Szczyt w Waszyngtonie – jubileusz Sojuszu w cieniu wojny

Na szczycie NATO w Waszyngtonie w dniach 9–11 lipca dominowały trzy tematy: wzmacnianie sojuszniczego odstraszania i obrony, pomoc Ukrainie oraz współpraca z partnerami z obszaru Indo-Pacyfiku. Sojusz kontynuuje adaptację struktur dowodzenia i proces generowania sił do wykonania nowych regionalnych planów obronnych. Najważniejsze z podjętych decyzji dotyczą wsparcia dla Kijowa. Choć nadal nie otrzymał on zaproszenia do Sojuszu, to ścieżkę ukraińskiej integracji z NATO określono mianem „nieodwracalnej”.

Postanowienia szczytu związane z nową rolą Sojuszu we wspieraniu Ukrainy mają stanowić „most” do jej członkostwa w organizacji. Obejmują one m.in. przejęcie przez NATO zadań koordynacji pomocy wojskowej i szkolenia sił ukraińskich oraz zobowiązanie do długofalowego wsparcia finansowego Kijowa o wartości minimum 40 mld euro rocznie. W deklaracji szczytu sojusznicy zaostrzyli – w porównaniu z poprzednimi dokumentami – język sformułowań wobec ChRL. Określono ją mianem kluczowego państwa wspomagającego Rosję w wojnie przeciw Ukrainie.

Jubileuszowy – przypadający w 75-lecie powstania NATO – szczyt Sojuszu w Waszyngtonie różnił się od poprzedniego – wileńskiego – oprawą i kontekstem politycznym. W ramach programu i wydarzeń towarzyszących miały miejsce liczne symboliczne uroczystości, w tym w Audytorium Mellona, gdzie w 1949 r. podpisano Traktat Północnoatlantycki. Tegoroczne spotkanie było też pierwszym, w którym uczestniczyło 32 członków (po akcesji Szwecji), i ostatnim, w którym Jens Stoltenberg brał udział jako sekretarz generalny – od października jego obowiązki przejmie były premier Holandii Mark Rutte.

Kontekst polityczny szczytu wyznaczały przede wszystkim niedawne wybory w krajach członkowskich w Europie. O ile nowi premierzy Wielkiej Brytanii i Holandii potwierdzili ciągłość polityki tych państw w NATO, o tyle wyniki wyborów parlamentarnych we Francji rodzą pytania o wiarygodność dotychczasowej linii Emmanuela Macrona. Ponadto nad całym spotkaniem unosił się cień byłego prezydenta Stanów Zjednoczonych Donalda Trumpa, którego krytyczne poglądy na temat zobowiązań sojuszniczych USA wywołują obawy u europejskich sojuszników – zwłaszcza w sytuacji gdy jego szanse na listopadowe zwycięstwo wydają się realne.

Obrona i odstraszanie: główne zadanie w procesie transformacji

W zakresie sojuszniczej obrony i odstraszania szczyt NATO w Waszyngtonie stanowił przegląd implementacji decyzji podjętych w poprzednich latach. Nie przyniósł on przełomowych postanowień dotyczących obrony zbiorowej. Kluczowe decyzje w tej dziedzinie zapadły na spotkaniach w Madrycie (2022)^[1] i Wilnie (2023)^[2] – jako konsekwencja przyjęcia przez organizację nowej koncepcji w zakresie sojuszniczej obrony i odstraszania (Concept for Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area) jeszcze w 2020 r. oraz uznania Rosji za najważniejsze źródło bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa Sojuszu w Koncepcji strategicznej NATO z 2022 r.

W latach 2022–2023 sojusznicy rozpoczęli proces transformacji i modernizacji wojsk w ramach tworzenia tzw. nowego modelu sił NATO, a także zaakceptowali trzy regionalne plany obronne, obejmujące Europę Północną, Europę Środkową i Europę Południową. Stała za tym zmiana sposobu myślenia o odstraszaniu Rosji i o obronie wschodniej flanki – środek ciężkości przeniesiono z demonstrowania zdolności do wyparcia sił rosyjskich z terytorium państw członkowskich na dążenie do uniemożliwienia Rosjanom wtargnięcia na obszar Sojuszu.

