Monitor OSW: Wybory w Niemczech – numer 5

SONDAŻE

Wykres 1. Poparcie dla partii politycznych

Źródło: badanie ARD-DeutschlandTREND z 6 maja br.

• Popularność Zielonych wynika m.in. ze sprawnego mianowania Annaleny Baerbock na kandydatkę na kanclerza. W przypadku bezpośredniego wyboru na urząd poparłoby ją 28% respondentów. Olafa Scholza (SPD) oraz Armina Lascheta (CDU/CSU) wybrałoby 21% badanych. Z trojga kandydatów Baerbock postrzegana jest także jako najsympatyczniejsza (44%). Najwyższe od sierpnia 2019 r. poparcie dla Zielonych (o przyczynach wzrostu popularności tego ugrupowania zob. Zielony marsz po władzę w Niemczech) pozwoliłoby mu obecnie na utworzenie koalicji z CDU lub na trójpartyjne rządy z SPD i FDP.
• Spadkowy trend poparcia dla Lewicy zmniejsza szanse na koalicję tej partii z Zielonymi i SPD. Jej notowań (zob. Niemcy: nowe władze Lewicy – utrwalenie podziałów) nie poprawił wybór nowych przewodniczących, a ugrupowanie będzie walczyło przede wszystkim o przekroczenie 5-procentowego progu wyborczego.
• Spadek poparcia dla CDU jest konsekwencją przewlekłego procesu wyboru kandydata na kanclerza (zob. Armin Laschet kandydatem chadecji na kanclerza Niemiec) oraz sporów wewnątrz chadecji. Część sympatyków partii jest skłonna poprzeć FDP, AfD lub Wolnych Wyborców (więcej zob. Najważniejsze wydarzenia), upatrując w nich zwolenników konserwatywnych wartości i liberalnej gospodarki. Nadal jednak największa część badanych przypisuje chadekom najwyższe kompetencje w dziedzinach gospodarki (37%) i przezwyciężania pandemii (30%).

TEMAT NUMERU

Orzeczenie w sprawie polityki klimatycznej – prezent dla Zielonych

Orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) dotyczące ustawy o ochronie klimatu wprowadziło nową dynamikę na niemiecką scenę polityczną. Po raz pierwszy trybunał uznał realizację polityki klimatycznej, jak i zasad solidarności pokoleń za obowiązki państwa. Orzeczenie odzwierciedla zmieniające się nastroje i oczekiwania społeczne, wśród których przeciwdziałanie globalnemu ociepleniu nabiera coraz większego znaczenia. Bezpośrednim jego skutkiem jest powrót problematyki klimatycznej jako priorytetu agendy politycznej większości niemieckich partii. Sformułowana przez koalicję CDU/CSU–SPD natychmiast po decyzji FTK propozycja zmian legislacyjnych dotyczących m.in. osiągnięcia neutralności emisyjnej już w 2045 r. stanowi próbę przejęcia inicjatywy. Celem jest osłabienie pozycji Zielonych, którzy są politycznym beneficjentem orzeczenia. Debata na temat przyspieszenia wdrażania zielonej transformacji w RFN będzie jednym z najistotniejszych elementów kampanijnej rywalizacji, a wokół zaprezentowanych w niej rozwiązań będą się koncentrować negocjacje koalicyjne po wyborach.

29 kwietnia Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przyjęta w grudniu 2019 r. ustawa o ochronie klimatu (niem. Klimaschutzgesetz; szerzej zob. Niemiecka ustawa o ochronie klimatu: mechanizm pozbawiony sankcji) jest częściowo niezgodna z ustawą zasadniczą. Zaskarżony akt prawny określa średniookresowe zobowiązanie państwa do redukcji emisji o 55% do 2030 r. (w porównaniu z rokiem 1990) oraz długofalowy cel w postaci dążenia do osiągnięcia neutralności emisyjnej do 2050 r. Wyznacza też maksymalne roczne wartości emisji gazów cieplarnianych dla poszczególnych sektorów gospodarki (energetyka, przemysł, transport, budownictwo, rolnictwo, odpady) na lata 2020–2030 (zob. tabela). Skarżący (osoby prywatne oraz organizacje ekologiczne) wnosili, że ustawodawca nie podjął wystarczających kroków, by zredukować emisję gazów cieplarnianych, co jest niezbędne do zatrzymania niekorzystnych zmian klimatu i zagwarantowania następnym pokoleniom ich praw i podstaw egzystencji.

