Ambiwalentni sąsiedzi UE. Bruksela wobec Kaukazu Południowego

W toku mijających kadencji Komisji Europejskiej (KE) oraz przewodniczącego Rady Europejskiej – kończą się w 2024 r. – UE bezprecedensowo zwiększyła swą aktywność na Kaukazie Południowym. Zaangażowała się w wewnątrzpolityczne spory w Gruzji, podjęła mediację pomiędzy Armenią a Azerbejdżanem i zacieśniła relacje gospodarcze z Baku, rozwijając różne projekty transportowe. Jej aktywizacja była z jednej strony odpowiedzią na dynamikę procesów w regionie i wokół niego. Z drugiej – podejmowane działania wpisują się w strategiczny cel unijnej polityki w postaci wzmocnienia państw byłego ZSRR i rozszerzenia strefy stabilności we własnym sąsiedztwie. Dużą rolę w aktywizacji UE odegrał szef Rady Europejskiej Charles Michel, który osobiście uczestniczył w wielu inicjatywach. Jakościowo nowy etap obecności Unii w regionie zapoczątkowało przyznanie Gruzji statusu kandydata do wspólnoty – choć szybka akcesja tego kraju wydaje się aktualnie skrajnie mało prawdopodobna.

Wzmocnienie pozycji UE na Kaukazie Południowym może się okazać tymczasowe. Gruzja – mimo deklarowanej przez władze i podzielanej przez społeczeństwo proeuropejskości – kontynuuje dryf w kierunku Rosji. Kluczowy wpływ na dynamikę procesów integracyjnych tego państwa z Unią będzie miał sposób przeprowadzenia jesiennych wyborów parlamentarnych. Negocjacje pomiędzy Armenią a Azerbejdżanem wytraciły impet i nie można wykluczyć kolejnej wojny. Korzystny dla Rosji przebieg inwazji na Ukrainę zwiększyłby presję Moskwy także na Kaukaz. Wreszcie – zbliżają się wybory do Parlamentu Europejskiego i niewykluczone, że nowi decydenci nie będą aż tak otwarci na region jak dotychczasowi.

Stabilność, węglowodory, instytucjonalizacja współpracy

W ostatnich dekadach państwa i struktury Zachodu, w tym UE – która sama również ewoluowała – angażowały się na Kaukazie Południowym ze zmienną intensywnością. Pierwszy etap ich aktywności przypadł na okres po rozpadzie ZSRR. Zgodnie z ówczesną atmosferą „końca historii” i wiary w ostateczny triumf liberalnej demokracji motywowała je – na poziomie deklaratywnym – chęć poszerzenia strefy stabilności. W rzeczywistości nie mniejszą rolę odgrywała perspektywa dostępu do kaspijskich surowców energetycznych (ich zasoby były wtedy przeszacowane). Ucieleśnieniem tamtego kursu stał się uruchomiony w 1993 r. unijny program TRACECA^[1]. Osiągnięcie celów gospodarczych w postaci skutecznej realizacji równoleżnikowych przedsięwzięć infrastrukturalnych (ropo- i gazociągów) mimo trwającego konfliktu^[2] oraz rozwijający się w państwach Kaukazu Południowego autorytaryzm osłabiły zainteresowanie Zachodu tą częścią świata.

Zachodnie stolice i instytucje ponownie zaktywizowały politykę wobec niej po rewolucji róż, w wyniku której do władzy w Gruzji na przełomie 2003 i 2004 r. doszedł radykalnie reformatorski i prozachodni obóz Micheila Saakaszwilego. Państwa Kaukazu Południowego zostały wówczas objęte unijną Europejską Polityką Sąsiedztwa, a w 2009 r., po wojnie rosyjsko-gruzińskiej – Partnerstwem Wschodnim, adresowanym do nich oraz do Białorusi, Mołdawii i Ukrainy. Z oferowanego w ramach inicjatywy instrumentarium w pełni skorzystała w regionie jednak wyłącznie Gruzja, która w 2014 r. zawarła z UE umowę stowarzyszeniową wraz z porozumieniem o pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu (AA/DCFTA, weszła w życie w 2016 r.). Z jednej strony otworzyło to perspektywę stopniowej integracji gospodarczej, lecz z drugiej – wyczerpywało główne „instytucjonalne” cele Partnerstwa, które nie zapewniało perspektywy członkostwa. W tej sytuacji UE nie miała już zatem dla Tbilisi ani wyrazistej marchewki, ani kija – zwłaszcza po 2017 r., gdy zniosła dla obywateli Gruzji krótkoterminowe wizy do strefy Schengen^[3]. Kurs rządzącego od 2012 r. Gruzińskiego Marzenia (GM) z czasem zaczął się rozchodzić z unijnym. Bruksela zwracała m.in. uwagę na wyhamowanie reform, przypadki łamania praw człowieka i nieprawidłowości wyborcze^[4].