Spotkanie NATO w USA należy interpretować jako pierwszy przystanek na drodze do wdrożenia nowego modelu sił i planów obronnych, pozwalający liderom dokonać przeglądu dotychczasowych działań i diagnozy braków. W deklaracji szczytu^[3] wyliczono obszary, w których powinna przebiegać dalsza modernizacja systemu obrony zbiorowej Sojuszu: generacja niezbędnych sił, zdolności, środków i infrastruktury do nowych planów obronnych; częstsze organizowanie dużych ćwiczeń wojskowych; zwiększanie zdolności w zakresie produkcji zbrojeniowej; inwestycje w system kontroli i dowodzenia; rozwój logistyki i mobilności wojskowej; wzmacnianie wysuniętych sił na wschodniej flance; przyśpieszenie włączenia domeny kosmicznej do planowania, ćwiczeń i operacji; utworzenie Zintegrowanego Centrum Obrony Cybernetycznej NATO; poprawa ochrony podmorskiej infrastruktury krytycznej; inwestycje w obronę przed bronią masowego rażenia; dalszy rozwój interoperacyjności. Warto też odnotować, że na kolejny szczyt w Hadze mają zostać przygotowane „rekomendacje ws. strategicznego podejścia NATO do Rosji”.

W związku z wprowadzeniem regionalnych planów obronnych oraz rozszerzeniem Sojuszu o Szwecję i Finlandię adaptacji podlega Struktura Sił i Dowodzenia NATO na północno-wschodniej flance. W ramach regionalnego planu obronnego obejmującego Europę Północną Szwecja i Finlandia wraz z pozostałymi krajami nordyckimi zostaną podporządkowane sojuszniczemu dowództwu (JFC) w Norfolk w USA. Z kolei państwa bałtyckie oraz Polska, państwa Europy Środkowej i Niemcy podlegają sojuszniczemu dowództwu w Brunssum w Holandii. Trwają rozmowy na temat wyznaczenia obszarów w basenie Morza Bałtyckiego, za które odpowiadać będzie każde z tych dowództw.

Na poziomie operacyjnym w Finlandii powstanie wielonarodowe dowództwo szczebla korpusu dla operacji lądowych na północnej flance (analogiczne do dowództwa Wielonarodowego Korpusu Północ-Wschód w Szczecinie) oraz rozmieszczone zostaną wysunięte siły NATO (Forward Land Forces, FLF) odpowiadające obecności sojuszniczej w państwach bałtyckich i Polsce^[4]. Planuje się również utworzenia dowództwa komponentu morskiego, za które rotacyjną odpowiedzialność przejmą Polska, Niemcy i Szwecja. Jego zadaniem będzie dowodzenie siłami morskimi na Bałtyku.

Szczyt w Waszyngtonie był też okazją do przeglądu zaawansowania nowego modelu sił NATO, które mają liczyć ponad 800 tys. żołnierzy na trzech poziomach gotowości – do 10 dni (ponad 100 tys.), do 30 dni (ok. 200 tys.) i do 180 dni (co najmniej 500 tys.). Mają one być przygotowane do prowadzenia operacji na lądzie i morzu, w powietrzu i kosmosie, a także w cyberprzestrzeni. Pierwszy poziom gotowości obejmuje m.in. siły państw północno-wschodniej flanki i dyslokowane tam oddziały zachodnich sojuszników. W ramach poziomu drugiego funkcjonują m.in. większe związki taktyczne na szczeblu dywizji i korpusów, zdolne do szybkiego rozmieszczenia w regionie konfliktu. Na spotkaniu w USA zadeklarowano gotowość 500 tys. żołnierzy, ale nie podano zaszeregowania ich do poszczególnych poziomów modelu^[5]. Dodatkowo 1 lipca NATO aktywowało nowe siły szybkiego reagowania (Allied Reaction Force, ARF), których komponenty zapewniane będą rotacyjnie przez największe państwa członkowskie. Wyzwanie dla Sojuszu przyniesie kontrola rzeczywistego wyposażenia, ukompletowania i gotowości poszczególnych oddziałów, jako że nie przechodzą one procesu certyfikacji (z wyjątkiem ARF). Bez organizacji ćwiczeń i inspekcji w tym zakresie NATO będzie nadal polegało wyłącznie na deklaracjach sojuszników^[6].

