Zełenski, Jermak i wojenny mechanizm władzy na Ukrainie

Przez pięć lat rządów Wołodymyra Zełenskiego na Ukrainie ukształtował się specyficzny system polityczny – praktycznie cała władza skupiła się w rękach głowy państwa i podległego mu Biura Prezydenta (BP). Rada Najwyższa oraz Gabinet Ministrów zostały zmarginalizowane, a najważniejsze decyzje w państwie podejmowane są przy ulicy Bankowej, gdzie mieści się siedziba przywódcy i jego administracji. To po części konsekwencja charakterystycznej dla Ukrainy przewagi nieformalnych środków rządzenia nad formalnymi, w tym większej, niż wynikałoby to z konstytucji, roli prezydenta.

Pod rządami Zełenskiego i w warunkach wojennych model ten osiągnął jednak skrajne rozmiary, czego efektem jest bezprecedensowo silna pozycja szefa BP – Andrija Jermaka. Głowa państwa nazywa go wybitnym menadżerem i publicznie deklaruje pełne zaufanie do jego działań. Status Jermaka rodzi jednak wątpliwości co do tego, kto naprawdę podejmuje niektóre najważniejsze decyzje – wybrany 73% głosów prezydent czy mianowany urzędnik.

Konstytucyjny podział władzy

Ustawa zasadnicza Ukrainy ukształtowała ustrój parlamentarno-prezydencki. Formalnie centralnym ośrodkiem władzy jest Rada Najwyższa (RN), która powołuje rząd i może uchwalić wotum nieufności dla niego. RN to jedyny organ upoważniony do wydawania aktów prawnych o randze ustawy. Prezydentowi – nawet w trakcie trwania stanu wojennego – nie wolno rządzić dekretami o mocy ustaw. Wydawane przez niego dekrety i rozporządzenia mogą mieć wyłącznie charakter wykonawczy względem konstytucji lub aktów przyjętych przez parlament. Głowa państwa w pewnym zakresie równoważy działania RN, np. za pomocą weta zawieszającego przegłosowane ustawy.

W praktyce powyższe mechanizmy podziału i balansowania się zawodzą, a w odpowiednich warunkach politycznych (np. uzyskanie przez siły proprezydenckie większości w parlamencie) pierwsza osoba w państwie uzyskuje przewagę nad władzą ustawodawczą. Taka sytuacja nastąpiła po wyborach prezydenckich i parlamentarnych w 2019 r., gdy Zełenski de facto uzyskał pełnię władzy w kraju (zob. niżej).

W systemie organów państwowych specyficzną pozycję zajmuje BP. Formalnie jest ono tworem pomocniczym głowy państwa, do jego zadań należy zapewnienie wsparcia organizacyjnego, doradczego i eksperckiego. Na jego czele stoi szef (keriwnyk), odpowiedzialny jednie przed prezydentem, koordynujący pracę podległych mu organów i służb. Od 2020 r. wśród jego obowiązków jest także zapewnienie wykonania dekretów i rozporządzeń prezydenta.

Chociaż instrumenty te nie pozwalają same w sobie formalnie ingerować w posunięcia innych organów, to dają olbrzymie możliwości „miękkiego” oddziaływania na procesy polityczne poprzez nieformalną kontrolę aktywności owych organów i instytucji, spotkania z kluczowymi urzędnikami, a przede wszystkim – bezpośredni dostęp do prezydenta. Od relacji szefa BP z głową państwa i kierownikami tych gremiów zależy zakres jego władzy i wpływów. Możliwości te maksymalnie wykorzystał Jermak – uzyskał on pozycję, której nie osiągnął żaden z jego poprzedników.

Ze!komanda i rok 2019

System wzajemnej kontroli i równowagi organów władzy nigdy nie działał na Ukrainie w sposób właściwy. Wynikało to z powyborczych uwarunkowań politycznych, układów frakcyjnych w obozie rządzącym, siły poszczególnych regionów, ingerowania w pracę administracji państwowej przez konkurujących ze sobą oligarchów, jak również zmieniających się aspiracji społeczeństwa. Obecny układ stanowi pokłosie okoliczności, w jakich do władzy doszli Zełenski i jego partia – Sługa Narodu (SN) – w 2019 r., wybuchu wojny i obowiązujących uregulowań prawnych stanu wojennego, a także osłabienia roli wielkiego biznesu i mediów^[1].

