Zniesienie wiz dla Ukraińców – konsekwencje i wyzwania

26 kwietnia Rada UE na szczeblu stałych przedstawicieli zatwierdziła rezolucję Parlamentu Europejskiego z 6 kwietnia o wpisaniu Ukrainy na listę państw, których obywatele nie potrzebują wiz na pobyt do 90 dni (bez prawa do pracy czy nauki) w strefie Schengen. Decyzja ta wymaga jeszcze zatwierdzenia przez Radę na szczeblu ministrów, co najprawdopodobniej nastąpi w maju. Jest to już jednak krok formalny, gdyż faktyczna zgoda na przyznanie Ukraińcom ruchu bezwizowego przy jednoczesnym wzmocnieniu mechanizmu zawieszania ruchu bezwizowego, zapadła już w marcu br. Ruch bezwizowy wejdzie w życie 20 dni po publikacji wspólnej decyzji Rady i Parlamentu w Dzienniku Urzędowym UE, czyli najprawdopodobniej w czerwcu.

Nie należy się spodziewać, że liberalizacja wizowa przyczyni się do znacznego wzrostu napływu nowych ukraińskich migrantów do UE. Niewykluczone jednak, że może nastąpić pewne przeorientowanie migracji z Polski w stronę krajów z dużym zapotrzebowaniem na siłę roboczą, które dotychczas prowadziły bardziej restrykcyjną politykę wizową i migracyjną, takich jak Czechy i Niemcy.

Długie oczekiwanie

Zniesienie ruchu wizowego będzie niewątpliwym sukcesem Ukrainy, Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz państw zaangażowanych w proces liberalizacji w niesprzyjającej sytuacji politycznej w Europie i w sytuacji przedłużającego się konfliktu na wschodzie Ukrainy. Ukraina długo musiała czekać na ruch bezwizowy, albowiem plan działań na rzecz liberalizacji wizowej (VLAP) został jej przyznany jeszcze w 2010 roku. Mołdawia, która przystąpiła do VLAP w 2011 roku, otrzymała ruch bezwizowy w 2014 roku, a Gruzja, od marca ciesząca się przywilejami ruchu bezwizowego, rozpoczęła implementację VLAP dopiero w roku 2013. Opóźnienia Ukrainy wynikały przede wszystkim braku woli politycznej przeprowadzania odpowiednich reform za czasów prezydenta Wiktora Janukowycza, w tym głównie w zakresie wprowadzenia paszportów biometrycznych.

Nowe władze Ukrainy po pewnym czasie zaczęły nadrabiać zaległości w realizacji wymogów związanych z ruchem bezwizowym z UE. Ukraina efektywnie wdraża system wydawania paszportów biometrycznych (do początku kwietnia br. wydano ich ok. 3 milionów), którego posiadanie jest warunkiem bezwizowego wjazdu do UE. Wątpliwości UE budził natomiast głównie brak postępów w deklarowanej przez władze Ukrainy walce z korupcją. W końcowym raporcie KE z grudnia 2015 roku, uznającym, że Ukraina wypełniła kryteria ruchu bezwizowego, Kijów został wezwany do wzmocnienia instytucji stworzonych do walki z korupcją oraz zapewnienia na ten cel stałych środków w budżecie państwa. W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 6 kwietnia, towarzyszącej pozytywnej decyzji w sprawie ruchu bezwizowego, eurodeputowani wezwali Ukrainę do konsekwentnego wypełniania zobowiązań VLAP, zwłaszcza w kwestii walki z przestępczością zorganizowaną i korupcją.

Mimo spełnienia kryteriów ruchu bezwizowego przez Ukrainę w UE na tempo liberalizacji wizowej wpłynęły też narastające wątpliwości w UE. W sytuacji kryzysu migracyjnego wiele krajów członkowskich UE obawiało się ewentualnych konsekwencji wprowadzenia ruchu bezwizowego dla tak dużego kraju jak Ukraina, znajdującego się po rosyjskiej agresji w faktycznej sytuacji konfliktu zbrojnego o niskiej intensywności. Obawy budziła 1,7-milionowa rzesza osób wewnętrznie przesiedlonych. W grę wchodziła też niechęć wielu krajów unijnych do podejmowania jakichkolwiek zobowiązań liberalizacyjnych wobec krajów trzecich w sytuacji wzrostu tendencji izolacjonistycznych wśród ich społeczeństw, tym bardziej że kolejnymi krajami, z którymi UE rozmawia na temat ruchu bezwizowego, są Turcja i Kosowo.

Mechanizm zawieszający

Kompromisowym rozwiązaniem, które pomogło przełamać impas w sprawie Ukrainy, stało się wprowadzenie uniwersalnego elastycznego mechanizmu zawieszającego ruch bezwizowy dla ponad 60 krajów trzecich znajdujących się na tzw. białej liście wizowej. Pierwotnie mechanizm zawieszający został wprowadzony w 2013 roku, jednak kraje członkowskie uzależniały swoją pozytywną decyzję odnośnie ruchu bezwizowego dla Ukrainy od wzmocnienia tego mechanizmu. Rada UE, KE i PE w ramach tzw. trialogu podjęły decyzję w  tej sprawie dopiero pod koniec lutego br., po wielomiesięcznych negocjacjach.  