W Waszyngtonie potwierdzono również włączenie amerykańskiej bazy w Redzikowie w natowski system obrony antybalistycznej (BMD). Ważnym sygnałem wzmacniania odstraszania była amerykańsko-niemiecka deklaracja o czasowym rozmieszczaniu zdolności rakietowych dalekiego zasięgu USA w RFN od 2026 r. W przyszłości mają tam być dyslokowane amerykańskie pociski SM-6, Tomahawk i hipersoniczne.

Rok 2024 to ważna cezura w dziedzinie wydatków obronnych członków NATO, gdyż dekadę temu w Newport zobowiązali się oni do zwiększania nakładów na ten cel w kierunku 2% PKB na przestrzeni dekady. W tym roku wytyczne te wypełniło 23 sojuszników (zob. Aneks)^[7]. Największe państwa, które ich nie zrealizowały, to: Kanada (1,37%), Włochy (1,49%), Hiszpania (1,28%) i Belgia (1,3%). Niepokoją zwłaszcza nieadekwatne do wyzwań środki przeznaczane na obronność przez Kanadę, będącą w trakcie rozbudowy natowskich sił na Łotwie do brygady. Ponadto niektórzy sojusznicy (np. Dania i Norwegia) wypełnili zobowiązanie z Newport na ostatnią chwilę poprzez wyasygnowanie dodatkowych funduszy w ostatnich miesiącach poprzedzających szczyt. Wyraźnie zarysowało się natomiast zwiększenie wydatków na modernizację techniczną sił zbrojnych państw NATO. Na pozyskiwanie nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego wszyscy sojusznicy z wyjątkiem Kanady i Belgii przeznaczają minimum 20% budżetu obrony (zob. Aneks).

Wśród uczestników szczytu w Waszyngtonie nie było zgody na wyznaczenie nowego pułapu środków przeznaczanych na obronność w perspektywie 2030 r., choć Polska i państwa bałtyckie postulowały jego zwiększenie do 2,5% lub 3% PKB. Bez dalszego podnoszenia tych nakładów trudno będzie pogodzić generowanie zdolności na rzecz obrony zbiorowej z utrzymaniem wsparcia wojskowego dla Ukrainy. Częściowo wyjść temu naprzeciw ma przyjęte w USA zobowiązanie do wzmacniania potencjałów przemysłów zbrojeniowych. Obejmuje ono rozwój narodowych planów rozbudowy przemysłu, przyśpieszenie wielonarodowych wspólnych zakupów i wdrażania wspólnych standardów, usuwanie barier w dziedzinach handlu i inwestycji oraz dbanie o bezpieczeństwo dostaw.

NATO–Ukraina: most do członkostwa czy polityczny unik?