Gdy w 2019 r. przyszły prezydent przedstawiał swój dream team^[2], tworzyli go m.in. jego przyjaciele z założonego przez niego studia filmowego Kwartał 95 – Iwan Bakanow (w latach 2019–2022 szef Służby Bezpieczeństwa Ukrainy), Serhij Trofimow (pomiędzy 2019 a 2020 r. zastępca szefa BP) czy Serhij Szefir (od 2019 do 2024 r. pierwszy pomocnik prezydenta, odpowiedzialny za kontakty z oligarchami). Na zarządzającego administracją wybrano Andrija Bohdana – byłego adwokata oligarchy Ihora Kołomojskiego, a w latach 2010–2014 wysokiego urzędnika w rządzie Mykoły Azarowa. Bohdan pełnił funkcję przewodnika Zełenskiego po polityce wewnętrznej. Jermak nie był jeszcze centralną postacią powstałej struktury władzy.

Początek (de)kadencji parlamentu i marginalizacji rządu

20 maja 2019 r. ukraiński przywódca przedterminowo rozwiązał parlament. Zorganizowane w lipcu tego samego roku wybory wygrała SN, uzyskując bezwzględną większość 254 deputowanych, co umożliwiło jej samodzielne rządy. Partia ta miała wnieść nową jakość do polityki: odciąć się od starych elit i wprowadzić świeże twarze. W rzeczywistości stanowiła dość niespójną, niedoświadczoną i zależną od popularności prezydenta grupę, nad którą łatwo było roztoczyć kontrolę. Pierwsze miesiące jej rządów charakteryzował „turboreżim” – projekty ustaw procedowano rekordowo szybko, często w tempie niedającym deputowanym szans na dokładne zapoznanie się z ich treścią^[3]. Ten sposób organizacji prac RN uruchomił marginalizację nie tylko parlamentu, lecz także samej SN. Nie pomógł autorytarny i brutalny styl uprawiania polityki przez Bohdana, który często obrażał deputowanych. Rada traciła podmiotowość i stawała się maszynką do głosowania wykonującą polecenia BP^[4].

Degradacji nie uniknął też Gabinet Ministrów (GM). Powołany w sierpniu 2019 r. ekspercki rząd Ołeksija Honczaruka miał urzeczywistniać zapowiedzi Zełenskiego dotyczące wprowadzania do polityki nowych ludzi oraz otoczenia się specjalistami. Miało to jednak konkretne skutki polityczne: wybrany de facto przez BP skład rady ministrów nie miał mocnego oparcia w partii, a tym samym w parlamencie, co dodatkowo zwiększyło znaczenie prezydenta i jego otoczenia. Gabinet okazał się nieefektywny – pozyskani z biznesu albo organizacji pozarządowych fachowcy nie mieli doświadczenia ani w pracy biurokratycznej, ani w politycznej walce o forsowanie własnych inicjatyw.

Andrij Jermak: początek

Narastającą irytację parlamentarzystów i ministrów wywołaną ręcznym sterowaniem procesem politycznym przez Bohdana wykorzystał Jermak – od 2019 r. pomocnik w administracji prezydenckiej odpowiedzialny za organizację spotkań i kalendarz głowy państwa. Podobnie jak większość ludzi Zełenskiego nie miał dużego doświadczenia w polityce. Był prawnikiem (specjalizował się w prawie autorskim), a z przyszłym ukraińskim przywódcą poznał się w latach 2011–2012, gdy kancelaria Jermaka świadczyła usługi prawne dla Inter Media Group, w której Zełenski sprawował funkcję producenta generalnego.