Według FTK naruszenie konstytucji polega na niesprawiedliwym rozłożeniu obciążeń związanych z polityką klimatyczną między pokoleniami. Trybunał stwierdził w orzeczeniu, że konstytucja zobowiązuje RFN do działań na rzecz ochrony klimatu w zgodzie z postanowieniami porozumienia paryskiego z 2015 r. oraz do dążenia do neutralności emisyjnej. Uznał zarazem, że określony w ustawie krajowy cel redukcji emisji o 55% do 2030 r. (względem roku 1990) skutkuje odroczeniem znacznej części obciążeń związanych z polityką klimatyczną na okres po roku 2030 (poprzez wykorzystanie dużej części tzw. budżetu emisyjnego, czyli przypadającej na poszczególne kraje ilości CO₂ możliwej do wyemitowania w zgodzie z założeniami porozumienia). Odkładanie dekarbonizacji w czasie grozi zaś obarczeniem następnych generacji niewspółmiernymi konsekwencjami zmian klimatu oraz „drastycznymi” ograniczeniami wolności osobistych, będącymi skutkiem działań koniecznych do przeciwdziałania tym zmianom. Trybunał zaznaczył przy tym, że ochrona klimatu nie jest nadrzędnym celem państwa, lecz jednym z jego priorytetów, a poszczególne decyzje muszą stanowić rezultat wyważenia różnych interesów i racji. Zwrócił jednak uwagę, że z czasem, wraz z narastaniem problemu, znaczenie działań proekologicznych będzie coraz większe.

Zdaniem FTK ciążący na państwie obowiązek ochrony praw i podstaw egzystencji przyszłych pokoleń wymaga podjęcia odpowiednich kroków wyprzedzających i wczesnego zaplanowania drogi ku neutralności emisyjnej. To zaś ma zapewnić z jednej strony sprawiedliwe rozłożenie między generacjami obciążeń związanych z redukcją emisji, a z drugiej – presję rozwojową i pewność długoterminowego planowania. Na podstawie tego uzasadnienia trybunał formułuje oczekiwanie zaktualizowania do końca 2022 r. ustawy o ochronie klimatu o ścieżkę redukcji emisji w okresie po 2030 r. lub szczegółowego uregulowania sposobu wskazywania krajowych celów na kolejne lata z odpowiednio długim wyprzedzeniem.

Historyczne orzeczenie

Decyzji trybunału przypisywane jest doniosłe znaczenie, ponieważ nie tylko po raz pierwszy przychylił się on do skargi dotyczącej polityki klimatycznej, lecz także w sposób jednoznaczny uznał jej realizację za obowiązek państwa względem jego obecnych i przyszłych obywateli. W ten sposób dowartościował zarówno działania RFN na rzecz powstrzymania globalnego ocieplenia, jak i zasadę solidarności pokoleń, co postulowali w ostatnich latach zwłaszcza młodzi aktywiści klimatyczni. Ponadto wskazał explicite wdrożenie postanowień porozumienia paryskiego oraz osiągnięcie neutralności emisyjnej jako cele wewnętrznej i zewnętrznej polityki klimatycznej państwa. Według FTK niezgodne z konstytucją byłyby natomiast ograniczenie działań do dostosowywania się do postępujących zmian czy zaniechanie wysiłków na rzecz redukcji emisji ze względu na globalny, a nie wyłącznie krajowy charakter wyzwania.

