Architekci „America First” i potencjalne konsekwencje wyboru Trumpa dla bezpieczeństwa europejskiego

Możliwość zwycięstwa Donalda Trumpa w amerykańskich wyborach prezydenckich zmusza do zadawania pytań o konsekwencje jego potencjalnych rządów dla bezpieczeństwa europejskiego. W czasie kampanii wyborczej wielokrotnie zapowiadał on szybkie zakończenie wojny rosyjsko-ukraińskiej oraz podważał amerykańskie zaangażowanie w NATO. Na politykę zagraniczną i bezpieczeństwa w czasie jego ewentualnej drugiej kadencji większy wpływ mogą mieć think tanki, organizacje non profit i środowiska konserwatywne, które rozwinęły się w ostatnich latach i dziś skupiają byłych pracowników administracji Trumpa oraz gromadzą znaczne środki finansowe od kluczowych darczyńców Partii Republikańskiej.

Organizacje te zajmują się nie tylko przygotowywaniem planów politycznych, lecz także kompletowaniem kadr dla przyszłych władz. Ich propozycje mają liczne punkty wspólne, takie jak konieczność rozpoczęcia negocjacji pokojowych Ukraina–Rosja czy ograniczenie amerykańskiego zaangażowania militarnego w Europie, ale występują między nimi również istotne różnice. To, czy plany te będą realizowane, będzie jednak zależało od decyzji personalnych w obsadzie kluczowych stanowisk w nowej administracji, a także od powyborczego układu sił w Kongresie.

Zwycięstwo Trumpa w wyborach prezydenckich w 2016 r. było zaskakujące, ponieważ sondaże aż do dnia elekcji wskazywały na przewagę Hillary Clinton. W efekcie doszedł on do władzy, nie dysponując ani szczegółowym planem politycznym, ani wystarczającymi kadrami. Lukę tę do pewnego stopnia starała się wypełnić wówczas Heritage Foundation, jeden z najbardziej wpływowych konserwatywnych think tanków w USA, istniejący od lat 70. XX wieku. Ówczesne kierownictwo organizacji podjęło wysiłki, aby zarówno przekonać Trumpa do realizacji niektórych jej postulatów programowych (m.in. planu dotyczącego znaczących ulg podatkowych, przegłosowanego i przyjętego pod koniec 2017 r.), jak i pomóc mu w znalezieniu kandydatów na najważniejsze stanowiska. Mimo to liczne wakaty i częsta rotacja urzędników najwyższego szczebla stały się istotnymi problemami jego administracji.

Jeśli Trump wygra wybory prezydenckie 5 listopada 2024 r., jego druga administracja może pod tym względem wyglądać inaczej. Przygotowania do jego ewentualnego zwycięstwa, podjęte przez szereg organizacji konserwatywnych, przebiegają na dwóch płaszczyznach. Gromadzone są informacje na temat osób, które mogłyby w przyszłości objąć stanowiska, a także przygotowywane są szczegółowe plany działania.

„Project 2025”: silniejszy prezydent i brak konsensusu w kwestii Rosji

Najgłośniejszym medialnie przejawem tej aktywności jest „Project 2025”, któremu patronuje Heritage Foundation, ale w którego powstanie włączyło się również wiele mniejszych podmiotów (w sumie ponad 100). Jednym z celów jest zbudowanie bazy danych zawierającej personalia osób mogących podjąć pracę w instytucjach rządowych po zwycięstwie kandydata republikańskiego. Ma to nie tylko pozwolić na uniknięcie problemów kadrowych, lecz także umożliwić szeroko zakrojoną wymianę urzędników federalnych (mówi się o nawet 50 tys. osób). Wiąże się to z jednym z podstawowych założeń politycznego planu powstałego w ramach „Project 2025”, opublikowanego pod tytułem Mandate for Leadership. The Conservative Promise^[1]. Dokument ten jest dziełem kilkudziesięciu autorów, zaś w konsultacjach miało brać udział ok. 400 ekspertów, reprezentujących różne środowiska konserwatywne.