Jermak stale zwiększał bezpośredni dostęp do niego, jednocześnie biorąc na siebie ważne zadania, zwłaszcza z zakresu stosunków międzynarodowych: uczestniczył w rozmowach z przedstawicielami Donalda Trumpa, dzięki czemu przypisuje się mu skuteczne wyciszenie problemów w stosunkach amerykańsko-ukraińskich^[5]. Współkoordynował wymianę więźniów z Rosją oraz odgrywał główną rolę w przygotowaniu szczytu tzw. formatu normandzkiego w Paryżu w grudniu 2019 r.^[6] Sukcesy na polu nieformalnej dyplomacji utwierdziły go w przekonaniu o przewadze osobistych kontaktów i szybkich decyzji nad powolnymi, biurokratycznymi procedurami. Wyraźnie zaimponowały również prezydentowi, który w obliczu coraz większych kłopotów z konfliktowym Bohdanem w lutym 2020 r. powierzył mu kierowanie BP, nawet pomimo oskarżeń o niejasne powiązania z Moskwą^[7].

Pierwszy kwartał 2020 r. przyniósł też pierwsze duże wspólne wyzwanie – w trakcie pandemii COVID-19 Zełenski i Jermak zachorowali w tym samym czasie, a wspólna izolacja i pomoc tego drugiego w zarządzaniu kryzysem miały dodatkowo umocnić ich relację^[8]. W tym okresie zawieszono wymóg organizowania konkursów na stanowiska w administracji państwowej, co stworzyło jeszcze jeden instrument zwiększający oddziaływanie BP na organy władzy.

Rozpad drużyny prezydenta

Po objęciu przez Jermaka posady rozpoczął się długotrwały proces zmian personalnych w rządzie i BP. W marcu 2020 r. Honczaruka zastąpił Denys Szmyhal – menadżer i technokrata bez zaplecza politycznego. Jego gabinet znacząco różnił się od poprzedniego: tworzyli go w dużej mierze doświadczeni urzędnicy i osoby biegłe w pracy na tym szczeblu. Niektóre z nich zostały powołane z inicjatywy Jermaka, jak Julija Swyrydenko (wiceminister gospodarki, a od listopada 2021 r. wicepremier i kierownik tego resortu) czy jego dawny znajomy Ołeksij Reznikow (szef resortu obrony).

Do BP wprowadzał swoich ludzi stopniowo. Skonfliktował się z Serhijem Trofimowem – pierwszym zastępcą Bohdana, zajmującym się polityką regionalną. Ostatecznie pozycję Trofimowa podkopał słaby wynik SN w wyborach lokalnych, co w listopadzie 2020 r. pozwoliło pozbawić go funkcji, a w marcu 2024 r. – wyrzucić z BP. Jermak zatrudniał również własnych protegowanych jako przeciwwagę dla zastanej ekipy poprzednika: w lecie 2020 r. na zastępcę wybrał Ołeha Tatarowa – wysokiego urzędnika MSW w czasie brutalnego rozpędzenia Majdanu w 2013 i 2014 r. Dublował on zadania wykonywane przez związanego z Bohdanem Jurija Smirnowa, ostatecznie zwolnionego z BP w maju 2024 r. Tatarow stał się prawą ręką Jermaka. Odpowiadał za koordynację służb specjalnych i tzw. organów siłowych, a swoją pozycję wykorzystywał m.in. do nacisków na śledczych^[9]. Odpowiednika – w postaci Mychajły Podolaka – otrzymał też odpowiedzialny za komunikację medialną Kyryło Tymoszenko, ostatecznie wyrzucony z BP w styczniu 2023 r. w związku z zarzutami o demonstracyjnie luksusowy styl życia podczas wojny. Jermakowi skutecznie udało się także doprowadzić do marginalizacji, a następnie zwolnienia Szefira – wieloletniego mentora i partnera biznesowego Zełenskiego, długo uważanego za nieusuwalnego.

W BP dobrał sobie szereg zastępców wśród zaufanych i znanych wcześniej osób, jak Ołeksij Kułeba czy Mykoła Toczycki. Zawiązali oni wraz z nim swoisty równoległy GM, w którym Tatarow kształtuje politykę wobec służb, Rostysław Szurma – gospodarczą, Ihor Żowkwa i Toczycki – zagraniczną, Kułeba – regionalną, a Iryna Mudra dba o wymiar sprawiedliwości^[10]. Rząd w takim składzie realizuje zadania wyznaczone przez Jermaka i jego zastępców.