Z kolei Armenia pod naciskiem Federacji Rosyjskiej (FR) jeszcze w 2013 r. zrezygnowała z umowy stowarzyszeniowej z UE i wstąpiła do Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej (w 2017 r. zawarła z Unią ramową umowę o partnerstwie^[5]). Również Azerbejdżan nie był zainteresowany umową tego typu oraz DCFTA z UE i w 2017 r. rozpoczął z nią negocjacje w sprawie porozumienia o partnerstwie i współpracy^[6]. Trwają one do dzisiaj – na razie obowiązuje poprzednie porozumienie, które weszło w życie w 1999 r. i było dostosowane do ówczesnego stanu stosunków dwustronnych (umowy o stowarzyszeniu wraz z DCFTA wiążą poszczególne kraje z Unią silniej od tych o partnerstwie – zakładają m.in. dostosowanie ich ustawodawstwa w dziedzinie handlu do unijnego). W tej sytuacji relacje wspólnoty z państwami Kaukazu Południowego znów zaczęły ulegać rozluźnieniu.

Mediacja pomiędzy Baku a Erywaniem

Obecną fazę aktywizacji UE – i szerzej: Zachodu (kaukaskie inicjatywy Unii konsekwentnie wspiera Waszyngton) – zapoczątkowały wydarzenia w regionie: ostry konflikt w Gruzji oraz wznowienie walk pomiędzy siłami ormiańskimi i azerbejdżańskimi wokół Górskiego Karabachu, których kulminacją stała się druga wojna karabaska (jesień 2020 r.). W odpowiedzi osobiście zaangażowany w sprawy kaukaskie przewodniczący Michel wystąpił z kilkoma inicjatywami.

Chronologicznie pierwsza odnosiła się do Gruzji, mającej dla UE szczególne znaczenie jako kraj najbardziej zaawansowany w procesach integracji europejskiej. Tamtejsza opozycja nie uznała wyników wyborów z jesieni 2020 r., w których trzecie z rzędu zwycięstwo odniosło GM, i odmówiła przyjęcia mandatów^[7]. Wysiłki Michela, wspieranego przez powołanego ad hoc wysłannika ds. gruzińskiego kryzysu, doprowadziły do zawarcia wiosną 2021 r. umowy pomiędzy partią rządzącą a siłami opozycji, co doraźnie uspokoiło nastroje (po kilku miesiącach GM wycofało się z tego porozumienia). Władze w Tbilisi, świadome prozachodniego nastawienia społeczeństwa^[8] oraz w trosce o swój wizerunek w zachodnich stolicach, zgodziły się na unijną mediację. Poza tym integracja europejska była i wciąż pozostaje głównym deklarowanym priorytetem ich polityki zagranicznej. Jeszcze w maju 2021 r. Gruzja, Ukraina i Mołdawia powołały trio stowarzyszeniowe w celu pogłębiania współpracy na drodze do akcesji^[9].

Na przełomie 2021 i 2022 r. UE zainicjowała brukselski format rozmów pomiędzy Armenią a Azerbejdżanem i w krótkim czasie wyrosła na głównego brokera w procesie pokojowym pomiędzy nimi. Ta nowa w ponad trzydziestoletniej historii konfliktu sytuacja była przejawem ambicji Unii, aby współtworzyć regionalną architekturę bezpieczeństwa. Od początku lat 90. jego uregulowaniem zajmowała się Grupa Mińska OBWE. Kierowały nią Francja, Stany Zjednoczone i Rosja, ale główną rolę odgrywała ta ostatnia. Po drugiej wojnie karabaskiej, zakończonej po mediacji Władimira Putina, Grupa w praktyce zawiesiła działalność, a Moskwa została de facto jedynym pośrednikiem pomiędzy skonfliktowanymi stronami. Z biegiem czasu okazało się jednak, że wskutek zaangażowania w inwazję na Ukrainę nie chce bądź nie potrafi doprowadzić do postępu w negocjacjach.