Nowy mechanizm zawieszający może zostać uruchomiony przez KE na wniosek jednego lub większej liczby państw członkowskich m.in. w sytuacji znacznego wzrostu zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego, znacznego wzrostu odmów wjazdu lub wzrostu liczby obywateli danego kraju trzeciego przebywających nielegalnie na terytorium UE i znacznego wzrostu wniosków o status uchodźcy z danego kraju przy niskich wskaźnikach ich uznawalności. Mechanizm może być wprowadzony czasowo (pierwszy raz na dziewięć, kolejny raz na osiemnaście miesięcy) i dotyczyć określonej kategorii obywateli danego kraju trzeciego, jak i na stałe (za trzecim razem) i skutkować ponownym przywróceniem ruchu wizowego.

Możliwe konsekwencje migracyjne 

Ruch bezwizowy stanowi ułatwienie dla kontaktów międzyludzkich i turystyki i nie musi wiązać się ze wzrostem migracji rozumianej jako stała zmiana kraju zamieszkania. Zniesienie obowiązku wizowego na pobyt do 90 dni nie oznacza automatycznie prawa do podjęcia pracy czy nauki w UE – obywatele Ukrainy wjeżdżający w tym celu do UE nadal będą musieli ubiegać się o odpowiednie wizy i pozwolenia. Analogiczne decyzje UE wobec krajów Bałkanów Zachodnich i Mołdawii nie doprowadziły bezpośrednio do wzrostu migracji – ani legalnej, ani nieuregulowanej. Badania OSW z 2013/2014 prognozujące przepływy migracyjne z Ukrainy po ewentualnym zniesieniu ruchu bezwizowego wskazywały jedynie na możliwy niewielki wzrost.

Niewątpliwie przepływy migracyjne z Ukrainy do UE wzrosły po wybuchu wojny w Donbasie i pogorszeniu sytuacji ekonomicznej społeczeństwa ukraińskiego. Co ciekawe jednak dotyczyły głównie Polski. Według stanu na koniec grudnia 2016 roku obywatele Ukrainy posiadali 103 tys. ważnych kart pobytu, zaś liczba oświadczeń wydanych w 2016 roku uprawniających do pracy czasowej wyniosła aż 1,262 mln. Wynika to z wprowadzenia przez Polskę liberalnego systemu zezwoleń na pracę krótkoterminową. Jak pokazują badania ukraińskich migrantów, Polska nie może konkurować z innymi krajami UE wysokością oferowanych zarobków, dlatego też głównym magnesem przyciągającym obywateli Ukrainy jest możliwość podjęcia legalnej pracy. Zniesienie wiz krótkoterminowych do całej strefy Schengen może w konsekwencji doprowadzić do przeorientowania się części migrantów ukraińskich z Polski na inne kraje UE. Chodzi tu o kraje takie jak Niemcy (według Eurostatu na 31 grudnia 2015 roku legalnie mieszkało 113 tys. Ukraińców) i Czechy (według tego samego źródła: 113 tys. Ukraińców), być może Włochy (238 tys. Ukraińców), gdzie istnieją duże potrzeby rynku pracy, a dotychczasowa restrykcyjna polityka wjazdowa utrudniała Ukraińcom uzyskanie zatrudnienia. Można się spodziewać, że możliwość legalnego pobytu krótkoterminowego bez posiadania wizy na terenie tych krajów może skutkować także większym zainteresowaniem podjęciem pracy przez Ukraińców.

Wyzwania dla Ukrainy i UE

Społeczeństwo ukraińskie nie będzie raczej postrzegać decyzji o zniesieniu wiz jako jednoznacznego sukcesu obecnych władz ukraińskich, lecz jako rzecz należną po latach negocjacji i opóźnień. Zapewne wzmocni to nastroje proeuropejskie, gdyż liberalizacja wizowa, znajdująca się przecież wśród haseł rewolucji godności, stanie się najbardziej odczuwalnym społecznym efektem zbliżenia Ukrainy do UE.

Głównym wyzwaniem dla władz ukraińskich jest potencjalna możliwość uruchomienia mechanizmu zawieszającego ruch bezwizowy. W sensie prawnym dalsze postępy Ukrainy w walce z korupcją nie mają związku z możliwością zastosowania mechanizmu zawieszającego. Jednak nie wiadomo, jak szczegółowy i rygorystyczny będzie mechanizm stale monitorujący wypełnianie przez Ukrainę warunków ruchu bezwizowego i czy będą tam stosowane zasady warunkowości. W ukraińskim społeczeństwie obywatelskim istnieje oczekiwanie, że ten instrument monitorujący będzie efektywnym narzędziem nacisku na władze w przypadku spowolnienia reform w zakresie walki z korupcją.

Obecna infrastruktura na granicy państw UE i Ukrainy może nie być wystarczająca w sytuacji zwiększonej dynamiki ruchu osobowego. Na granicy z Polską funkcjonuje zaledwie 8 przejść drogowych, na niektórych z nich już obecnie tworzą się wielogodzinne kolejki. Po wprowadzeniu ruchu bezwizowego może nastąpić dalsze spowolnienie odpraw ruchu osobowego, co może wynikać z bardziej szczegółowych odpraw granicznych zwłaszcza w zakresie weryfikacji celu wjazdu. Można się spodziewać także dużego wzrostu liczby odmów wjazdu na terytorium UE.

Ponadto i UE, i Ukraina stają przed długofalowym wyzwaniem, jak dalej układać wzajemne stosunki w sytuacji, gdy kończy się etap współpracy zdominowanej przez negocjowanie umowy stowarzyszeniowej i żmudne dochodzenie do ruchu bezwizowego. Z jednej strony obecnie UE nie jest w stanie przedstawić dalszej wizji wzajemnej współpracy, na przykład możliwości dialogu na temat pogłębionej integracji gospodarczej i budowy nowego modelu rozwoju polityki sąsiedztwa, z drugiej zaś – władze ukraińskie wyhamowują tempo modernizacji wewnętrznej.