Nakreślono w nim plan kompleksowej przebudowy państwa. Nadrzędnym celem wydaje się zwiększenie roli prezydenta kosztem niezależnych agencji federalnych i profesjonalnych urzędników w kluczowych departamentach. Wiąże się to z tzw. teorią jednolitej egzekutywy^[2], zgodnie z którą obecna działalność niezależnych agencji federalnych w kształtowaniu regulacji oraz ochrona urzędników średniego szczebla przed zwolnieniem naruszają konstytucyjny przepis mówiący o tym, że władzę wykonawczą powierza się prezydentowi.

Kolejne rozdziały Mandate for Leadership zawierają rekomendacje zmian, jakie powinny zostać przeprowadzone w poszczególnych obszarach polityki USA. Kwestie polityki zagranicznej, w tym dotyczącej Europy i NATO, znalazły się w części o Departamencie Stanu. Jako najważniejsze zagrożenie dla USA zostały wskazane Chiny, ale pojawia się też fragment poświęcony wyzwaniom płynącym ze strony Rosji i wynikającym z jej agresywnej polityki w Europie.

Podrozdział o Rosji stanowi dowód rozbieżności w ocenie rosyjskiego zagrożenia, jakiej dokonują amerykańscy konserwatyści, również ci należący do środowisk zaangażowanych w „Project 2025”. Jedna ze stron przekonuje, że kraj ten jest zagrożeniem dla USA, które powinny być zaangażowane w bezpieczeństwo europejskie, celem zaś toczącej się na Ukrainie wojny powinna być porażka Rosji i przywrócenie granic z 1991 r. Zdaniem drugiej strony Stany Zjednoczone nie mają strategicznego interesu, by angażować się w trwający konflikt, pomocy Ukrainie powinny udzielać państwa europejskie, a wojnę należy zakończyć jak najszybciej. Pomiędzy tymi stanowiskami – interwencjonistycznym i izolacjonistycznym – jest jeszcze trzecie, które w centrum stawia bezpieczeństwo i interes USA: Waszyngton powinien ograniczyć się wyłącznie do pomocy militarnej, a amerykańskie zaangażowanie ma mieć jasno zdefiniowane cele. Zaprezentowanie w tym podrozdziale trzech perspektyw bez wskazania właściwej świadczy o tym, jak silne są owe rozbieżności opinii.

W Mandate for Leadership poruszono również kwestię NATO. Zdaniem autorów Stany Zjednoczone nie powinny zapewniać bezpieczeństwa krajom, które same nie podejmują odpowiedniego wysiłku w tym obszarze. Jako minimum wskazano przeznaczanie 2% PKB na obronność, zgodnie z ustaleniami z 2014 r. Pojawiła się jednak sugestia, że należy nakłaniać partnerów do przekraczania tego pułapu. Sojusznicy europejscy powinni być zdolni do wystawienia większości sił konwencjonalnych niezbędnych do odstraszenia Rosji, polegając na USA przede wszystkim w zakresie odstraszania nuklearnego. Amerykanie ograniczyliby tym samym swoją obecność wojskową w Europie.

„Project 2025” stał się przedmiotem negatywnej kampanii ze strony demokratów. Kamala Harris atakowała Trumpa, powołując się na zapisy z Mandate for Leadership zarówno podczas wystąpienia na konwencji partyjnej^[3], jak i w czasie wrześniowej debaty^[4]. W reakcji na atak były prezydent zdecydowanie zaprzeczył istnieniu jakichkolwiek powiązań pomiędzy nim a projektem i jego autorami. Medialny rozgłos zaszkodził inicjatywie, zmniejszając wpływ Heritage Foundation na polityczny program Trumpa^[5]. Ponadto kształt publikacji to efekt kompromisów pomiędzy licznymi autorami, których wpływ na działania przyszłej administracji nie będzie jednakowo silny. Choć dokument pozostaje zbiorem istotnych wskazówek co do zamiarów potencjalnej administracji republikańskiej, to nie można go traktować jako jej politycznego programu.