Między grudniem 2021 a lipcem 2023 r. premier Armenii Nikol Paszynian i prezydent Azerbejdżanu Ilham Alijew sześciokrotnie spotkali się w Brukseli z udziałem przewodniczącego Michela. Uzgodniono wówczas szereg szczegółowych kwestii dotyczących m.in. zasad delimitacji wspólnej granicy. Ponadto przywódcy ci odbyli dwa spotkania w Pradze i Kiszyniowie w ramach szczytów Europejskiej Wspólnoty Politycznej. W obu oprócz Michela uczestniczył prezydent Emmanuel Macron, a w drugim – dodatkowo kanclerz Olaf Scholz. Jak się wydaje, miał on „zrównoważyć” Macrona, któremu Azerbejdżan zarzuca stronniczość. Jawnie proormiańska polityka Paryża – oddziałująca według Baku na nastawienie całej UE – stała się przyczyną odwołania kilku spotkań pod egidą unijną jesienią 2023 r. i – w rezultacie – impasu w formacie brukselskim. Niemniej wpływ na taki obrót spraw miały także azerbejdżańska operacja militarna i zajęcie ostatniej kontrolowanej przez siły ormiańskie części Górskiego Karabachu, skutkujące exodusem ludności ormiańskiej^[10].

Niezależnie od tych okoliczności patronat zachodni nad procesem pokojowym (do rozmów szefów dyplomacji Armenii i Azerbejdżanu doszło też kilkakrotnie w USA, a pod koniec lutego 2024 r. w Berlinie) wydaje się bardziej perspektywiczny niż rosyjski: Moskwa również organizuje spotkania stron, lecz nie przynoszą one konkretnych ustaleń^[11]. Wiele wskazuje na to, że to pod egidą Unii toczyły się negocjacje, w wyniku których osiągnięto porozumienie co do pierwszych kroków mających budować wzajemne zaufanie – poinformowały o tym 7 grudnia 2023 r. kancelarie premiera Paszyniana i prezydenta Alijewa^[12]. W spotkaniu obu liderów przy okazji Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa w lutym 2024 r. wziął udział kanclerz Scholz.

Bezprecedensowym krokiem UE potwierdzającym jej ambicje, a zarazem silną reakcją na destabilizację jej sąsiedztwa było skierowanie do Armenii (na granicę z Azerbejdżanem) jesienią 2022 r. dwumiesięcznej misji obserwacyjnej, utworzonej niemal ad hoc na bazie EUMM w Gruzji^[13], działającej od czasu wojny rosyjsko-gruzińskiej. Powodem było gwałtowne zaostrzenie sytuacji, w którego następstwie w połowie września doszło do kilkudniowych walk pomiędzy sąsiadami (po obu stronach zginęło w sumie prawie 200 żołnierzy, a siły azerbejdżańskie miały zająć 10 km² terytorium Armenii). Była to pierwsza taka misja UE w kraju członkowskim kontrolowanej przez Moskwę Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym. Jej powołanie skrytykowały zarówno Rosja (jej zdaniem obecność Unii w regionie mogła generować dodatkowe napięcia), jak i Azerbejdżan (według którego usztywnia to stanowisko Erywania). Tę krótkotrwałą misję zastąpiła dwuletnia (z możliwością przedłużenia mandatu), która rozpoczęła działalność w lutym 2023 r.^[14] Mimo niechęci Baku łagodzi ona napięcia i podnosi polityczne koszty ewentualnego ataku Azerbejdżanu na Armenię. Z przecieków prasowych wynika, że w UE rozważa się powołanie kolejnej misji – Frontexu (miałaby zostać rozlokowana wzdłuż granicy z Iranem, w okolicach planowanej drogi z zasadniczego Azerbejdżanu do Nachiczewanu).

