Niemcy: nowelizacja ustawy o ochronie klimatu – neutralność emisyjna do 2045 roku

24 czerwca Bundestag przyjął, a dzień później Bundesrat zatwierdził nowelizację ustawy o ochronie klimatu, która zawiera bardziej restrykcyjne cele polityki klimatycznej RFN. Zmiany dotyczą podniesienia dotychczasowego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych na 2030 r. z 55 do 65% (w porównaniu z 1990 r.), dodania nowego celu na 2040 r. w wysokości 88% i przesunięcia daty osiągnięcia neutralności emisyjnej z 2050 na 2045 r. Nowelizacja obejmuje ponadto nowe, wynikające ze zmiany zobowiązania na 2030 r. maksymalne roczne wartości emisji dla energetyki, przemysłu, transportu, budownictwa, rolnictwa i odpadów na lata 2021–2030 (zob. Aneks). Zgodnie z aktem, przyjętym pierwotnie przez koalicję CDU/CSU–SPD w grudniu 2019 r., odpowiedzialność za egzekwowanie pułapów emisji ponoszą właściwe ministerstwa. W przypadku niewywiązania się z rocznych celów nadzorujący dany sektor resort jest zobligowany do przygotowania w ciągu trzech miesięcy planu naprawczego.

Projekt nowelizacji ustawy o ochronie klimatu został przyjęty przez rząd 5 maja, sześć dni po publikacji orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej częściowej niezgodności z konstytucją. Według FTK dotychczasowe przepisy skutkowały odroczeniem znacznej części obciążeń związanych z polityką klimatyczną na okres po roku 2030, a przez to – ich niesprawiedliwym rozłożeniem między pokoleniami.

Komentarz

• Reforma nie jest rezultatem debaty publicznej, lecz bezpośrednią reakcją koalicji CDU/CSU–SPD na orzeczenie FTK, za sprawą którego problematyka klimatyczna ponownie zajęła istotne miejsce w debacie publicznej. Dzięki szybkiej i ambitnej nowelizacji rządzącym udało się przejąć polityczną inicjatywę od prowadzących wiosną w sondażach Zielonych, osłabić negatywny dla władz wydźwięk orzeczenia FTK oraz zmniejszyć jego znaczenie w kampanii wyborczej. Od 2018 r. badania niezmiennie wskazują, że ochrona klimatu to jeden z najważniejszych problemów dla niemieckiej opinii publicznej. Ostatnio ustępuje ona jedynie pandemii COVID-19.
• Wprowadzone zmiany ograniczają się do zdefiniowania nowych celów polityki klimatycznej RFN i nie zostały uzupełnione o instrumenty ich realizacji. Z jednej strony wynika to z braku czasu na przygotowanie jeszcze przed wyborami niezbędnych głębokich reform (przyjęcie ustawy nastąpiło na ostatnim posiedzeniu tej kadencji Bundestagu), a z drugiej stanowi efekt braku gotowości chadeków do poważnych ustępstw. W interesie CDU/CSU jest pozostawienie możliwie największej przestrzeni negocjacyjnej przed spodziewanymi pertraktacjami z Zielonymi na temat stworzenia nowej koalicji po wrześniowych wyborach parlamentarnych. Współrządzący z chadecją socjaldemokraci byli zwolennikami m.in. uzupełnienia reformy o nowy cel udziału OZE w zużyciu energii na 2030 r. (dotychczasowy wynosi 65%) oraz zaktualizowania ścieżek rozbudowy mocy zainstalowanych w źródłach odnawialnych.
• Przedstawione przez rząd cele redukcji emisji spotkały się z negatywną reakcją zdecydowanej większości środowisk gospodarczo-przemysłowych. Szczególne zaskoczenie wywołała wola przyspieszenia o pięć lat osiągnięcia neutralności emisyjnej. Czołowe związki branżowe zrzeszające przedstawicieli niemieckiego przemysłu (m.in. BDI czy VCI) zarzucają rządowi działanie pod presją oraz podejmowanie decyzji bez konsultacji i uprzedniej wystarczającej oceny ich konsekwencji, a także brak konkretnego planu wdrażania nowych założeń. Szczególnie dla energochłonnych i wysokoemisyjnych branż, takich jak stalowa czy chemiczna, już dotychczasowe cele redukcji emisji stanowiły poważne wyzwanie. Krajowe środowiska gospodarczo-przemysłowe obawiają się spadku konkurencyjności rodzimych firm na rynkach międzynarodowych. Lobbują z jednej strony za wprowadzaniem jednolitych regulacji przynajmniej na arenie unijnej (a najlepiej w szerszym gronie państw G7 czy G20), a z drugiej za wdrożeniem dodatkowych mechanizmów wsparcia finansowego oraz stymulujących inwestycje w niskoemisyjne technologie.
• Nowy cel polityki klimatycznej na 2030 r. zakłada znaczące przyspieszenie transformacji elektroenergetyki, która ma ponieść największy ciężar dodatkowej redukcji emisji w tej dekadzie (67 ze 105 mln ton ekwiwalentu CO₂; zob. Aneks). W porównaniu z 2020 r. emisyjność tego sektora ma spaść o 51%, co będzie możliwe tylko przy znacznie szybszym, niż dotychczas zakładano, spadku generacji energii elektrycznej z węgla i radykalnym przyspieszeniu rozbudowy mocy zainstalowanych w OZE. Według minister środowiska Svenji Schulze osiągnięcie nowych celów wymaga rozbudowy do końca dziesięciolecia lądowych farm wiatrowych do 95 GW (2020 – 54 GW) i fotowoltaicznych do 150 GW (2020 – 53 GW). Efektami ubocznymi szybszego wyjścia z węgla będą zwiększenie znaczenia gazu ziemnego jako paliwa pomostowego oraz konieczność przeprowadzenia dodatkowych inwestycji w nowe moce gazowe w celu stabilizowania systemu elektroenergetycznego. Skalę wyzwania potęguje spodziewany wzrost zużycia energii elektrycznej w średnim i długim okresie wskutek postępującej elektryfikacji kolejnych działów gospodarki.
• Nowe założenia krajowej polityki klimatycznej stawiają Niemcy wśród najambitniejszych w tym obszarze państw UE – oprócz nich wolę wcześniejszego niż w 2050 r. osiągnięcia neutralności emisyjnej zadeklarowały tylko Finlandia (2035), Austria (2040) i Szwecja (2045). Konsekwencją takiej postawy będzie przyjęcie przez Berlin aktywniejszej roli w kształtowaniu procesu dekarbonizacji na szczeblu unijnym. W ramach negocjacji nad wdrażaniem Europejskiego Zielonego Ładu nowy rząd będzie optował za rozwiązaniami regulacyjnymi i stymulacyjnymi (np. w ramach unijnego pakietu „Fit for 55”), których efektem ma być z jednej strony przyspieszenie transformacji energetycznej także w pozostałych państwach członkowskich, a z drugiej – wprowadzanie jednakowych obciążeń i standardów na poziomie UE (optymalnie wzorowanych na tych wykorzystywanych w RFN), ułatwiających osiągnięcie przez poszczególne sektory niemieckiej gospodarki celów redukcyjnych przy jednoczesnym zabezpieczeniu konkurencyjności rodzimych firm.

ANEKS

Tabela. Roczne cele sektorowe na lata 2021–2030 według ustawy o ochronie klimatu (w mln ton ekwiwalentu CO₂)

Wykres. Emisja gazów cieplarnianych w Niemczech według sektorów oraz dotychczasowe i nowe cele redukcji emisji

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Federalnego Urzędu ds. Środowiska.