Zgodnie z oczekiwaniami szczyt nie przyniósł przełomu politycznego w sprawie przyspieszenia procesu akcesyjnego Ukrainy do NATO. Brak jednomyślności sojuszników co do wystosowania formalnego zaproszenia do członkostwa dla Kijowa wynika głównie z obaw większości stolic, że mogłoby ono w praktyce oznaczać próbę objęcia Ukrainy natowskimi gwarancjami bezpieczeństwa w trakcie wojny. Z największych państw sprzeciwiają się temu w szczególności USA i Niemcy. Dlatego główny wysiłek w wypracowywaniu decyzji szczytu położono na przygotowanie długofalowego programu wspierania Ukrainy przez NATO^[8]. Nawet jeśli nie zrównoważy on walorów, jakie może zaoferować jedynie pełne członkostwo w organizacji, sojusznicza oferta pomocy dla Kijowa jest cenna. Jej największa wartość dodana to decyzja Sojuszu o przejęciu od Stanów Zjednoczonych roli koordynatora programu dostaw sprzętu wojskowego i uzbrojenia dla Ukrainy (NATO Security Assistance and Training for Ukraine, NSATU). Obejmuje on również koordynację programów szkoleniowych oraz organizację logistyki dostaw, a potencjalnie także napraw sprzętu. W praktyce oznacza to zgodę na użycie struktur i doświadczenia organizacji do zgrania potrzeb obronnych Kijowa z dostępnymi zasobami krajów gotowych udzielać mu pomocy wojskowej. W Grupie Kontaktowej ds. Obrony Ukrainy (tzw. grupie Ramstein), której nadal przewodzić będzie Waszyngton, uczestniczy już ponad 50 państw i UE. Do realizacji zadań koordynacyjnych na potrzeby NSATU ma zostać skierowanych ok. 700 oficerów, którzy będą służyć w nowym dowództwie w Wiesbaden w Niemczech (NATO Command for Ukraine) przekształcanym z amerykańskich struktur funkcjonujących do tej pory pod Dowództwem Sił Lądowych USA w Europie.

Program NSATU da szansę na uporządkowanie rozmaitych programów narodowych oraz szkolenia sił ukraińskich pod egidą UE. Istnieje wiele projektów, a niektóre oferty (np. dostawy różnych typów myśliwców) wymagają krytycznego przeglądu, aby uniknąć duplikacji i zapewnić optymalne wykorzystanie ograniczonych zasobów zarówno po stronie Ukrainy, jak i państw ją wspomagających.

Decyzja szczytu pomoże też tym sojusznikom, którzy na swych barkach mają dzisiaj główną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i obsługę centrów logistycznych – tzw. hubów (największy znajduje się w Polsce). Za ich finansowanie i bezpieczeństwo będzie teraz odpowiadać NATO.

Pakiet pomocy w sposób istotny uzupełniła zatwierdzona na spotkaniu decyzja dotycząca pełnej aktywizacji zlokalizowanego w Bydgoszczy Połączonego Centrum Analiz, Szkolenia i Edukacji NATO–Ukraina (JATEC). Ma ono osiągnąć pełną gotowość operacyjną już wkrótce (do szczytu do pracy w Centrum desygnowano ograniczoną liczbę oficerów sztabowych). Ma wnieść znaczący wkład w analizę doświadczeń wojny na Ukrainie oraz zracjonalizować system szkolenia i poprawić interoperacyjność tamtejszych sił zbrojnych z ich sojuszniczymi odpowiednikami. Realizacja ostatniego z tych zadań pomoże Kijowowi lepiej przygotować się do wypełnienia wymogów NATO do czasu, gdy pojawią się polityczne przesłanki do rozważenia daty rozpoczęcia rozmów akcesyjnych.

Z inicjatywy USA Sojusz zapowiedział także desygnowanie przez sekretarza generalnego Wysokiego Przedstawiciela NATO na Ukrainie. Wedle założeń ma on pełnić funkcję swego rodzaju rzecznika ds. spraw współpracy i politycznego łącznika Sojuszu z tamtejszymi władzami oraz kierować pracami Przedstawicielstwa NATO w Kijowie.

Aby rozszerzyć zakres i zwiększyć wartość pomocy ze strony NATO, szczyt nadał duże znaczenie polityczne dwustronnym umowom dotyczącym bezpieczeństwa zawieranym w ostatnich miesiącach z Ukrainą (podpisano ich ponad 20). Formalnie są one odrębnymi od Sojuszu inicjatywami, ale wzmacniają długofalowy charakter wsparcia dla Kijowa w trakcie wojny. Na zakończenie wydarzenia prezydent Joe Biden zorganizował specjalną sesję z udziałem UE i wszystkich państw, które odpowiedziały na ubiegłoroczny apel grupy G7 ws. zawarcia takich umów (sam apel poparły 32 kraje). Powołano do życia Ukraine Compact – format polityczny dodający kolejny element trwałości do międzynarodowych zobowiązań wobec Ukrainy^[9].