Nowe konserwatywne think tanki: kuźnie kadr i pomysłów

Po przegranej Trumpa w wyborach w 2020 r. można było zaobserwować nowe zjawisko: powstanie wielu organizacji konserwatywnych z ambicjami kształtowania przyszłej, republikańskiej agendy politycznej. Spośród nich wyróżniają się dwie: Center for Renewing America (CRA) i America First Policy Institute (AFPI). Uwagę zwracają zarówno obecność w nich przedstawicieli pierwszej administracji Trumpa, bliskie związki niektórych jej członków z byłym prezydentem, jak i wsparcie finansowe, jakie instytucje te otrzymują od znaczących darczyńców Partii Republikańskiej. Elementy ich agendy można znaleźć we wspomnianym „Project 2025” (obydwie organizacje były zaangażowane w jego tworzenie), jak również w programie Partii Republikańskiej, przyjętym na konwencji w lipcu 2024 r.^[6]

Center for Renewing America została założona w 2021 r. przez Russella Voughta, który w czasie pierwszej kadencji Trumpa był wicedyrektorem, a następnie dyrektorem w Biurze ds. Zarządzania i Budżetu w Białym Domu. Vought nie tylko współtworzył „Project 2025” jako jeden z kluczowych autorów Mandate for Leadership, lecz także otrzymał stanowisko dyrektora ds. politycznych w komitecie przygotowującym nowy program republikanów. Uchodzi za jednego z najbliższych sprzymierzeńców Trumpa, który może objąć jedno z kluczowych stanowisk w nowej administracji – np. szefa personelu Białego Domu^[7]. CRA, którym kieruje, zajmuje się poszukiwaniem kandydatów na pracowników nowej administracji, ale też układaniem planów politycznych, m.in. dotyczących polityki zagranicznej.

America First Policy Institute również powstała w 2021 r. i, podobnie jak CRA, stawia na przygotowywanie kadr dla nowej administracji i kreowanie politycznych planów. Kieruje nią Brooke Rollins, która także piastowała wysoką funkcję w biurze prezydenckim podczas pierwszej kadencji Trumpa (dyrektor Rady ds. Polityki Wewnętrznej). Do zarządu organizacji trafiła też Linda McMahon, którą wskazał on, aby w jego imieniu przyjrzała się potencjalnym kandydatom na najwyższe stanowiska rządowe^[8]. W AFPI znalazło się ponadto wiele osób z bliskiego otoczenia Trumpa: Larry Kudlow, Robert Lighthizer czy emerytowany generał Keith Kellogg. Wśród doradców pojawiła się chociażby Kiron Skinner, która do Mandate for Leadership napisała rozdział poświęcony polityce zagranicznej. Bliskie relacje personalne z samym Trumpem i jego osobiste zaangażowanie w rozwój organizacji (wydarzenie, którego celem była zbiórka pieniędzy na AFPI, odbyło się w rezydencji byłego prezydenta na Florydzie) nie uszły też uwadze lobbystów i zamożnych darczyńców^[9].

CRA sprzeciwia się dalszemu wspieraniu Ukrainy przez Stany Zjednoczone i aktywnie działała na rzecz zablokowania ostatniego pakietu pomocowego, ostatecznie przyjętego przez Kongres w kwietniu 2024 r.^[10] Opowiada się za rozpoczęciem negocjacji pokojowych pomiędzy Moskwą i Kijowem, uznaje bowiem, że po niepowodzeniu kontrofensywy z 2023 r. Ukraina nie ma realistycznej drogi do zwycięstwa^[11]. W opinii CRA angażowanie się w rosyjsko-ukraiński konflikt nie leży w amerykańskim interesie. Rosja swoimi niepowodzeniami w tej wojnie udowodniła, że nie jest zdolna do walki o dominację w Europie. CRA uważa dalsze rozszerzanie NATO za błąd, prowokujący agresywne reakcje ze strony Kremla i wikłający niepotrzebnie Waszyngton w sprawy europejskie. Proces pokojowego rozwiązania obecnego konfliktu na Ukrainie powinien się opierać na założeniach, że istnienie państw neutralnych, swoistej strefy buforowej, mogłoby być korzystne zarówno dla Rosji, jak i krajów zachodnich. Ponadto według CRA groźba eskalacji nuklearnej wciąż wisi w powietrzu. I choć trudno sobie wyobrazić odbudowę zaufania pomiędzy USA a Rosją, to Waszyngton musi uznać, że przyszła architektura bezpieczeństwa w Europie będzie wymagała jakiejś formy partycypacji ze strony Moskwy. Poza tym plan pokojowy powinien uwzględniać interesy rosyjskojęzycznej ludności na Ukrainie, a trwałość zawartej ugody będzie zależna od współpracy UE z Rosją, choćby przy powstawaniu „mechanizmów monitorowania i utrzymywania pokoju”.

