przez Liban, a w pozostałym zakresie – przez dobrowolnych darczyńców). Prawnicy podnoszący ten argument zwracają też uwagę, że zapewnienie pomieszczeń czy znalezienie personelu zajmie prawdopodobnie kilka lat, a nie miesięcy – utworzenie TSL trwało dwa lata.

Środowisko prawnicze wyraża również liczne obawy związane z iluzorycznością – przynajmniej na obecnym etapie – szans na fizyczne oddanie w ręce trybunału liderów Rosji^[11]. Spadną one jeszcze bardziej, jeśli aktualny reżim w FR utrzyma się przy władzy przez kolejne lata. Ponadto nawet w przypadku jego zmiany wydaje się bardzo wątpliwe, aby nowy był skłonny wydać takiemu sądowi własnych obywateli. Jeśli władze chciałyby ich osądzić, to mogą to zrobić, korzystając z sądu krajowego, albo podjąć decyzję podpisaniu przez Rosję Statutu Rzymski i staniu się uczestnikiem MTK ze skutkiem wstecznym^[12]. Wówczas tworzenie specjalnego trybunału okazałoby się zbędne. Natomiast funkcjonowanie sądu, który nie jest w stanie w żaden sposób wymóc wykonania własnego orzeczenia, wysyłałoby bardzo negatywny przekaz i w gruncie rzeczy ośmieszałoby sądownictwo międzynarodowe.

Strona ukraińska nie ma jednak nic przeciwko osądzeniu Putina in absentia – liczy zapewne, że sam wyrok miałby wystarczającą doniosłość międzynarodową, aby przynieść pożądane rezultaty.

Stan działań na arenie międzynarodowej

Obecnie Kijów stara się akcentować konieczność utworzenia trybunału przy ONZ i zniechęcać do koncepcji trybunału hybrydowego, lecz jego poczynania nie spotykają się z uznaniem zachodnich partnerów. Wielka Brytania, Niemcy i USA (te ostatnie na dość niskim szczeblu) oficjalnie przekonują Ukrainę do modelu sądu umiędzynarodowionego.

Poparcie dla powołania specjalnego trybunału wyraziła w deklaracji z 4 marca 2022 r. grupa 40 prawników i uczonych^[13]. Pod dokumentem podpisali się m.in.: Philippe Sands (profesor Kolegium Uniwersyteckiego w Londynie), Nicolas Bratza (były przewodniczący Europejskiego Trybunału Praw Człowieka), Benjamin Ferencz (jeden z prokuratorów Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze) i Richard Goldstone (główny prokurator trybunału ds. badania zbrodni w byłej Jugosławii). Oficjalnie koncepcję tę poparły też Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Parlament Europejski, Zgromadzenie Parlamentarne OBWE i szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Od stycznia 2023 r. regularnie spotyka się także Core Group – wciąż rosnąca nieformalna grupa państw opracowująca formułę powołania trybunału i szczegóły jego funkcjonowania. Należy do niej 40 krajów (w tym wszyscy członkowie G7, niemal cała UE i kilka państw Ameryki Łacińskiej).

Moderowanie działalności tego gremium nie wyczerpuje jednak międzynarodowych starań Kijowa i jego sojuszników na rzecz powstania instytucji. Od dłuższego czasu trwają działania mające na celu dokumentowanie zbrodni popełnionych na terenie Ukrainy. Służy temu m.in. utworzony w czerwcu 2022 r. przez Polskę, Ukrainę i Litwę Joint Investigation Team (JIT, Wspólny Zespół Śledczy). Jest on platformą wymiany informacji między prokuratorami krajowymi, a do jego zadań należy prowadzenie śledztw w sprawach zbrodni przeciw ludzkości oraz innych przestępstw międzynarodowych. Do JIT-u dołączyło też kilka innych państw UE^[14] i MTK. Doszło również do podpisania porozumienia o współpracy zespołu z Departamentem Sprawiedliwości USA. Działalność JIT-u ma także wspierać Międzynarodowe Centrum Ścigania Zbrodni Agresji na Ukrainie (ICPA), które zaczęło działać 3 lipca 2023 r. w ramach Eurojustu – Europejskiej Agencji UE ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (koordynującej prokuratury państw UE). ICPA będzie z założenia platformą wymiany danych oraz zabezpieczania dowodów i ustalania wspólnej strategii ścigania zbrodni między prokuraturami. Von der Leyen nazwała utworzenie ICPA „pierwszym krokiem” do powstania trybunału. Warto zauważyć, że zakres tej agencji (zbrodnia agresji) jest węższy niż jurysdykcja JIT (zbrodnie przeciw ludzkości i zbrodnie międzynarodowe). Ma ona jednak kluczowe znaczenie dla utworzenia trybunału – zebrane materiały zdecydowanie ułatwią proces osądzania zbrodni agresji, gdyż zrzucą z jego prokuratorów część ciężaru zbierania dowodów.

Czy polityka wygra ze sprawiedliwością?

Na drodze do szybkiego powołania trybunału stoi wiele przeszkód, lecz nie oznacza to, że utworzenie go jeszcze w trakcie wojny jest skazane na porażkę. Zależy ono w dużej mierze od zmiany woli politycznej zaangażowanych w nią państw i od rozwoju sytuacji na froncie – przechylenie się szali zwycięstwa na stronę Ukrainy przyczyniłoby się do wzrostu znaczenia argumentacji na rzecz jej postulatu. Za sukcesem w jego realizacji przemawiają trwające już negocjacje na temat konkretnej i pożądanej formuły prawnej ustanowienia trybunału na podstawie porozumienia z ONZ, do której należy przekonać partnerów. Na korzyść Kijowa w tym zakresie działa także wydany przez MTK nakaz aresztowania Putina, wykluczający łatwy powrót do business as usual.

Problem tkwi jednak w tym, że mocne argumenty prawne przeciwko utworzeniu trybunału stanowią wygodny powód dla stawiania oporu politycznego. Wynik wojny pozostaje nieznany, więc nie wszystkie kraje chcą narażać się na dodatkowe utrudnienia w czasie potencjalnych negocjacji z Rosją. Część członków Core Group może również obawiać się, że powołanie sądu o precedensowym charakterze stanie się podstawą do zainicjowania podobnych instytucji dla ich kierownictwa. Z tego może wynikać dość powolne tempo działań czy też preferencja niektórych partnerów Kijowa do utworzenia trybunału umiędzynarodowionego, który nie miałby legitymacji do osądzenia rosyjskiej trojki. W tym kontekście można także rozważać rolę ICPA – jego aktywność będzie miała znaczenie wyłącznie wtedy, gdy sąd ad hoc powstanie. Na razie pozostaje zaś listkiem figowym dla realnych posunięć.

Powołanie sądu miałoby jednak niebagatelny wpływ na system bezpieczeństwa międzynarodowego. Pokazałoby, że nawet członek Rady Bezpieczeństwa ONZ nie jest całkowicie wolny od odpowiedzialności za zbrodnie w rozumieniu prawa międzynarodowego. Może też stanowić bodziec dla reformy MTK oraz wzmocnienia jego legitymacji do badania zbrodni agresji, choć być może właśnie to ta perspektywa budzi największe obawy wśród potencjalnych partnerów Ukrainy oraz osłabia szanse na utworzenie trybunału.