Korekta kursu. Umowa koalicyjna CDU/CSU–SPD

9 kwietnia liderzy CDU/CSU i SPD ogłosili porozumienie w kwestii umowy koalicyjnej. 144-stronicowy dokument musi jeszcze zostać przyjęty przez poszczególne partie. Proces jego akceptacji potrwa około trzech tygodni i najprawdopodobniej zakończy się sukcesem. Nominacje na ministrów będą znane po formalnym podpisaniu umowy koalicyjnej (zob. Aneks). Zakończenie negocjacji w jej sprawie przyspieszono z powodu rosnącej niepewności związanej z polityką celną USA. Dodatkowo chadecy byli konfrontowani z zarzutami – także z własnych szeregów – o zbytnią uległość wobec SPD, a sam Friedrich Merz oskarżany o oszustwo wyborcze, ponieważ w kampanii obiecywał utrzymanie tzw. hamulca zadłużenia, a już przed zawiązaniem koalicji doprowadził do jego obejścia^[1]. Wspomniane okoliczności oraz przeciągające się rozmowy liderów obu partii doprowadziły do wzrostu poparcia dla AfD (25% według badania Ipsos z 9 kwietnia), która po raz pierwszy wyprzedziła chadecję (24%). Merz liczy, że powołanie nowego rządu odwróci niekorzystną dla CDU/CSU tendencję w sondażach. 

Przedstawiony dokument nie zapowiada rewolucyjnych zmian w RFN. Najgłębsze dotyczą polityki fiskalnej i sposobu finansowania inwestycji, w tym planów zasadniczej reformy hamulca zadłużenia. Istotnym elementem jest również zamiar ograniczenia migracji. W wielu obszarach szumne zapowiedzi przyszłego rządu sprowadzają się jednak głównie do korekty kursu wyznaczonego przez poprzedni gabinet.

Umowa koalicyjna to w Niemczech tradycyjnie dokument o dużej wadze politycznej, który określa ogólne cele i kierunki działań rządu oraz zawiera konkretne ustalenia pomiędzy koalicjantami na całą kadencję. Już na etapie negocjacji, trwających zazwyczaj parę tygodni, rozstrzygane są kluczowe punkty sporne. Ze względu na jawność dokument stanowi też podstawę oceny pracy gabinetu przez opinię publiczną – organizacje pozarządowe, np. na półmetku kadencji, analizują realizację zobowiązań w wybranych obszarach.

Przyjęta przez CDU, CSU i SPD umowa składa się z sześciu rozdziałów, które wskazują przyjęte przez partnerów priorytety. Do najważniejszych należą: pobudzenie wzrostu gospodarczego oraz kontynuowanie działań w polityce klimatycznej i energetycznej (rozdział I), obniżenie podatków, cyfryzacja i ograniczenie biurokracji (II), przeciwdziałanie nielegalnej migracji (III), utrzymanie progresywnej polityki społecznej (IV) oraz wzmocnienie obronności i asertywna polityka zagraniczna (V). Ostatni rozdział, zgodnie z tradycją, reguluje zasady funkcjonowania przyszłego rządu.

Każda z partii w odmienny sposób podejmie decyzję o przystąpieniu do koalicji. Zarząd CSU wyraził zgodę już 11 kwietnia. Ugrupowanie przyszłego kanclerza Merza planuje podjąć tę decyzję podczas zjazdu w Berlinie 29 kwietnia. Socjaldemokraci natomiast przeprowadzą wewnętrzne referendum online, w którym uprawnionych jest 358 tys. członków SPD. Głosowaniu towarzyszyć będzie seria wewnątrzpartyjnych debat na temat zapisów wynegocjowanej umowy. Największy sprzeciw wobec porozumienia wyraża młodzieżówka SPD, zarzucająca, że poczynione ustalenia stanowią odejście od ideałów ugrupowania w kwestii polityki migracyjnej. Mimo kontrowersji wiele wskazuje na to, że wszystkie trzy partie poprą utworzenie wspólnego rządu. Wybór kanclerza przez Bundestag zaplanowano na 6 maja.
 