CRA przedstawia również bardzo szczegółowy plan dotyczący przyszłości NATO. Koncepcja kryje się pod nazwą „uśpionego NATO” (dormant NATO) – defensywnego sojuszu, który byłby aktywowany wyłącznie w sytuacji zagrożenia^[12]. Wiązałoby się to ze znaczącą redukcją natowskiej biurokracji, ale także ograniczeniem liczebności amerykańskich sił konwencjonalnych w Europie, a następnie ich wycofaniem. To ostatnie miałoby się odbywać według harmonogramu ustalonego z sojusznikami i objęłoby najpierw wschodnią flankę NATO, a w dalszej kolejności siły stacjonujące w Niemczech. Amerykańscy żołnierze wróciliby do Stanów Zjednoczonych lub trafili w rejon Indo-Pacyfiku. Europa pozostałaby chroniona amerykańskim parasolem nuklearnym. Zachowano by interoperacyjność i wspólne ćwiczenia wojskowe. Rozszerzanie NATO miałoby zostać definitywnie zakończone, ponieważ według CRA nie służy ono interesom USA. Wreszcie – Stany Zjednoczone powinny zadbać o to, by amerykańska konstytucja zawsze była ważniejsza od zobowiązań w ramach NATO, tak aby kraj ten nie został wbrew własnej woli wciągnięty w konflikt zbrojny.

Wizja polityki zagranicznej prezentowana przez AFPI jest nieco odmienna od tej, jaką przedstawia CRA. W niej również pojawiają się wezwania do zawieszenia broni i negocjacji pokojowych pomiędzy Kijowem a Moskwą. Bazują one na przekonaniu, że Ukraina nie ma możliwości odniesienia zwycięstwa w tej wojnie, a przedłużanie jej za sprawą amerykańskiej pomocy – trwającej „tak długo, jak będzie trzeba” – to błąd^[13]. Konflikt miałby zostać zamrożony na obecnej linii frontu, ale Ukraina nie powinna rezygnować z roszczeń terytorialnych i finansowych wobec Rosji, których mogłaby dochodzić już po odejściu Putina. AFPI w przeciwieństwie do CRA nie wyklucza akcesji Ukrainy do NATO. Uznaje jednak, że należy odsunąć tę perspektywę o całe dekady, ponieważ blokuje ona ewentualne negocjacje z Kremlem^[14]. Aby doprowadzić do rozmów pokojowych, Waszyngton powinien z jednej strony wywierać presję na Kijów, warunkując dalszą pomoc podjęciem przezeń negocjacji, z drugiej zaś grozić Rosji radykalnym zwiększeniem wsparcia dla Ukrainy w przypadku, gdyby to strona rosyjska odmówiła rozpoczęcia rozmów. Stany Zjednoczone miałyby udzielić gwarancji bezpieczeństwa Ukrainie i uzbroić ją w stopniu zniechęcającym Moskwę do dalszej ekspansji. AFPI uważa za mało prawdopodobne, aby miało dojść do rosyjskiej inwazji na jedno z państw NATO, uznaje bowiem, że Kreml nie tylko nie dysponuje odpowiednimi do tego zasobami, lecz także nigdy nie miał takich planów^[15]. Think tank przestrzega przed kontynuowaniem wojny i amerykańską zgodą na atakowanie celów w głębi Rosji, gdyż mogłoby to sprowokować Putina do uderzenia nuklearnego. Za sytuację w Europie większą odpowiedzialność powinni wziąć sojusznicy z tego kontynentu.