Orzeczenie FTK stanowi odzwierciedlenie zmieniających się nastrojów i priorytetów społecznych, wśród których ochrona klimatu nabiera coraz większego znaczenia. Od 2018 r. zagadnienie to niezmiennie wskazywane jest w sondażach jako jeden z najważniejszych problemów dla niemieckiej opinii publicznej (szerzej zob. Lider w zadyszce. Polityka klimatyczna Niemiec). W ostatnich badaniach ustępowało jedynie pandemii COVID-19.

Kampanijny prezent dla Zielonych

Bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest powrót problematyki klimatycznej jako jednego z priorytetów agendy politycznej i kluczowego tematu kampanii wyborczej. Wszystkie reprezentowane w Bundestagu partie (oprócz AfD) uznały decyzję trybunału za słuszną i zobowiązującą władze federalne do zintensyfikowania działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych i przyspieszenia transformacji energetycznej.

Prowadząca obecnie w większości sondaży opozycyjna partia Zielonych wykorzystała decyzję FTK zarówno do uwiarygodnienia swoich postulatów dotyczących ambitniejszego podejścia do kwestii klimatu, jak i do krytyki rządu CDU/CSU–SPD, którego dotychczasowe działania nazywa polityką wyhamowywania transformacji energetycznej. Decyzja trybunału będzie przez Zielonych używana do przedstawiania się jako jedyna partia zdolna do konsekwentnego i kompetentnego wdrażania Energiewende. Adresując do rządu część swoich postulatów (np. dotyczących podniesienia celu redukcji emisji na 2030 r. do 70% czy zwiększenia ceny emisji CO₂ w krajowym systemie handlu emisjami), ugrupowanie próbuje zwiększyć presję na koalicję, by przeprowadzić zmiany jeszcze w tej kadencji Bundestagu.

Nowa dynamika w polityce klimatycznej

Chociaż trybunał nie zakwestionował wprost obecnego krajowego celu redukcji emisji na 2030 r., to postulowany przez sędziów sprawiedliwszy podział obciążeń w czasie został odczytany jako pośrednie ponaglenie do wdrożenia ambitniejszych zobowiązań już w tej dekadzie. Przyjęcie nowego, wyższego celu redukcyjnego na 2030 r. było planowane przez koalicyjne partie CDU/CSU i SPD jeszcze przed publikacją orzeczenia FTK jako konsekwencja obecnej polityki klimatycznej UE. Rozmowy koalicyjne prowadzone w tej sprawie w pierwszym kwartale zakończyły się jednak niepowodzeniem wskutek niechęci chadecji do pójścia na zbyt daleko idące ustępstwa – w jej interesie było pozostawienie możliwie największej przestrzeni negocjacyjnej przed spodziewanymi pertraktacjami z Zielonymi na temat stworzenia nowej koalicji po wrześniowych wyborach do Bundestagu.

Orzeczenie FTK wprowadziło jednak nową dynamikę w zakresie zagadnienia ochrony klimatu na niemieckiej scenie politycznej. Zarówno CDU/CSU, jak i SPD zareagowały gotowością do przeprowadzenia dodatkowych zmian legislacyjnych jeszcze w tej kadencji Bundestagu (jego ostatnie posiedzenie przypada na ostatni tydzień czerwca). Koalicjanci uznali, że szybka i ambitna nowelizacja ustawy będzie służyć osłabieniu negatywnego dla nich wydźwięku decyzji FTK oraz zmniejszeniu jej roli w kampanii wyborczej. Przejęciu politycznej inicjatywy posłużyło przedstawienie – już sześć dni po publikacji orzeczenia – propozycji nowelizacji zakwestionowanej ustawy, obejmującej podniesienie krajowego celu redukcyjnego na 2030 r. do 65%, wprowadzenie celu na 2040 r. (redukcji o 88%) oraz osiągnięcie neutralności emisyjnej już w 2045 r.