O tym, że BP cieszy się silniejszą pozycją niż GM, świadczy też fakt, że od początku wojny do lipca 2023 r. RN uchwaliła ponad 90% projektów ustaw zgłoszonych przez prezydenta i zaledwie 35% tych złożonych przez rząd^[11]. Jermak przekazał także swoim znajomym ważne urzędy państwowe – Andrija Kostina uczynił prokuratorem generalnym, a Andrija Pysznego – dyrektorem Narodowego Banku Ukrainy (z oboma zakładał pozarządową organizację Widczuj).

Wojenna koncentracja władzy

Centralizację wpływów w BP podbudował wybuch pełnoskalowej wojny. Procesowi sprzyjało poczucie zagrożenia oraz społeczna i polityczna konsolidacja wokół prezydenta, który nie opuścił Kijowa, dzięki czemu stał się symbolem oporu. Skutkowało to dalszym osłabieniem parlamentu, w tym opozycji oraz rządu. Marginalizacji RN sprzyjały również wprowadzone w związku z rosyjską agresją rozwiązania mające zwiększyć bezpieczeństwo pracy tego organu: nieprowadzenie obrad w pierwszych miesiącach, brak transmisji telewizyjnej z nich czy dostępu dziennikarzy do posiedzeń, co negatywnie przełożyło się na jawność procesu decyzyjnego i jakość debaty. Choć utajnienie obrad można uzasadnić względami bezpieczeństwa, to obiektywnie instrumentalizacja RN przez prezydenta wzrosła. Zełenski zrezygnował z regularnych spotkań z członkami frakcji SN – takowe od początku inwazji odbyło się zaledwie raz, 21 lutego 2024 r. Jak ujął to podobno on sam: gdyby pewnego dnia Rada zniknęła, nikt na Ukrainie by tego nie zauważył^[12].

Wojna osłabiła też oligarchów, tradycyjnie dysponujących przemożnym wpływem na krajową politykę. Wielu z nich wskutek działań wojennych lub nacjonalizacji utraciło część majątków. Mocno dotknął ich także będący konsekwencją inwazji kryzys gospodarczy^[13], a ograniczenie roli parlamentu zmniejszyło ich możliwości oddziaływania na władze za pośrednictwem deputowanych.

System menadżersko-prezydencki – faza dojrzała

Jermak nazywany jest: wiceprezydentem^[14], nie pierwszą, ale też nie drugą osobą w państwie^[15], jak również premierem, ministrem spraw zagranicznych i szefem administracji w jednym^[16]. Nie ma żony ani dzieci, co – zgodnie z doniesieniami medialnymi^[17] – pozwala mu spędzać całe dnie na Bankowej, gdzie nadzoruje bieżącą działalność BP i organizuje spotkania głowy państwa, jak też kontrolować kanały komunikacji czy czuwać nad przepływem informacji^[18]. Krytycy próbowali skompromitować go za pomocą niewygodnych faktów z życia rodzinnego: jego brata oskarżono o składanie propozycji korupcyjnych (sprawę po cichu umorzono^[19]), a ojca próbowano nieskutecznie powiązać z rosyjską FSB^[20].

Szef BP nie deklaruje aspiracji politycznych. Oznajmił nawet: „moim jedynym marzeniem, jedyną ambicją jest bycie cieniem prezydenta, bycie wszędzie, gdzie prezydent chce, bym był”^[21]. Niemal nie odstępuje przełożonego – towarzyszy mu w większości zagranicznych podróży, spotkań z miejscowymi politykami i wystąpień publicznych. Dba także o usuwanie jego konkurencji. To Jermakowi przypisuje się główną rolę w dymisji popularnego generała Walerija Załużnego – jedynej osoby cieszącej się większym zaufaniem społecznym od przywódcy^[22]. Prawdopodobnie to dyrektor BP doprowadził też do zwolnienia w maju 2024 r. wicepremiera Ołeksandra Kubrakowa ze względu na jego zbytnią niezależność w kontaktach z partnerami zewnętrznymi^[23].

Prócz obsady stanowisk koordynuje pierwszoplanowe zadania w polityce zagranicznej, marginalizując MSZ. Przewodniczy grupom zajmującym się nakładaniem sankcji na Rosję i uzyskaniem przez Ukrainę międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa, organizacją Globalnego Szczytu Pokojowego w Szwajcarii czy rozmowami z USA.