Ludzie prezydenta, urzędnicy, Kongres

Powyższe wizje polityki zagranicznej nie muszą zostać zrealizowane. Pierwszą przeszkodę mogą stanowić kwestie personalne. Do pełnienia najwyższych funkcji w administracji przymierzane są osoby niezwiązane z przedstawionymi wyżej dwiema organizacjami. Przykładem może być Elbridge Colby, współautor Strategii obrony narodowej opublikowanej w 2018 r. przez Departament Obrony podczas pierwszej kadencji Trumpa, postulującej radykalne ograniczenie amerykańskiego zaangażowania w Europie i skupienie się na rywalizacji z Chinami^[16]. Inną ważną postacią jest Robert O’Brien, doradca prezydenta ds. bezpieczeństwa narodowego w latach 2019–2021, który postuluje, by Stany Zjednoczone powróciły do reaganowskiej formuły „pokoju poprzez siłę”^[17]. Istotną rolę odgrywa także Mike Pompeo, sekretarz stanu w latach 2018–2021, który zaproponował drogę do pokoju na Ukrainie poprzez zwiększenie pomocy dla Kijowa i jednoczesną intensyfikację sankcji nałożonych na Rosję – co również wpisuje się w koncepcję „pokoju poprzez siłę”^[18]. Do grona osób wskazywanych na najwyższe stanowiska w potencjalnej drugiej administracji Trumpa powracają też Richard Grenell, były ambasador USA w Niemczech (2018–2020), oraz Christopher Miller, pełniący obowiązki sekretarza obrony na przełomie 2020 i 2021 r., którego sam Trump sugerował jako potencjalnego kandydata do objęcia tego urzędu.

Ponadto ważną rolę może odegrać również J.D. Vance. Choć wpływ wiceprezydentów na kształt polityki administracji bywa niewielki, to w jego przypadku należy pamiętać, że nominację otrzymał on dzięki wsparciu takich postaci jak Donald Trump Jr., publicysta Tucker Carlson czy wpływowi darczyńcy Partii Republikańskiej – Elon Musk i David Sacks^[19]. Jego pozycja w kręgu ludzi otaczających Trumpa może więc być dość silna. Vance od dawna nie kryje swojego sceptycyzmu wobec amerykańskiej pomocy dla Ukrainy, sugerował też, aby na obecnej linii frontu powstała strefa zdemilitaryzowana pomiędzy Rosją i Ukrainą, a ta ostatnia zrezygnowała z dołączenia do NATO. Rozważając personalia przyszłej administracji, nie można także zapominać, że pierwsza kadencja Trumpa cechowała się bardzo dużą rotacją urzędników na najwyższych szczeblach i licznymi wewnętrznymi konfliktami. Ze względu na osobowość byłego prezydenta ta niestabilność może się zatem powtórzyć w kolejnej administracji.

Drugą istotną przeszkodą mogą być działania urzędników średniego szczebla. Plany zaplecza Trumpa zakładają wymianę kilkudziesięciu tysięcy pracowników instytucji federalnych, tak by administracja ściślej i efektywniej wypełniała wolę prezydenta, niż miało to miejsce w latach 2017–2021. Żeby jednak tak się stało, Trump będzie musiał za pomocą rozporządzenia cofnąć przepisy zapewniające ochronę przed zwolnieniem dla tej grupy zatrudnionych – co mogą zablokować amerykańskie sądy. Rekrutacja tak dużej liczby osób – mimo działań podjętych przez wymienione wcześniej organizacje konserwatywne – również może nastręczać licznych trudności. Lecz nawet gdyby i to się udało, to wymiana kadr urzędniczych będzie oznaczała zaburzenie ciągłości instytucjonalnej i będzie obarczona ryzykiem chaosu w kluczowych instytucjach rządowych podczas pierwszych dwóch lat funkcjonowania nowej administracji, co także może spowolnić realizację przedstawionych wyżej założeń.