O ile propozycja nowego celu redukcji na 2030 r. była spodziewana, o tyle wola przyspieszenia o pięć lat osiągnięcia neutralności emisyjnej stanowi zaskoczenie, ponieważ taki krok nie był dotychczas rozważany (nawet Zieloni unikali wskazania jednoznacznej daty i chcieli osiągnąć ją „przed 2050 r.”). Inicjatywa rządu z jednej strony spowodowała ochłodzenie temperatury dyskusji wokół orzeczenia FTK, z drugiej jednak sprawiła, że do głosu zaczęli dochodzić przedstawiciele środowisk gospodarczych i przemysłowych – dla nich już dotychczasowe założenia polityki klimatycznej stanowiły poważne wyzwanie, a ostatnie miesiące poświęcili oni zaplanowaniu osiągnięcia neutralności emisyjnej do 2050 r.

Perspektywy

Orzeczenie FTK oraz wynikająca z niego nowa dynamika w zakresie polityki klimatycznej będą miały znaczący wpływ nie tylko na przebieg kampanii wyborczej, lecz także na rozmowy koalicyjne po elekcji. Ze względu na napięty kalendarz koalicja CDU/CSU–SPD zapowiedziała poprzestanie w tej kadencji Bundestagu na wyznaczeniu nowych celów redukcji emisji i odłożeniu na później głębszych reform wraz z przyjęciem niezbędnych do realizacji nowych założeń instrumentów. Sposoby przeprowadzenia zielonej transformacji gospodarki w przyspieszonym tempie staną się tym samym bardzo istotnymi tematami rywalizacji wyborczej, a następnie negocjacji koalicyjnych. Przyszły rząd będzie bowiem musiał przyjąć program wdrażania ambitniejszej dekarbonizacji. Oprócz zwielokrotnienia tempa rozbudowy mocy zainstalowanych w OZE, przyspieszenia rozwoju elektromobilności czy sprawniejszego przechodzenia na ekologiczne metody w ogrzewnictwie, spodziewane jest szybsze niż dotychczas zakładane (do 2038 r.) odejście od energetyki węglowej. Zieloni i Lewica postulują zamknięcie ostatnich elektrowni do 2030 r. CDU/CSU i SPD nie wykluczają wprawdzie przyspieszenia wyjścia z węgla, ale wskazują przy tym na konieczność uwzględnienia interesów regionów wydobycia i kwestii bezpieczeństwa dostaw energii oraz podkreślają wagę kompromisu zawartego w tej kwestii w ramach tzw. komisji węglowej w 2019 r.

W kampanii wyborczej chadecy będą próbowali przedstawiać się jako siła zdolna do „pogodzenia ekologii z ekonomią” i na równi z koniecznością ochrony klimatu akcentować będą potrzebę utrzymania przemysłu, miejsc pracy i konkurencyjności gospodarki. CDU/CSU (i FDP) występują przeciw zasadzie „centralnego sterowania” w polityce klimatycznej, gdyż uznają ją za nieefektywną gospodarczo. Preferują instrumenty opierające się w większym stopniu na neutralności technologicznej i zasadach rynkowych. Zieloni, SPD i Lewica są z kolei zwolennikami działań regulacyjnych (np. wprowadzania podatków i zakazów) oraz określania długofalowych celów. Partie te preferują szybszą transformację energetyczną i kładą przy tym nacisk na sprawiedliwe rozłożenie jej społecznych kosztów, tak aby nie obciążały one gorzej sytuowanych obywateli.

Tabela. Roczne cele sektorowe według ustawy o ochronie klimatu z 2019 r. (w mln ton ekwiwalentu CO₂)

Wykres 2. Emisja gazów cieplarnianych w Niemczech według sektorów oraz obecne i planowane cele redukcji emisji

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Federalnego Urzędu ds. Środowiska.