Sukces SPD i CSU

Wynegocjowana umowa koalicyjna to przede wszystkim sukces SPD, a w szczególności jej współprzewodniczącego Larsa Klingbeila. Mimo najgorszego od 138 lat wyniku wyborczego partii udało się uzyskać aż siedem resortów (CDU – też siedem; CSU – trzy) oraz przeforsować wiele własnych postulatów, zwłaszcza w obszarze polityki społecznej. Obejmują one m.in. obniżkę podatków dla najmniej zarabiających, wsparcie dla studentów oraz utrzymanie wysokości emerytur na poziomie 48% średniego wynagrodzenia. To znacząco wzmacnia pozycję Klingbeila, którego ambicje wykraczają poza objęcie funkcji wicekanclerza i ministra finansów w przyszłym rządzie. O silnej pozycji negocjacyjnej SPD zdecydowały również brak realnej alternatywy dla chadecji przy wyborze partnera koalicyjnego – CDU wyklucza bowiem zarówno współpracę z AfD, jak i utworzenie rządu mniejszościowego – oraz determinacja Merza, by zostać kanclerzem. W efekcie w samej CDU pojawiły się głosy krytyki wobec zbyt daleko idących ustępstw względem SPD, a ponadto nastąpił spadek poparcia w sondażach. Usatysfakcjonowana z wyników negocjacji jest bawarska CSU. Partia zdołała wpisać do umowy realizację wszystkich jej kluczowych postulatów: zwiększenie dopłaty dla osób dojeżdżających do pracy, obniżenie stawki VAT na posiłki w punktach gastronomicznych z 19 do 7%, podwyższenie emerytur dla matek poprzez uwzględnienie okresu urlopu wychowawczego przy wyliczaniu świadczenia oraz zaostrzenie polityki wobec uchodźców.
 

Ograniczenie migracji najważniejsze dla CDU

Za główny sukces chadecji należy uznać nadanie priorytetu dążeniu do zdecydowanego ograniczenia nielegalnej migracji. Umowa koalicyjna wskazuje m.in. na możliwość odmowy wjazdu także osobom ubiegającym się o azyl w RFN. Sporne wśród koalicjantów jest określenie „w porozumieniu z sąsiadami”, choć Merz zapowiedział już konsultacje w tej kwestii z przywódcami państw ościennych w trakcie pierwszych wizyt po zaprzysiężeniu. Za wykonanie tego zadania będzie odpowiadał minister spraw wewnętrznych z CSU – ugrupowania najbardziej zdeterminowanego (oprócz AfD) do ograniczenia migracji. Ma to również zmniejszyć poparcie dla coraz silniejszej AfD, której głównym postulatem jest zaostrzenie polityki migracyjnej. RFN odmawia wjazdu w ok. 56% przypadków nielegalnego przekroczenia granicy (dane za drugie półrocze 2024 r.), a liczba wniosków o azyl złożonych od początku roku spadła w porównaniu z analogicznym okresem ub.r. o 45%, do 36 tys. Dalsze postępy mają zostać osiągnięte m.in. poprzez redukcję świadczeń socjalnych dla uchodźców (w tym także dla obywateli Ukrainy), zwiększenie liczby deportacji – dzięki wywieraniu presji na państwa pochodzenia, m.in. poprzez groźby ograniczenia pomocy rozwojowej – oraz rozbudowę infrastruktury deportacyjnej, w tym liczby miejsc w aresztach dla osób uznanych za stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa. Planowane jest również wznowienie deportacji do Syrii i Afganistanu.

W polityce wewnętrznej partie zapowiedziały wzmocnienie służb, w tym nową ustawę o policji federalnej, rozszerzającą jej kompetencje – przede wszystkim w zakresie zdolności teleinformatycznych. Koalicja zapowiada wzmożenie ochrony cybernetycznej, działań kontrwywiadowczych oraz mających na celu przeciwdziałanie szpiegostwu i sabotażowi. Podkreślono potrzebę zdecydowanej walki z przestępczością klanową i islamizmem, m.in. poprzez utworzenie grupy roboczej i rozszerzenie działań prewencyjnych w MSW, oraz z antysemityzmem, w tym poprzez zakaz finansowania organizacji podważających prawo Izraela do istnienia. Planowane są też inwestycje w modernizację infrastruktury ochrony cywilnej i systemu reagowania na katastrofy.

Jedną z kluczowych ambicji przyszłej koalicji będzie poprawa współpracy pomiędzy organami landowymi i federalnymi. W wielu fragmentach umowy koalicyjnej (m.in. dotyczących polityki migracyjnej, bezpieczeństwa wewnętrznego i edukacji) podkreśla się potrzebę lepszej koordynacji działań, co można interpretować jako kolejny argument w debacie o częściowej centralizacji i nowym podziale kompetencji między landami a federacją. W dłuższej perspektywie to jedno z najważniejszych wyzwań, przed którymi stoi RFN.
 