Wreszcie – istotną rolę będzie odgrywał Kongres. Republikanie mają szansę na zachowanie przewagi w Izbie Reprezentantów (IR, obecnie 220 na 435 mandatów), choć jej znacząco nie powiększą. Gdyby tak się stało, sytuacja kierownictwa partii w IR pozostanie trudna, ponieważ radykalni republikanie utrzymają zdolność do blokowania ustaw, którym się sprzeciwiają. Prawdopodobne jest też przejęcie przez nich kontroli nad Senatem po cząstkowych wyborach do tej izby, które odbędą się wraz z wyborami prezydenckimi – o reelekcję nie ubiegają się demokratyczni senatorowie z Montany i Wirginii Zachodniej, gdzie przewagę mają republikanie.

Wśród republikanów w Kongresie wciąż dominują zwolennicy globalnego zaangażowania USA, ścisłej współpracy z sojusznikami i utrzymania amerykańskiej obecności militarnej w różnych regionach świata. Rośnie jednak grupa polityków wzywających do skoncentrowania się na rywalizacji z Chinami (kosztem przede wszystkim zaangażowania w Europie) oraz tych, którzy domagają się bardziej powściągliwej polityki zagranicznej i skupienia na problemach wewnętrznych kraju. Tylko część obozu republikańskiego podziela poglądy wyrażane przez AFPI czy CRA, niemniej ta grupa kongresmenów obejmuje już nie tylko radykalny Freedom Caucus (liczący niespełna 40 członków)^[20] i może się powiększać wraz ze zmianą nastrojów w elektoracie republikańskim. W Senacie niewielka przewaga republikanów nie pozwoli na swobodne przegłosowywanie ustaw. Należy także pamiętać, że wśród senatorów tej partii proukraińskie stanowisko dotychczas dominowało. Efektem takiego rozłożenia sił politycznych w obu izbach może być poważne ograniczenie części planów Trumpa – Kongres, tak jak miało to miejsce w 2020 r., może np. uniemożliwić wycofanie żołnierzy amerykańskich z Europy poprzez zablokowanie środków finansowych na ten cel^[21].

Perspektywy

Problemy kadrowe i programowe administracji Trumpa w pierwszej kadencji zainspirowały powstanie nowych konserwatywnych think tanków szukających odpowiedzi na obydwa wyzwania. Zaangażowanie w ich działalność osób związanych z byłym prezydentem, znaczne wsparcie finansowe ze strony republikańskich darczyńców, a wreszcie widoczny wpływ tych ośrodków na program Partii Republikańskiej i samego Trumpa pokazują wyraźnie, że to właśnie one w dużej mierze odpowiadają dziś za kształtowanie jego przyszłej polityki, również wobec NATO i konfliktu na Ukrainie.

Analiza publikowanych przez te instytucje artykułów i analiz wskazuje, że na zapleczu Trumpa panuje zgoda co do konieczności jak najszybszego zamrożenia toczącego się konfliktu i rozpoczęcia negocjacji pokojowych. Bezsporna wydaje się też chęć ograniczenia zaangażowania USA w Europie, przerzucenia odpowiedzialności i kosztów na barki sojuszników europejskich oraz większego skupienia amerykańskich zasobów militarnych na Indo-Pacyfiku. Istnieje również zgodność opinii co do braku zagrożenia dla państw Sojuszu ze strony Rosji. Rozbieżności dotyczą dalszego rozszerzania NATO, m.in. o Ukrainę, amerykańskich gwarancji dla Kijowa po zakończeniu wojny, a także skali ograniczania zaangażowania USA w NATO.

Nie można zapominać o istotnych przeszkodach w realizacji tych założeń – zarówno na poziomie Kongresu, jak i biurokracji federalnej. Wreszcie trzeba też pamiętać o czynniku personalnym: osobach spoza wspomnianych organizacji mogących objąć najwyższe funkcje rządowe i przypuszczalnej dużej rotacji na tych stanowiskach, która była typowa dla pierwszej administracji Trumpa, a także o wpływach jego najbliższego otoczenia, w tym rodziny. Jednocześnie w środowiskach protrumpowskich panuje przeświadczenie o znaczeniu Polski jako istotnym sojuszniku USA oraz filarze odstraszania i obrony na Starym Kontynencie, co umiejętnie wykorzystane może wpłynąć na kalkulacje dotyczące bezpieczeństwa europejskiego w trakcie ewentualnej drugiej prezydentury Trumpa.