Nie do końca jest przy tym jasne, gdzie zaczynają się rozstrzygnięcia Jermaka, a kończą Zełenskiego (otoczenie tego drugiego zapewnia, że to on ma decydujący głos^[24]). Nie wiadomo, jak wygląda dynamika relacji między nimi – czy opiera się na więzach osobistego zaufania i przyjaźni czy też obaj traktują się nawzajem instrumentalnie: Jermak przełożonego jako koniecznego patrona politycznego, a ten podwładnego jako postać niezbędną do pomocy w kierowaniu państwem.

Niewątpliwie wśród istotnych cech zbudowanego przez nich systemu należy wymienić personalizację zadań i władzy: pozycja poszczególnych osób zależy nie od zajmowanego stanowiska, lecz od swoistego statusu, wynikającego z zasług, znajomości czy ogólnie pojętej przydatności^[25]. W zależności od niego dany człowiek może mieć prawo do większej lub mniejszej aktywności medialnej, kontaktów z zagranicą czy samodzielności. Granic tych nie wolno jednak przekroczyć, o czym przekonał się m.in. wspomniany Kubrakow.

Zmęczenie Jermakiem

Społeczeństwo dostrzega problemy związane z ukształtowanym w czasie wojny systemem kierowania państwem. Zgodnie z badaniami socjologicznymi z czerwca 2024 r. 43% Ukraińców uważa, że jakość demokracji podczas prezydentury Zełenskiego pogorszyła się, przy czym 28% obwiniło o taki stan rzeczy działania rządzących, 11% – wojnę, a 3% – oba te czynniki^[26]. Połowa ankietowanych sądzi, że ukraiński przywódca nie spełnił swoich obietnic wyborczych. Ludzie podchodzą jednak do niego mniej krytycznie niż do jego otoczenia – za główną przyczynę problemów z ich realizacją uznają obecność skorumpowanych i nieszczerych osób wokół głowy państwa (50%) i brak rzetelnych ludzi w zespole (32%). Tylko 27% wini jego niekompetencję^[27]. Jermak zajmuje jedno z ostatnich miejsc w rankingach zaufania – nie darzy go nim 56% badanych^[28].

Również zachodni partnerzy zdradzają oznaki zmęczenia szefem BP. Za granicą widać obawy, że koncentracja władzy w Biurze może zagrażać demokratycznym procesom w państwie^[29]. Zdaniem niektórych zachodnich dyplomatów aktywność dyrektora obniża autorytet prezydenta i każe pytać o to, kto tak naprawdę podejmuje decyzje^[30]. Tę sytuację ironicznie puentuje fakt, że w 2024 r. tygodnik „The Time” wśród 100 najbardziej wpływowych ludzi w Europie wymienił Jermaka, ale nie Zełenskiego.

Perspektywy systemu władzy

Nie ulega wątpliwości, że mimo wzajemnej lojalności Zełenski ma nad Jermakiem kluczową przewagę – jest jego przełożonym, więc może go usunąć z urzędu jednym podpisem. Brak społecznego zaufania do szefa BP pokazuje, że nie miałby on szans jako samodzielny lider ruchu politycznego. Jego dymisja mogłaby także przysłużyć się przywódcy – odbudowałaby jego wizerunek w kraju i za granicą. Wpływy Jermaka utrzymają się zatem tylko dopóty, dopóki zechce tego głowa państwa. Z pewnością jednak zdymisjonowanie dyrektora uderzyłoby w sprawność obozu prezydenckiego.

Istniejący system władzy to po części skutek nadzwyczajnej sytuacji, która wytworzyła się w czasie rosyjskiej inwazji. W takich warunkach funkcjonowanie silnego i sprawczego ośrodka decyzyjnego może być korzystne, nawet jeśli nie do końca współgra on z zasadami ustroju konstytucyjnego. Po zakończeniu wojny dynamika wydarzeń społecznych i politycznych doprowadzi zapewne do wytworzenia się nowego układu sił. Będzie on zależał od wyników wyborów prezydenckich i parlamentarnych oraz powstałych w ich rezultacie nowych układów personalnych i oligarchicznych.