Ulgi podatkowe i wzmacnianie gospodarki

Polityka gospodarcza była jednym z istotniejszych tematów kampanii wyborczej i pozostanie ważnym zagadnieniem ze względu na kryzys gospodarczy (w latach 2023 i 2024 Niemcy zanotowały recesję, a na ten rok prognozuje się minimalną zwyżkę). Przyszły rząd za swój cel obrał zwiększenie tempa potencjalnego wzrostu gospodarczego kraju do poziomu co najmniej 1% – partie chcą to osiągnąć poprzez silnie ekspansywną politykę fiskalną.

Jednym z głównych postulatów jest szeroko zakrojona reforma podatkowa. Koalicjanci zamierzają pobudzić gospodarkę poprzez obniżenie podatków dla osób prawnych: w latach 2025–2027 ma to przybrać formę systemu korzystnych odpisów amortyzacyjnych, a od 2028 r. – redukcji podatku od osób prawnych po 1 p.p. w pięciu krokach (z 15 do 10%). Z kolei podatek dochodowy od osób fizycznych ma zostać zmniejszony w odniesieniu do tych, którzy wykazują niskie i średnie dochody. Ponadto nowy gabinet jako jedną z pierwszych inicjatyw planuje istotne obniżenie cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw (przez zmniejszenie akcyzy na prąd do unijnego minimum oraz redukcję opłaty sieciowej za pomocą dopłat z budżetu do rozbudowy sieci elektroenergetycznej). Wyjściem naprzeciw oczekiwaniom przemysłu energochłonnego ma też być obniżenie cen gazu ziemnego przez likwidację tzw. opłaty magazynowej.

Partie chcą przeciwdziałać niedoborowi wykwalifikowanej siły roboczej, m.in. poprzez wprowadzenie zwolnień podatkowych dla pracujących emerytów (z dochodem nie wyższym niż 2 tys. euro miesięcznie) oraz w przypadku nadgodzin przepracowanych w pełnym wymiarze czasu pracy. W celu pobudzenia rodzimej branży motoryzacyjnej koalicjanci proponują specjalne odpisy amortyzacyjne i ulgi podatkowe na zakup nowych samochodów elektrycznych. Polityka fiskalna stanowiła jeden z głównych punktów spornych między ugrupowaniami i ostatecznie obszar ten zdominowali chadecy, którzy postulowali wprowadzenie ulg i spłaszczenie progresji dochodowej. Socjaldemokraci opowiadali się przede wszystkim za podwyższeniem podatków, m.in. dochodowego dla osób o najwyższych zarobkach, od spadku i darowizn, oraz za reaktywacją podatku majątkowego.

W dokumencie znalazł się także zapis o przyjętym już przez Bundestag pakiecie fiskalnym oraz o tzw. funduszu niemieckim opiewającym na 100 mld euro i działającym na zasadzie funduszu inwestycyjnego. Jego celem jest wsparcie krajowej infrastruktury i przedsiębiorstw mających strategiczne znaczenie dla państwa. Ponadto koalicjanci podkreślają potrzebę większej integracji na szczeblu unijnym: zarówno na poziomie pogłębienia unii bankowej i kapitałowej, jak i w obszarze handlu (również bronią) oraz wydobycia i importu surowców. W dokumencie postuluje się wzmocnienie przemysłu motoryzacyjnego i stalowego oraz branż biotechnologicznej, chemicznej i mikroelektroniki. Propozycje te wskazują przede wszystkim na próbę ratowania rodzimego przemysłu oraz na chęć zmniejszenia zależności od Chin i USA. Obok pogłębionej integracji na szczeblu UE wymieniono też chęć nawiązania współpracy z krajami ASEAN czy Mercosuru. Innym z kluczowych postulatów pozostaje gruntowna redukcja biurokracji w gospodarce – potrzebę ograniczenia obowiązków sprawozdawczych od lat sygnalizował sektor prywatny. Koalicja planuje zmniejszyć obciążenia biurokratyczne o 25%, co odpowiada ok. 16 mld euro, oraz uchylić część przepisów raportowych – w tym zawartych w ustawie o łańcuchach dostaw.

Według Dezernat Zukunft propozycje przyczynią się do wzrostu gospodarczego o 0,4 p.p. – do poziomu 1,2% do 2029 r., niemniej mogą też skutkować luką budżetową sięgającą 50 mld euro, gdyż spodziewane dochody najpewniej nie zrównoważą planowanych wydatków.
 