NAJWAŻNIEJSZE WYDARZENIA

Wolni Wyborcy coraz popularniejsi

Spadek poparcia dla CDU oraz podziały w AfD mogą skłonić część obywateli do oddania głosu w wyborach federalnych na Wolnych Wyborców (niem. Freie Wähler). Wzrost popularności tego ugrupowania w landach oraz jego zaistnienie w sondażach ogólnoniemieckich wpłynie na jego rozpoznawalność oraz ułatwi mu walkę o przekroczenie 5-procentowego progu w wyborach do Bundestagu. Wolni Wyborcy wywodzą się z polityki samorządowej. Struktura organizacyjna partii składa się z regionalnych ugrupowań o znaczącej niezależności, co utrudnia tworzenie jednolitej formacji na poziomie federalnym (np. Wolni Wyborcy z Badenii-Wirtembergii sprzeciwiają się takiemu rozwojowi, postulując skupianie się wyłącznie na polityce samorządowej). Od 2008 r. działacze partii są reprezentowani w parlamencie krajowym Bawarii, a w 2018 r. odnieśli swój dotychczas największy sukces, polegający na wejściu do koalicji z CSU w tym landzie. Przewodniczącym ugrupowania jest Hubert Aiwanger, wicepremier i minister gospodarki Bawarii. Wolni Wyborcy są również reprezentowani w landtagach w Brandenburgii, Saksonii-Anhalt, Berlinie i Nadrenii-Palatynacie. Mają także dwoje eurodeputowanych. Ugrupowanie liczy na poziomie federalnym ok. 6 tys. członków. Upatruje ono swojej szansy w wyborach do Bundestagu w podkreślaniu kwestii regionalnych oraz przywiązaniu do demokracji bezpośredniej (poparcie dla referendów, bezpośredniego wyboru prezydenta itp.). Opowiada się również za ograniczeniem migracji, wzmocnieniem policji, zrównoważonym budżetem i wsparciem dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Chadecy o przyszłości Europy

4 maja klub parlamentarny CDU/CSU przyjął stanowisko w związku z inauguracją 9 maja Konferencji w sprawie przyszłości Europy. Chadecy postulują skoncentrowanie dyskusji na pytaniu o to, jak ma wyglądać UE w perspektywie 10–15 lat i jakie są wspólne pomysły na jej dalszy rozwój. Wśród głównych wyzwań wspólnoty wskazują zmiany klimatu, kryzys migracyjny, cyfryzację oraz zapewnienie żywności dla świata. Wobec zmieniających się uwarunkowań otoczenia UE opowiadają się za zmianą paradygmatu zorientowanego dotychczas na jej aspekty wewnętrzne. Konferencję zamierzają wykorzystać do przeprowadzenia europejskiej ofensywy suwerennościowej i wzmocnienia Europy na zewnątrz. Postulują przy tym dokonanie refleksji łączącej wymiar narodowy suwerenności z europejskim. UE w ich wizji nie ma ewoluować ani w stronę państwa federalnego, ani ku rozluźnieniu więzi poprzez skupienie się na interesach gospodarczych. Chadecy dostrzegają potrzebę zapewnienia instytucjom europejskim jasnych kompetencji i skutecznych instrumentów w wielu dziedzinach, a zarazem ograniczenia ich aktywności w innych. Za przeciwskuteczne uważają m.in. ingerencje w sfery polityki społecznej, rodzinnej i rynku pracy. Ograniczenie zdolności do działania UE stanowi ich zdaniem możliwość weta przysługująca poszczególnym państwom. Oczekują wypracowania jasnego planu reform strukturalnych Unii, bez wykluczania już na starcie zmian traktatowych. Istniejące różnice w kwestii woli państw członkowskich do integracji mają zostać wzięte pod uwagę.