Ukraiński gamechanger i gra o Gruzję

Dyskusje o wysłaniu misji Frontexu oraz fakt, że w UE podnoszony jest również – na razie wyłącznie hipotetycznie – temat przekazania Armenii nieśmiercionośnego sprzętu wojskowego w ramach EPF^[15], pokazują skalę zmian, jakie zaszły w otoczeniu regionu. Niezależnie od tego należy odnotować coraz mocniej artykułowany prozachodni zwrot Erywania i jego narastający konflikt z Moskwą^[16]. Na kierunku południowokaukaskim najbardziej spektakularną polityczną reakcją Unii na agresywne działania Rosji stało się jednak przyznanie Gruzji 14 grudnia 2023 r. statusu kraju kandydującego do UE.

Wstępnie tamtejsze władze planowały złożyć wniosek o członkostwo w 2024 r., ale gdy po wybuchu wojny na taki krok zdecydowały się Kijów i Kiszyniów, Tbilisi dołączyło do partnerów z tria stowarzyszeniowego. Na szczycie Rady Europejskiej 23 czerwca 2022 r. status kandydacki przyznano tylko Mołdawii i Ukrainie, zaś Gruzja otrzymała tzw. perspektywę europejską. Bruksela uzależniła przyznanie jej statusu od wypełniania rekomendacji w dwunastu obszarach. Obejmowały one zarówno cele konkretne (np. wybór niezależnego ombudsmana), jak i bardzo ogólne (np. „zapewnienie współpracy sił politycznych i politycznej depolaryzacji”), w odniesieniu do których ocena postępów miała charakter uznaniowy.

W raporcie przedstawionym państwom członkowskim w czerwcu 2023 r. KE uznała, że Tbilisi całkowicie wypełniło tylko trzy rekomendacje, częściowo – siedem, a w minimalnym stopniu – jedną. W zakresie wdrożenia pluralizmu w mediach nie odnotowano natomiast postępu^[17]. Mimo zastrzeżeń Komisja w listopadzie 2023 r. zarekomendowała Radzie UE przyznanie Gruzji statusu kandydata, w czym z pewnością pomogło jej rozpatrywanie wniosku w „pakiecie” z dwoma innymi państwami (jednocześnie rozpoczęto negocjacje akcesyjne z Mołdawią i Ukrainą). Bruksela doceniła także wieloletnie wysiłki tego kraju na drodze do integracji z Zachodem oraz proeuropejskie nastawienie zdecydowanej większości społeczeństwa. Był to też pozytywny sygnał pod adresem Armenii, coraz wyraźniej artykułującej swoje aspiracje europejskie. Decyzja Unii miała jednak przede wszystkim znaczenie strategiczne. UE zachowała się proaktywnie, wciągając region we własną orbitę i symbolicznie zbliżając go do siebie. Zarazem przyznanie Gruzji statusu kandydackiego do niczego Brukseli nie zobowiązuje – to starający się ma dowieść, że podąża drogą ku akcesji^[18]. Najbliższy, a przy tym niezwykle istotny sprawdzian, jaki czeka Tbilisi, wiąże się z przeprowadzeniem zgodnie ze standardami OBWE zaplanowanych na 26 października 2024 r. wyborów parlamentarnych.

Atak Rosji na Ukrainę i ograniczanie kontaktów Zachodu z agresorem zwiększyły znaczenie gospodarcze krajów Kaukazu Południowego dla UE, co z kolei poszerza ich pole manewru. W myśl memorandum z lipca 2022 r., zawartego przez prezydenta Alijewa i przewodniczącą KE Ursulę von der Leyen, w 2027 r. Azerbejdżan ma wyeksportować do Unii 20 mld m³ gazu (w 2021 r. było to 8,2 mld m³). Nie ma więc wprawdzie mowy o ilościach odgrywających istotniejszą rolę w skali całej UE, niemniej takie wolumeny liczą się na małych rynkach państw Bałkanów i Europy Środkowej, dokąd przede wszystkim trafia ten surowiec.