Za niewątpliwy sukces należy uznać osiągnięcie porozumienia dotyczącego podpiętej do deklaracji ze szczytu politycznej obietnicy sojuszników (Pledge of Long-Term Security Assistance for Ukraine) o zobowiązaniu się do zagwarantowania sporych funduszy – 40 mld euro rocznie, z czego połowa przypadnie na USA – na pomoc wojskową dla Kijowa. Przyjęcie zobowiązania do końca nie było pewne – Węgry od początku odmawiały udziału w tym projekcie, a niektóre inne państwa podchodziły do rozliczania się z obietnic finansowych na forum organizacji bez entuzjazmu. Ostatecznie zgodzono się, że sojusznicy będą mogli zaliczać do swojego wkładu wydatki na wsparcie militarne różnego typu, w tym na Fundusze Powiernicze NATO na rzecz Ukrainy, nawet jeśli obejmuje ono dostawy broni nieśmiercionośnej. Postanowiono, że kraje członkowskie mają przesyłać raporty implementacyjne dwa razy w roku. Długofalową wartość inicjatywy osłabia ustęp mówiący o jej przeglądzie na kolejnym szczycie – w 2025 r. w Hadze.

Wspólna deklaracja Rady NATO–Ukraina^[10], w której uczestniczył prezydent Wołodymyr Zełenski, brała pod uwagę powyższe uwarunkowania – skoncentrowała się na podkreśleniu wymienionych decyzji i umów bilateralnych w obszarze bezpieczeństwa. Niezależnie od wysiłków Moskwy, chcącej poprzez zmasowane ataki rakietowe na ukraińskie miasta w przededniu spotkania obniżyć determinację sojuszników do wspierania Ukrainy, barbarzyńskie zniszczenie szpitali w Kijowie wywarło – wydaje się – skutek odwrotny. Na szczycie ogłoszono nowe pakiety pomocy wojskowej, z akcentem na obronę powietrzną. Szczególnie ważny jest ten obejmujący cztery systemy obrony powietrznej średniego zasięgu Patriot i jeden SAMP/T, ogłoszony przez Stany Zjednoczone wraz z grupą sojuszników. Rosyjskie uderzenia zniwelowały również efekt inicjatyw przeciwników bliższej integracji Ukrainy (vide list amerykańskich ekspertów^[11]), a pomogły państwom, które do końca walczyły o mocniejszy przekaz w sprawie jej akcesji – na zjeździe zgodzono się na użycie słów o „nieodwracalności” jej dołączenia do NATO.

Mimo oczywistego rozdźwięku między oczekiwaniami (zaproszenie do członkostwa) a ostatecznym wynikiem spotkania Kijów starał się publicznie podkreślać jego pozytywy – uzyskane zobowiązania do dostarczania pomocy militarnej. Prezydent Zełenski i jego otoczenie wykorzystali wydarzenie do mobilizowania zachodnich partnerów, w szczególności USA, do zwiększenia i przyspieszania dostaw najpotrzebniejszego uzbrojenia (przede wszystkim systemów obrony powietrznej i myśliwców F-16) oraz otrzymania zgody na rażenie celów wojskowych zlokalizowanych w głębi rosyjskiego terytorium. Działania te wpisują się w podejmowane w ostatnich miesiącach na różnych forach starania potwierdzające, że ukraińska elita polityczna utrzymuje zamiar pokonania wroga na polu bitwy i zakończenia wojny na własnych warunkach, a nie rozpoczynania z nim negocjacji pokojowych.