Wzrost politycznego ekstremizmu

Z opublikowanego 4 maja raportu MSW dotyczącego przestępczości na tle politycznym w RFN wynika, że w 2020 r. popełniono łącznie 44,5 tys. czynów z tej kategorii, o 9% więcej niż w 2019 r. Ponad połowa z nich przypisywana jest (podobnie jak w latach ubiegłych) prawicowym ekstremistom, a 11 tys. – lewicowym. Popełniono przy tym o 19% więcej przestępstw z użyciem przemocy – łącznie 3,3 tys. (częściej używali jej ekstremiści lewicowi – wzrost o 45%). O 15% nasiliła się przestępczość z pobudek antysemickich (łącznie 2,3 tys. takich czynów; zob. Odcienie niemieckiego antysemityzmu). Jednym z czynników wpływających na wzrost tych wskaźników były protesty przeciwko restrykcjom dotyczącym COVID-19. W związku z pandemią popełniono łącznie 3,5 tys. przestępstw motywowanych politycznie. Wzrost liczby takich aktów wzmocni krytykę wobec AfD (część jej członków powiązana jest z prawicowymi ekstremistami, znane są też antysemickie wypowiedzi jej niektórych działaczy). Dane pokazują jednak, że partia ta jest zarazem – oprócz Zielonych – najczęściej atakowana, co przypisuje się lewicowym radykałom. Niejednoznaczność statystyk dotyczących przestępstw nie pozwala na obarczenie odpowiedzialnością konkretnej grupy (coraz większa część z nich pozostaje niesklasyfikowana – wzrost o 30% względem 2019 r., do ok. 8,6 tys.). Jest to wygodne dla wszystkich ugrupowań i pozwala na obwinianie o wzrost ekstremizmu rywali politycznych.

COVID-19

Ochrona patentu BioNTechu

Niemieckie władze sprzeciwiają się ograniczeniu ochrony patentowej dla szczepionek przeciwko COVID-19. Rzecznik rządu wskazał, że przekazanie wiedzy dotyczącej wytwarzania preparatów nie wpłynie w najbliższym czasie na poprawę sytuacji w krajach rozwijających się ze względu na skomplikowany proces produkcji szczepionek opartych na technologii mRNA. Dodatkowo Niemcy są zdeterminowani do obrony własnego sektora biotechnologicznego i farmaceutycznego – wskazują, że zmiany w prawie patentowym zmniejszyłyby inwestycje w tym obszarze. Jednocześnie RFN przekazała dotychczas ok. 1 mld euro na utworzoną m.in. przez Światową Organizację Zdrowia inicjatywę COVAX – wspólne zakupy szczepionek przeciwko COVID-19 dla biednych państw.

Przywrócenie części praw dla osób zaszczepionych

Od 9 maja osoby w pełni zaszczepione oraz ozdrowieńcy są traktowani na równi z tymi legitymującymi się negatywnym wynikiem testu na COVID-19. Zaświadczenie o wakcynacji uprawnia m.in. do zakupów czy korzystania z części usług bez konieczności wykonywania testu. Dodatkowo zaszczepionych nie obowiązują ograniczenia w kontaktach, a także godzina policyjna oraz kwarantanna przy wjeździe do RFN (z wyjątkiem obszarów z dominującymi mutacjami SARS-CoV-2). Nadal wymagane jest natomiast wykonanie testu przed przylotem do Niemiec.

Zniesienie zapisów na szczepienia preparatami AstraZeneca i Johnson & Johnson

6 maja federalny minister zdrowia Jens Spahn (CDU) wraz z landowymi szefami takich resortów zdecydowali o zakończeniu stosowania zasady dotyczącej kolejności szczepień w przypadku preparatów AstraZeneca oraz – od 10 maja – Johnson & Johnson (dla pozostałych regulacja ta ma zostać zniesiona w czerwcu). Niemcy przygotowują się również do zaszczepienia do końca sierpnia dzieci i młodzieży w wieku od 12 do 18 lat preparatem konsorcjum Pfizer–BioNTech, jeśli zgodę na to wyda Europejska Agencja Leków. Do 8 maja w RFN wakcynacją objęto 32,3% populacji, w tym dwie dawki przyjęło 9,1%.

KALENDARIUM

14–16 maja – cyfrowy zjazd partyjny FDP; zapowiedź przyjęcia programu wyborczego

6 czerwca – wybory do parlamentu Saksonii-Anhalt; o reelekcję ubiega się premier Reiner Haseloff (CDU, w sondażach 26% poparcia), o drugie miejsce walczy AfD (24%)

11–13 czerwca – cyfrowy zjazd partyjny Zielonych; planowane zatwierdzenie programu wyborczego oraz oficjalny wybór kandydatki na kanclerza

19–20 czerwca – cyfrowy zjazd partyjny Lewicy; przyjęcie programu wyborczego