Energiewende jedynie z korektami

Porozumienie CDU, CSU i SPD zwiastuje kontynuowanie Energiewende w jej dotychczasowym modelu, choć z korektami nastawionymi głównie na obniżenie kosztów transformacji i (nieco) większy pragmatyzm w jej wdrażaniu. W umowie nie znalazła się żadna zapowiedź weryfikacji polityki odejścia od atomu, za to koalicjanci planują dalsze „zdecydowane” stawianie na rozwój odnawialnych źródeł energii (OZE). Ma on jednak przebiegać w lepszej synchronizacji z rozbudową sieci elektroenergetycznych i opierać się na realistycznych prognozach wzrostu zapotrzebowania na energię w ramach transformacji. Oznacza to najpewniej obniżenie celów związanych z OZE i pewne spowolnienie ich rozwoju – zwłaszcza dynamicznego przyrostu fotowoltaiki. Chadecy i socjaldemokraci rezygnują przy tym z przyspieszania procesu odejścia od węgla (rząd Scholza chciał go zakończyć do 2030 r.) oraz pozostawiają obecne regulacje ustawowe, zgodnie z którymi ostatnie bloki węglowe mają zostać wygaszone do 2038 r.^[2] Podtrzymana zostaje także koncepcja gazu jako uzupełnienia dla OZE i zastępstwa dla węgla i atomu.

Nowy rząd zapowiada wsparcie budowy do 2030 r. nowych elektrowni na gaz ziemny o łącznej mocy do 20 GW, a docelowo – stworzenie „rynkowego i neutralnego technologicznie” mechanizmu mocowego. Pewną zmianę stanowi planowane otwarcie blokom gazowym drogi do stosowania metody wychwytu dwutlenku węgla jako drugiej – obok dotychczas premiowanego przejścia na wodór – opcji docelowej ich dekarbonizacji. Pakiet ustaw umożliwiających inwestycje w infrastrukturę do wychwytu, transportu i składowania CO₂ ma być jedną z pierwszych inicjatyw legislacyjnych – to też wyjście naprzeciw oczekiwaniom różnych branż przemysłu (np. cementowa, hutnicza czy chemiczna), które chcą stawiać na opcję CCS (ang. carbon capture and storage) w procesie dekarbonizacji. Wreszcie koalicjanci zapowiadają bardziej pragmatyczne podejście do stymulowania rozwoju gospodarki wodorowej przez wspieranie stosowania wszystkich niskoemisyjnych wariantów wodoru, a nie jedynie tego tzw. zielonego.

W polityce klimatycznej koalicja deklaruje podtrzymanie dotychczasowych celów dotyczących dekarbonizacji – na szczeblu zarówno krajowym (osiągnięcie neutralności emisyjnej do 2045 r.), jak i europejskim. Widać jednak inne rozłożenie akcentów – partie zapowiadają dążenie do lepszego godzenia dekarbonizacji z konkurencyjnością gospodarki i wrażliwością społeczną, co pokazuje, że priorytet klimatyczny nie będzie już dominujący. Nowy rząd utrzymuje, że handel uprawnieniami do emisji to najlepszy instrument polityki klimatycznej, i popiera wdrożenie w UE systemu ETS 2 zgodnie z planem, czyli od 2027 r. Środki pochodzące ze sprzedaży uprawnień mają być przy tym zwracane obywatelom i przedsiębiorstwom głównie za sprawą obniżania cen energii, dopłat do przechodzenia na technologie niskoemisyjne bądź – ewentualnie – bezpośrednio (w postaci tzw. świadczenia klimatycznego).
 

Prymat bezpieczeństwa

Priorytetem polityki obronnej i zagranicznej nowego rządu ma być „zagwarantowanie pokoju, bezpieczeństwa i wolności” RFN. Jako główne zagrożenie koalicjanci zdefiniowali działania Rosji. Choć taki zapis nie znalazł się w dokumencie, to z perspektywy Berlina jest ono spotęgowane przez niepewność co do dalszej obecności wojsk USA w Europie. W umowie podkreślono wagę relacji transatlantyckich oraz gotowość do przejmowania przez Niemcy większej odpowiedzialności za wspólne bezpieczeństwo. Partie chcą wzmacniać europejski filar NATO i rozwijać pozycję RFN jako logistycznego hubu Sojuszu w Europie.

Jednym z międzyrządowych formatów koordynacji polityki zagranicznej ma być grupa E3 (RFN, Francja, Wielka Brytania). W umowie nie znalazł się postulat chadeków dotyczący wprowadzenia obowiązkowej służby wojskowej lub cywilnej: nowy rząd ma pozostać „na razie” przy dobrowolnej służbie wojskowej i dąży do realizacji szwedzkiego modelu bazującego na szkoleniu niewielkiej liczby rekrutów rocznie, z których niemal wszyscy są ochotnikami. Za koordynację i planowanie strategii bezpieczeństwa ma odpowiadać utworzona w Urzędzie Kanclerskim Narodowa Rada Bezpieczeństwa.