Partnerstwo z krajami Indo-Pacyfiku – projekt w budowie

Szczyt w Waszyngtonie stanowił kontynuację rozwoju relacji partnerskich z grupą państw Indo-Pacyfiku – AP4 (Japonia, Korea Południowa, Australia i Nowa Zelandia). Po raz trzeci sojusznicy spotkali się z ich przywódcami (Australię reprezentował wicepremier), do których dołączyli przedstawiciele UE (przewodniczący Rady Europejskiej i szefowa Komisji Europejskiej). Wbrew wcześniejszym oczekiwaniom próba opublikowania wspólnej deklaracji nie powiodła się. Komunikat ze szczytu wspomina o aktywizacji współpracy w ramach tzw. projektów flagowych w obszarach, takich jak wsparcie Ukrainy, cyberbezpieczeństwo, walka z dezinformacją i technologie. Nie są to jednak nowe dziedziny – zabrakło politycznego animuszu, aby pokusić się o świeże rozwiązania (np. stworzenie odrębnej struktury do wymiany analiz o charakterze niejawnym). Administracja Bidena uznała, że nie chce tracić kapitału politycznego na spory dotyczące konsekwencji powiązań między teatrami działań operacyjnych w Europie i na Indo-Pacyfiku. Europa wciąż boryka się bowiem z nieuzasadnionymi obawami, że bliższe partnerstwo NATO z AP4 może prowadzić do powstania jakichś zobowiązań wojskowych, czego Waszyngton raczej nie oczekuje. Nie odnotowano też postępu na polu poszerzenia politycznych ram dialogu i współpracy. Nie udało się odblokować decyzji o otworzeniu biura łącznikowego Sojuszu w Tokio.

Być może istotniejsze dla perspektyw rozwoju partnerstwa z indopacyficzną czwórką było nie samo spotkanie, a nowy, ostrzejszy język deklaracji NATO względem polityki Chin. Sojusznicy odrzucili ich próbę pozycjonowania się jako państwo neutralne w wojnie Rosji przeciwko Ukrainie. Dokument otwarcie zarzuca ChRL wspomaganie agresora, m.in. poprzez dostawy krytycznych komponentów dla jego przemysłu obronnego oraz poparcie polityczne i propagandowe. Organizacja domaga się od Pekinu zaprzestania tych praktyk i ostrzega, że ich kontynuacja negatywnie odbije się na jego interesach i reputacji.

Dojście do kolejnego spotkania NATO–AP4 w trakcie szczytu ma samo w sobie duże znaczenie polityczne. Publiczne wystąpienia liderów państw regionu w Waszyngtonie potwierdziły ich strategiczne zainteresowanie kooperacją z Sojuszem – co osłabia argumenty przeciwników takiego partnerstwa. Przebieg spotkania i wypowiedzi reprezentantów indopacyficznej czwórki wskazują na rosnącą zbieżność poglądów w sprawie kursu zarówno Rosji, jak i Chin. Powinna ona zaprocentować w najbliższych miesiącach, zwłaszcza że zarówno sojusz tych dwóch państw, jak i narastające napięcia w regionie Indo-Pacyfiku będą wymagały coraz śmielszych projektów współpracy. Spójny przekaz mówiący o solidarności NATO i krajów AP4 naprawił część szkód politycznych spowodowanych wizytą premiera Węgier Viktora Orbána w Chinach w przededniu szczytu.

Czego zabrakło?

Niektóre kwestie nieujęte w deklaracji waszyngtońskiej bądź przedstawione w niej bardzo ogólnikowo są równie ważne co ogłoszone decyzje. Nieodniesienie się do aspiracji członkowskich Gruzji to jednoznaczny sygnał do władz w Tbilisi, że ich polityka jest oceniana negatywnie w NATO. Dokładne powtórzenie tekstu ze spotkania w Wilnie na temat polityki nuklearnej ilustruje brak entuzjazmu wielu stolic do szybkich zmian w dziedzinie odstraszania nuklearnego Sojuszu, w tym w zakresie nuclear sharing. W części dokumentu poświęconej rosyjskim atakom hybrydowym (wymieniono tam m.in. akty sabotażu, prowokacje czy dywersję cybernetyczna) jest mowa o dalszych krokach, jakie w odpowiedzi na te zagrożenia mają podejmować indywidualnie sojusznicy lub NATO, ale nie zostały one określone publicznie.