Warto też odnotować memorandum o współpracy pomiędzy azerbejdżańskim koncernem SOCAR i operatorami sieci przesyłowych z Bułgarii, Rumunii, Węgier i Słowacji przy realizacji projektu korytarza gazowego Solidarity Ring (STRING), zakładającego rozbudowę transgranicznej infrastruktury przesyłowej. Dokument podpisano w kwietniu 2023 r.^[19] Jeszcze w grudniu 2022 r. prezydent Azerbejdżanu i premierzy Gruzji, Węgier i Rumunii zawarli umowę o partnerstwie strategicznym w zakresie rozwoju i transportu zielonej energii, przewidującą m.in. budowę podmorskiej linii elektroenergetycznej o przepustowości 1 GW^[20]. Inicjatywy te, wpisujące się w unijną strategię Global Gateway, wzmacniają znaczenie Korytarza Środkowego (Middle Corridor) – szlaku transportowo-komunikacyjnego biegnącego z Chin przez Azję Centralną, Morze Kaspijskie i Kaukaz Południowy (Azerbejdżan i Gruzję) do Turcji i Europy, czyli pokrywającego się w dużym stopniu z projektem TRACECA. Nie zastąpi on wprawdzie transportu morskiego i na skutek tzw. wąskich gardeł pozostanie trasą niszową, niemniej dla niektórych gałęzi gospodarki i na niektórych odcinkach może być opcją alternatywną względem wiodącego przez Rosję Korytarza Północnego^[21].

Jednocześnie obserwowany po inwazji FR na Ukrainę skokowy wzrost eksportu z państw UE do krajów Kaukazu Południowego i Azji Centralnej (zwłaszcza Armenii oraz Kazachstanu i Kirgistanu) wiąże się po części z omijaniem sankcji nałożonych na agresora (równocześnie zwiększa się eksport z tych państw do Rosji^[22]). Szersze omówienie tego zagadnienia wykracza jednak poza ramy niniejszego komentarza.

Konkluzje

Inicjatywy polityczne i gospodarcze podejmowane przez Unię na kierunku południowokaukaskim w ciągu ostatnich dwóch–trzech lat z jednej strony wpisywały się w jej strategię stabilizacji sąsiedztwa czy rozwoju szlaków transportowych, a z drugiej cechowała je doraźność: stanowiły reakcję na dynamikę wydarzeń w poszczególnych krajach regionu, a po 24 lutego 2022 r. – próbę minimalizacji kosztów objęcia Rosji i Białorusi sankcjami oraz wzmocnienia otaczającego FR bufora państw otwartych na bliższą współpracę z Zachodem. Unii chodziło zatem – podobnie jak w latach 90. – o rozszerzenie strefy (względnej) stabilności i bezpieczeństwa w swoim sąsiedztwie.

Wypracowanie wobec Kaukazu Południowego – regionu istotnego dla UE – szczegółowej i długofalowej strategii rozpisanej na konkretne działania wydaje się trudne z uwagi na to, że nie leży on w tak bezpośredniej jej bliskości jak np. Bałkany oraz że obserwowane tam procesy charakteryzują się bardzo dużą zmiennością. Ponadto pomiędzy ważnymi państwami członkowskimi występują liczne różnice zdań, m.in. na temat stosunku do Turcji. Francja stara się ograniczyć wpływy Ankary na Kaukazie Południowym (i demonstracyjnie wspiera Armenię), co nie tylko jest nie do przyjęcia dla Azerbejdżanu, lecz także budzi wątpliwości choćby Niemiec, a poza Unią – Wielkiej Brytanii.

U progu wiosny 2024 r. pozycja UE w tej części świata wydaje się – i instytucjonalnie jest – silniejsza niż przed agresją Rosji na Ukrainę czy na początku kadencji aktualnych władz. Do aktywów Unii należy zaliczyć fakt, że w regionie tym leży kraj kandydujący (Gruzja), obecność unijnej misji obserwacyjnej (Armenia) czy rosnące obroty z Azerbejdżanem, dla którego UE to największy partner handlowy^[23].