W polityce europejskiej CDU/CSU i SPD będą dążyć do wprowadzenia głosowania większością kwalifikowaną (QMV) w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) w Radzie UE oraz do przejęcia „przewodniej roli” w tej sferze. Kluczowe dla wzmocnienia efektywności UE ma być usprawnienie procesu decyzyjnego dzięki wykorzystaniu klauzul pomostowych oraz mechanizmu wzmocnionej współpracy. Podobnie jak odchodzący rząd SPD, Zielonych i FDP przyszli koalicjanci chcą, aby rozszerzenie UE poprzedzały reformy.

W dokument wpisano zapowiedź dalszej „rozbudowy przyjaźni” z Polską oraz dążenie do ścisłej koordynacji w ramach Trójkąta Weimarskiego wszystkich istotnych kwestii polityki europejskiej. Nie wymieniono jednak grupy kontaktowej ds. wspierania Ukrainy, złożonej z RFN, Polski, Francji i Wielkiej Brytanii, której powstanie przed wyborami do Bundestagu postulował Merz. Nowy rząd ma dążyć do szybkiego utworzenia miejsca pamięci ofiar niemieckiej agresji i okupacji w Polsce, w lokalizacji dawnej opery Krolla w Berlinie, a także do powstania Domu Niemiecko-Polskiego w centrum stolicy RFN. Partie zapowiadają też wzmocnienie Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej oraz rozbudowę kluczowych odcinków infrastruktury transportowej w kierunku Polski i Czech.

W polityce wobec Kijowa i Moskwy koalicjanci nie wykraczają poza działania swoich poprzedników: popierają utrzymanie sankcji nałożonych na Rosję i plan KE ściągania ceł za import nawozów z Rosji i Białorusi. RFN ma nadal wspierać Ukrainę oraz będzie opowiadać się za „prawdziwym i długotrwałym” porozumieniem pokojowym. Nowy gabinet sygnalizuje gotowość do prowadzenia bardziej konfrontacyjnej polityki w stosunku do Chin. Koalicjanci konstatują, że w relacjach z Pekinem na pierwszy plan wysunęły się elementy rywalizacji systemowej. Choć RFN ma współpracować z ChRL w obszarach „niemieckich i europejskich interesów”, to chce aktywniej zabiegać o pogłębienie relacji z pozostałymi państwami Indo-Pacyfiku. Dodatkowo partie zapowiadają redukcję jednostronnych zależności od ChRL oraz nowelizację strategii wobec niej w duchu zasady de-riskingu (m.in. stosowanie we wrażliwych obszarach infrastruktury krytycznej wyłącznie komponentów pochodzących z zaufanych państw).

Perspektywy: trudna współpraca

Umowa koalicyjna CDU/CSU i SPD nie zapowiada przełomu w polityce RFN: dokument dostosowuje raczej działania Niemiec do bieżących wyzwań w polityce wewnętrznej i międzynarodowej. Praktyczne wypełnienie tych postanowień w dużej mierze zależy od powołania konkretnych ministrów odpowiedzialnych za ich wdrożenie. Osobowość i polityczne znaczenie poszczególnych szefów resortów wpłynie na ustalenie priorytetów, ich realizację oraz sposób komunikacji. Ten ostatni nie jest bez znaczenia i w poprzedniej kadencji Bundestagu prowadził do licznych nieporozumień i napięć wewnątrz rządu, co negatywnie odbiło się na percepcji polityki gabinetu Scholza.

Choć liczbę frakcji w koalicji zmniejszono (poprzednio współpracowały trzy kluby parlamentarne), to kooperacja między chadecją a socjaldemokratami będzie trudna. Wynika to zarówno z presji, jaką na CDU/CSU wywiera rosnąca w siłę AfD, jak i z nacisków na SPD ze strony lewicy oraz Zielonych. Brak szybkiej poprawy sytuacji gospodarczej jeszcze tę presję wzmocni. Dodatkowym czynnikiem destabilizującym będą przyszłoroczne wybory w landach wschodnich – w Saksonii-Anhalt (rządzonej przez CDU) oraz Meklemburgii-Pomorzu Przednim (pod rządami SPD). W obu przypadkach sondaże wskazują na możliwe zwycięstwo AfD.

ANEKS
Podział resortów i spodziewana obsada personalna