Unia ponosi jednak również porażki – np. nie potrafi zahamować dryfu Gruzji w stronę Rosji (ostentacyjnie prorosyjskim gestem Tbilisi było wznowienie połączeń lotniczych do/z FR w maju 2023 r.^[24]) ani znaleźć sposobu na ocieplenie relacji politycznych z Azerbejdżanem (o niechęci Baku do zachodnich instytucji świadczy wydalenie misji amerykańskiej agencji rozwojowej USAID w listopadzie 2023 r.). Trzeba przy tym pamiętać, że mimo relatywnej bliskości geograficznej i silnych związków z Europą żadne z państw Kaukazu Południowego nie graniczy z UE, natomiast dwa z nich – Gruzja i Azerbejdżan – sąsiadują z Rosją, a w trzecim – Armenii – posiada ona bazę wojskową i liczne aktywa w strategicznych sektorach gospodarki. Dodatkowo wszystkie trzy graniczą z Turcją. Okoliczności te wymuszają na tych krajach prowadzenie zniuansowanej polityki zagranicznej.

Region zyskał na znaczeniu po wybuchu pełnoskalowej wojny rosyjsko-ukraińskiej. Dla Zachodu, w tym Unii, stał się jednym z konkurencyjnych wobec FR źródeł surowców (Azerbejdżan) i omijającym ją szlakiem transportowo-komunikacyjnym (inicjatywy wokół Korytarza Środkowego), a dla Moskwy – jednym z „okien na świat” i istotnym ogniwem w systemie omijania sankcji. Dał też schronienie Rosjanom uciekającym przed mobilizacją.

Państwa Kaukazu Południowego traktują z kolei Unię jako ważnego, ale nie jedynego partnera zewnętrznego. Stosunki z nią podnoszą ich rangę względem innych graczy, lecz zbliżenie to nie musi oznaczać osłabienia relacji z Rosją, przynajmniej w niektórych dziedzinach.

Gruzja próbuje zjeść ciastko i mieć ciastko^[25]. Nie rezygnując z integracji z UE – i demonstrując wierność euroatlantyckiemu wektorowi swojej polityki (Irakli Kobachidze, który 8 lutego 2024 r. objął urząd premiera, w pierwszą zagraniczną podróż udał się do Brukseli) – jednocześnie czerpie korzyści z handlu z Rosją (mimo zerwania z nią stosunków dyplomatycznych po wojnie z 2008 r.). Czystość intencji władz przetestują wspomniane jesienne wybory parlamentarne – im bardziej będą one odbiegały od standardów OBWE, tym bardziej problematyczna stanie się europejska integracja państwa.

Azerbejdżan oddala się politycznie od Brukseli i przeciąga rozmowy z nią na temat nowego porozumienia o partnerstwie i współpracy, a zarazem zacieśnia więzi gospodarcze z UE. Stara się też dystansować względem Moskwy, ale fakt, że nie wywiązuje się ona z sojuszniczych zobowiązań wobec Armenii (nie reagowała na azerbejdżańskie ataki na cele na terytorium tego państwa), wykorzystuje do nacisków na Erywań.

Armenia wysyła coraz mocniejsze sygnały o gotowości do przeorientowania polityki zagranicznej z formalnie prorosyjskiej na prozachodnią – Unia zaś wydaje się otwarta na takie deklaracje (przykładem bardzo szybka organizacja misji obserwacyjnych). Nie wiadomo jednak, czy skala uzależnienia Erywania od Moskwy umożliwi taką reorientację w krótkiej perspektywie czasowej i czy UE byłaby gotowa wspierać obronę Armenii przed Rosją nawet w tak niewielkim stopniu, w jakim aktualnie wspomaga ją względem Azerbejdżanu.

Wzmocnienie obecności UE na Kaukazie Południowym wymaga dalszych proaktywnych działań (zwłaszcza w zakresie konfliktu armeńsko-azerbejdżańskiego) oraz elastyczności i zdolności do realizacji posunięć nieszablonowych, np. w odniesieniu do europejskich aspiracji Armenii, wciąż należącej do postsowieckich formatów integracyjnych. Istotne wydaje się także skierowanie oferty pod adresem Azerbejdżanu w postaci np. pomocy w pokonfliktowej odbudowie leżących wokół Górskiego Karabachu ziem przejętych od Ormian. Duże znaczenie w kontekście stojących przed Unią wyzwań może mieć obsada jej najwyższych stanowisk po czerwcowych wyborach do Parlamentu Europejskiego – jak bowiem pokazał przykład zainteresowanego Kaukazem przewodniczącego Michela, wiele zależy od ich osobistego zaangażowania.